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Verfassungsmäßigkeit der Einführung einer 3%-Sperrklausel bei Kommunalwahlen durch Verfassungsänderung, insbesondere für das Land Nordrhein-Westfalen
Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1290
(2015)
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About The Author
Prof. Dr. Wolfgang Roth, LL.M. (Michigan), studierte Rechtswissenschaften in Mannheim und an der London School of Economics and Political Science (LSE), England. 1988 erstes, 1995 zweites juristisches Staatsexamen. 1988 bis 2000 wissenschaftlicher Mitarbeiter und Assistent am Lehrstuhl für Öffentliches Recht von Prof. Dr. Wolf-Rüdiger Schenke an der Universität Mannheim. 1991 Master of Laws, University of Michigan, Ann Arbor, USA. 1994 Promotion, 2000 Habilitation an der Fakultät für Rechtswissenschaft der Universität Mannheim für die Fächer Öffentliches Recht und Rechtstheorie. 2004 Ernennung zum apl. Professor an der Universität Mannheim. Seit 2001 Rechtsanwalt, seit 2009 Partner der Rechtsanwaltskanzlei Redeker Sellner Dahs.Abstract
Die Arbeit setzt sich kritisch mit der neueren Judikatur des Bundes- und der Landesverfassungsgerichte auseinander, die in Abkehr von ihrer früheren Rechtsprechung einfachgesetzliche 5%-Sperrklauseln bei Kommunalwahlen aufgrund einer strikten verfassungsgerichtlichen Prüfung und praktisch nicht erfüllbaren strengen Rechtfertigungsanforderungen wegen Verstoßes gegen die Grundsätze der Erfolgswertgleichheit des Stimmrechts und der Chancengleichheit der politischen Parteien als verfassungswidrig verworfen haben. Untersucht und bejaht wird die verfassungsrechtliche Zulässigkeit, in Reaktion auf diese Entwicklung derartige Sperrklauseln unmittelbar in den Landesverfassungen zu statuieren. Die Einführung mäßiger Sperrklauseln im Wege der Verfassungsänderung verletzt weder das in den landesverfassungsrechtlichen »Ewigkeitsklauseln« gewährleistete Demokratieprinzip noch sonstige fundamentale Verfassungsgrundsätze und steht auch in Einklang mit dem bundesverfassungsrechtlichen Homogenitätsgebot.»The Constitutionality of Enacting a Three-Percent Electoral Threshold for Local Elections by Way of Constitutional Amendment, with Particular Regard to North Rhine-Westphalia«The study critically examines the more recent decisions of the Federal Constitutional Court and the States' Constitutional Courts subjecting the statutory threshold clauses for local elections to strict scrutiny and declaring them unconstitutional because they do not meet the very strict justification requirements. The study then explores the admissibility of enacting such electoral threshold clauses by way of constitutional amendment.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 5 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 7 | ||
| A. Problemstellung und Gang der Untersuchung | 11 | ||
| I. Verfassungsgerichtliche Rechtsprechung zu Sperrklauseln bei den verschiedenen Wahlen | 11 | ||
| 1. 5%-Sperrklausel bei Bundestags- und Landtagswahlen | 11 | ||
| 2. Sperrklausel bei den Wahlen zum Europäischen Parlament | 12 | ||
| 3. 5%-Sperrklausel bei Wahlen auf kommunaler Ebene | 14 | ||
| II. Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs Nordrhein-Westfalen zur Verfassungswidrigkeit von 5%-Sperrklauseln bei Wahlen auf kommunaler Ebene | 15 | ||
