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Förderpraxis des sozialen Wohnungsbaus

Untersuchung der praktizierten Förderung und Analyse ihrer Effizienz

Behring, Karin | Kirchner, Joachim | Ulbrich, Rudi

Schriftenreihe des ifo Instituts für Wirtschaftsforschung, Vol. 145

(1998)

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Abstract

Das mit diesem Buch publizierte Forschungsprojekt wurde in Kooperation zwischen Mitarbeitern des ifo Instituts für Wirtschaftsforschung München (Karin Behring) und des Instituts Wohnen und Umwelt Darmstadt (Joachim Kirchner und Rudi Ulbrich) im Auftrag des Bundesministeriums für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau in den Jahren 1996 und 1997 durchgeführt.

Das Forschungsprojekt verfolgt zwei Ziele: eine bundesweite Darstellung der Förderpraxis der Länder und eine Effizienzanalyse der vorgefundenen Förderung. Zur Darstellung der Förderpraxis wurden einerseits die Länderrichtlinien zum sozialen Wohnungsbau ausgewertet und andererseits die dortigen Angaben durch umfangreiche Gespräche mit Vertretern ausgewählter Länder, Kommunen und Investoren ergänzt. Die Effizienzanalyse beschränkt sich auf den sozialen Mietwohnungsbau und ist aus drei verschiedenen Analyseteilen zusammengesetzt:

- einer Bestimmung der Förderungshöhe, die bei gegebener Mietpreis- und Belegungsbindung aus betriebswirtschaftlicher Sicht ausreichend ist,

- der Berechnung der aus der Zahlungsbereitschaft der Haushalte resultierenden angemessenen Miethöhe,

- der Ermittlung der Versorgungseffekte für bedürftige Haushalte, die bei unterschiedlicher Zielgruppenbestimmung und Bindungsdauer zu erwarten sind.

Durch eine Zusammenführung der Analyseschritte konnte die Frage beantwortet werden, welche Zielgruppenbestimmung und Bindungsdauer bei gegebenem Budget die höchsten Versorgungseffekte erzielt, wenn Mieten und Förderungshöhe effizient festgelegt werden.

Das Ergebnis der Kosten-Wirksamkeits-Analyse zeigt nur in wohnungsbaukonjunkturellen Abschwungphasen, und dann auch nur, wenn es zu keinerlei Verdrängungsprozessen kommt, einen kleinen Vorteil der Förderung mit weiten Bindungen vor der mit engen Bindungen. Schon bei relativ geringfügiger Verdrängung ist die Förderung mit engen Bindungen dagegen vorteilhafter als die mit weiten, und das gilt unabhängig von der konjunkturellen Situation. Insoweit kann sowohl in der Abschwung- wie in der Aufschwungphase eine Förderung mit engen Bindungen (z. B. Einkommen unter § 25 II. WoBauG), sofern sie bezüglich der Förder- und Miethöhe effizient gestaltet ist, empfohlen werden.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort V
Inhaltsübersicht VII
Zusammenfassung IX
Inhaltsverzeichnis des Gesamtsberichts XLV
1. Fragestellungen der Untersuchung 3
Teil A: Auswertung der Förderungsrichtlinien 7
2. Einleitung 9
3. Vergleich der Länderrichtlinien 10
3.1 Förderung des Mietwohnungsbaus 10
3.1.1 Erster Förderungsweg 12
3.1.2 Zweiter Förderungsweg 19
3.1.3 Vereinbarte Förderung 20
3.1.4 Einkommensorientierte Förderung 33
3.2 Förderung des selbstgenutzten Wohneigentums 40
3.2.1 Erster Förderungsweg 41
3.2.2 Zweiter Förderungsweg 45
3.2.3 Vereinbarte Förderung 49
3.2.4 Förderung nach Landesrecht 54
Teil B: Auswertung der Experteninterviews 63
4. Vorbemerkungen 63
5. Förderpraxis in Baden-Württemberg 65
5.1 Wohnungsmarkt und Wohnungsversorgung 65
5.2 Wohnungspolitische Ziele, Gewichtung und Ausgestaltung der Förderungswege 68
5.3 Ermittlung der Förderungshöhe 78
5.4 Akzeptanz der Förderung 80
5.5 Bewilligungsverfahren und Kosteneinsparungen 84
5.6 Regionale Verteilung der Fördermittel 88
5.7 Wirkungen der Förderung im Wohnungsmarkt 89
6. Förderpraxis in Nordrhein-Westfalen 91
6.1 Wohnungsmarkt und Wohnungsversorgung 91
6.2 Wohnungspolitische Ziele, Gewichtung und Ausgestaltung der Förderungswege 97
6.3 Anfangsmieten und Mieterhöhungen 106
6.4 Ermittlung der Förderungshöhe 107
6.5 Akzeptanz der Förderung 114
6.6 Bewilligungsverfahren 119
6.7 Regionale Verteilung der Fördermittel 121
6.8 Wirkungen der Förderung im Wohnungsmarkt 122
7. Förderpraxis in Schleswig-Holstein 123
7.1 Wohnungsmarkt und Wohnungsversorgung 124
7.2 Wohnungspolitische Ziele 126
7.3 Gewichte und Ausgestaltung der Förderungswege 127
7.4 Ermittlung und Beurteilung der Förderungshöhe 135
7.5 Akzeptanz der Förderung 140
7.6 Regionale Verteilung der Mittel und Bewilligungsverfahren 141
7.7 Wirkungen der Förderung im Wohnungsmarkt 143
8. Förderpraxis in Thüringen 144
8.1 Wohnungsmarktlage 145
8.2 Wohnungspolitische Ziele von Land und Kommunen 149
8.3 Förderungswege und ihre Ausgestaltung 152
8.4 Bewilligungsverfahren und Förderhöhen 155
8.5 Akzeptanz der Förderung 158
8.6 Regionale Verteilung der Mittel 162
8.7 Wirkungen der Förderung im Wohnungsmarkt 164
9. Investitionsmotive und erwartete Mindestrendite 165
Teil C: Effizienzanalyse 169
10. Einleitung 171
11. Betriebswirtschaftliche Effizienz 174
11.1 Untersuchungskonzept 174
11.1.1 Untersuchungsziele 174
11.1.2 Datenbasis 174
11.1.3 Beurteilung der Förderhöhe 175
11.1.4 Beurteilung der Verfahren zur Festlegung der Förderung 177
11.2 Vorgehensweise und Annahmen 178
11.2.1 Förderhöhe 178
11.2.2 Nachteile aus der Mietpreisbindung 179
11.2.3 Steuernachteile 181
11.2.4 Fördervorteile 182
11.2.5 Rendite bei freifinanzierter Durchführung 183
11.3 Ergebnisse zur effizienten Förderhöhe 183
11.3.1 Vergleich der Fördervorteile vor Steuern 188
11.3.2 Nettorenditen bei freifinanzierter Durchführung 191
11.3.3 Steuernachteile geförderter Maßnahmen 193
11.3.4 Vergleich der Fördervorteile nach Steuern und effiziente Förderhöhe 199
11.3.5 Einsparmöglichkeiten 204
11.3.6 Einschränkungen der Aussagefähigkeit der Ergebnisse 209
11.4 Verfahren zur Festlegung des Förderungsumfangs 210
12. Zahlungsbereitschaft als Maßstab für die Festlegung der Sozialmieten 216
12.1 Abschätzung der Belegungsstrukturen im sozialen Wohnungsbau 216
12.2 Konzeptionelle Überlegungen 222
12.3 Ermittlung der Vergleichsmieten als Indikator für Wohnungsqualitäten 223
12.3.1 Berechnungsverfahren 223
12.3.2 Einige Ergebnisse 231
12.4 Ermittlung der Zahlungsbereitschaft 242
12.4.1 Berechnungsverfahren 242
12.4.2 Zahlungsbereitschaft und zugemutete Miete 251
12.4.3 Illustration der Vorgehensweise an einem Beispiel 260
12.4.4 Übertragung zeitpunktbezogener Ergebnisse in Verlaufsanalysen 269
12.5 Abschöpfung von Mietvorteilen nach der Zahlungsbereitschaft 270
12.5.1 Abschöpfungsmöglichkeiten in den Untersuchungsgemeinden 270
12.5.2 Vergleich mit Fehlbelegungsabgabe und einkommensorientierter Förderung 278
12.6 Auswirkungen auf die Mietbelastung wohnberechtigter Haushalte 282
13. Versorgungseffekte über Angebotsausweitung 287
13.1 Zielsetzung, Datenlage und Vorgehensweise 288
13.1.1 Zielsetzung 288
13.1.2 Material- und Datenlage 290
13.1.3 Vorgehensweise 293
13.2 Angebotserweiterung durch den Sozialwohnungsneubau 295
13.2.1 Entwicklung der Belegung in neugebauten Sozialwohnungen 295
13.2.2 Indirekte Angebotserweiterung durch den Sozialwohnungsneubau 297
13.3 Verdrängung des freifinanzierten Mietwohnungsneubaus 305
13.3.1 Mikroökonomischer Ansatz 306
13.3.2 Theorie der Subventionen/Mitnahmeeffekte 310
13.3.3 Konjunkturelle Einflüsse auf Mitnahmeeffekte 312
13.3.4 Mitnahmeeffekte nach Konjunkturlagen und Investorengruppen 313
13.3.5 Mitnahmeeffekte nach Konjunkturlagen, Investoren und Förderungswegen 316
13.4 Durch Verdrängung verminderte Versorgung berechtigter Haushalte 319
14. Kosten-Wirksamkeits-Analyse 323
15. Empfehlungen 332
15.1 Zielgruppenbestimmung, Bindungsart und Bindungsdauer 332
15.2 Verfahren zur Festlegung der Förderung und effiziente Förderhöhe 334
15.3 Zahlungsbereitschaft und Sozialmiete 337
Literaturverzeichnis 341
Anhang: Förderungsprogramme der Bundesländer in Tabellenform 343