| 1. Entwicklung der Sperrklausel im Kommunalwahlrecht in Nordrhein-Westfalen | 15 | ||
| 2. Urteil des Verfassungsgerichtshofs Nordrhein-Westfalen vom 06.07.1999 | 17 | ||
| III. Wiedereinführung der Sperrklausel bei Kommunalwahlen im Wege der Verfassungsänderung | 21 | ||
| IV. Fragestellung und Gang der Untersuchung | 22 | ||
| B. Verfassungsgerichtliche Rechtsprechung zu wahlrechtlichen Sperrklauseln | 23 | ||
| I. Bundes- und landesverfassungsrechtliche Wahlrechtsgrundsätze | 23 | ||
| II. Eingriffsqualität von Sperrklauseln | 24 | ||
| 1. Sperrklauseln als Eingriff in die Erfolgswertgleichheit der Stimme | 24 | ||
| a) Verfassungsrechtliche Verankerung des Grundsatzes der Wahlrechtsgleichheit | 24 | ||
| b) Strenge und formale Betrachtung der Wahlrechtsgleichheit | 25 | ||
| c) Sperrklauseln als Eingriff in die Erfolgswertgleichheit | 27 | ||
| 2. Sperrklauseln als Eingriff in die Chancengleichheit der Parteien | 27 | ||
| a) Verfassungsrechtliche Verankerung der Chancengleichheit der Parteien | 27 | ||
| b) Sperrklauseln als Eingriff in die Chancengleichheit der Parteien | 28 | ||
| III. Rechtfertigungsbedürftigkeit von Sperrklauseln | 30 | ||
| 1. Rechtfertigungsbedürftigkeit von Eingriffen in die Wahlrechtsgleichheit und in die Chancengleichheit | 30 | ||
| a) Geeignetheit | 30 | ||
| b) Erforderlichkeit | 31 | ||
| c) Verhältnismäßigkeit | 32 | ||
| 2. Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers | 33 | ||
| 3. Verfassungsgerichtlicher Kontrollmaßstab | 35 | ||
| IV. Verfassungsrechtlich legitime Zielsetzungen von Sperrklauseln | 37 | ||
| 1. Keine Bekämpfung partikulärer oder extremistischer Interessenverfolgung | 38 | ||
| a) Keine Bekämpfung von Splitterparteien | 38 | ||
| b) Keine Bekämpfung extremistischer Parteien | 39 | ||
| 2. Sicherung der Funktionsfähigkeit | 39 | ||
| a) Gefährdung der Funktionsfähigkeit durch Zersplitterung der Volksvertretungen | 39 | ||
| b) Erforderlichkeit einer konkreten Gefährdung der Funktionsfähigkeit | 41 | ||
| 3. Wahrung der Integrationsfunktion | 42 | ||
| a) Integrationsfunktion der Volksvertretung und Integrationskraft der Parteien | 42 | ||
| b) Urteile des Bundesverfassungsgerichts vom 09.11.2011 und vom 26.02.2014 | 45 | ||
| c) Integrationsgedanke kein bloßer Annex zur Funktionsfähigkeit | 48 | ||
| 4. Legitimation der Beteiligung an der Macht | 57 | ||
| a) Die Problematik des „Züngleins an der Waage“ | 57 | ||
| b) Sperrklauseln als Instrument der Sicherung der Legitimität von Mehrheitsentscheidungen | 60 | ||
| c) Faktische Schwächung der Macht der Wähler durch Elimination der Sperrklausel | 63 | ||
| d) Sperrklausel von bis zu 5% als angemessene Sicherung der Integrationsfähigkeit | 65 | ||
| V. Verfassungsmäßigkeit einfachgesetzlicher Sperrklauseln bei Kommunalwahlen | 66 | ||
| 1. Zu strenge Anforderungen an den Nachweis von Funktionsstörungen | 66 | ||
| a) Schutz der Kommunalvertretungen gegen Funktionsbeeinträchtigungen, nicht erst gegen Funktionsunfähigkeit | 66 | ||
| b) Integrationskraft der großen Fraktionen | 69 | ||
| c) Keine verfassungsrechtlich vorzugswürdigen Alternativen | 71 | ||
| d) Kein Verweis auf die Wiedereinführung von Sperrklauseln bei konkreten Funktionsbeeinträchtigungen | 72 | ||
| e) Unerfüllbare Prognoseanforderungen | 75 | ||
| f) Notwendigkeit genereller Sperrklauseln | 76 | ||
| 2. Integrationsfunktion und Legitimationsbedürfnis | 76 | ||
| a) Legitimation der Teilhabe an der Macht der Kommunalvertretungen | 77 | ||
| b) Kommunalvertretung als Vertretung der Gesamtheit der Einwohner | 80 | ||
| 3. Resümee | 81 | ||
| C. Verfassungsmäßigkeit verfassungsrechtlicher Sperrklauseln | 82 | ||
| I. Keine Maßstäblichkeit einfachen Landesverfassungsrechts für Verfassungsänderungen | 83 | ||
| II. Kein Verstoß gegen die landesverfassungsrechtliche „Ewigkeitsgarantie“ | 85 | ||
| 1. „Ewigkeitsgarantie“ der Grundsätze des demokratischen Staates | 85 | ||
| 2. Beschränkung der „Ewigkeitsgarantie“ auf den Kern des Demokratieprinzips | 86 | ||
| 3. Kein Verstoß einer 3%-Sperrklausel bei Kommunalwahlen gegen den Kern des Demokratieprinzips | 89 | ||
| a) 5%-Sperrklauseln als „gemeindeutscher Satz“ | 89 | ||
| b) Relativierungen innerhalb der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung | 90 | ||
| c) Keine Bindung an eine vorverfassungsrechtliche demokratische Verhältniswahlidee | 94 | ||
| 4. Ergebnis | 99 | ||
| III. Kein Verstoß gegen höherrangiges Landesverfassungsrecht | 100 | ||
| 1. Höherrangiges Landesverfassungsrecht | 100 | ||
| 2. Gleichheitssatz als höherrangiges Landesverfassungsrecht | 101 | ||
| 3. Kein Verstoß einer 3%-Sperrklausel für Kommunalwahlen gegen fundamentale Gleichheitsanforderungen | 102 | ||
| IV. Kein Verstoß gegen die bundesverfassungsrechtliche Demokratieverpflichtung | 104 | ||
| 1. Art. 28 Abs. 1 GG als Maßstab für Änderungen der Landesverfassung | 104 | ||
| 2. Kein Verstoß gegen Art. 28 Abs. 1 GG | 104 | ||
| V. Kein Verstoß gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG | 110 | ||
| VI. Vereinbarkeit mit der Europäischen Menschenrechtskonvention | 111 | ||
| VII. Vereinbarkeit mit dem Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte | 112 | ||
| D. Begründung der Einführung einer 3%-Sperrklausel bei Kommunalwahlen im Wege einer Verfassungsänderung | 114 | ||
| I. Bestehen eines Begründungserfordernisses | 114 | ||
| 1. Kein ausdrückliches Begründungserfordernis nach der Verfassung Nordrhein-Westfalen | 114 | ||
| 2. Begründungserfordernis kraft Geschäftsordnung | 115 | ||
| 3. Begründungserfordernis kraft materiellen Verfassungsrechts | 115 | ||
| a) Grundsätzlich kein Bestehen einer Begründungspflicht von Verfassungs wegen | 116 | ||
| b) Ausnahmsweise Begründungspflichten des Gesetzgebers | 116 | ||
| c) Begründungspflicht des verfassungsändernden Gesetzgebers | 118 | ||
| 4. Folgerung: Formelle und materielle Begründungspflicht | 120 | ||
| 5. Kein gesondertes Begründungserfordernis für die einfachgesetzliche Umsetzung | 121 | ||
| II. Begründungsmöglichkeiten | 122 | ||
| 1. Nachweis konkreter Funktionsstörungen | 122 | ||
| a) Auswirkungen des Wegfalls der Sperrklausel bei zurückliegenden Kommunalwahlen in Nordrhein-Westfalen | 122 | ||
| b) Auswirkungen des Wegfalls der Sperrklausel in kreisfreien Städten und Landkreisen | 123 | ||
| 2. Abstrakte Gefährdung der Funktionsfähigkeit | 126 | ||
| 3. Integrationsvorgang und demokratische Legitimität der Partizipation an der Macht der Kommunalvertretungen | 127 | ||
| Literaturverzeichnis | 129 | ||
| Sachverzeichnis | 133 |