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Länderfinanzausgleich in Deutschland

Analyse und umsetzungsorientierte Reformmodelle

Thöne, Michael | Jacobs, Christian

Finanzwissenschaftliche Forschungsarbeiten. N. F., Vol. 71

(2001)

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Abstract

Das Bundesverfassungsgericht hat im November 1999 den geltenden Länderfinanzausgleich für verfassungswidrig erklärt. Die vielfach angemahnte Reform ist damit unumgänglich geworden. Mit der vorliegenden Studie liefern die Autoren einen Beitrag zur aktuellen Diskussion aus finanzwissenschaftlicher Sicht.

Im Mittelpunkt steht die Frage, ob die angewandten Ausgleichsinstrumente geeignet sind, die fiskalische Autonomie der Länder in dynamischer Perspektive zu gewährleisten, d. h. ob sie ausreichend Anreize zu einer wohlstandssteigernden und nachhaltigen Finanzpolitik belassen. Dabei wird die "andere Seite" der fiskalischen Autonomie, die Sicherstellung einer notwendigen Mindestausstattung, nicht aus den Augen verloren. Zudem wenden sich die Autoren intensiv den im gegenwärtigen Finanzausgleich berücksichtigten spezifischen Bedarfen zu: der sogenannten Stadtstaatenveredelung, der Veredelung der Gemeindesteuereinnahmen, den Seehafenlasten und den Kosten der politischen Führung in kleineren Ländern.

Der Befund für den gegenwärtigen Länderfinanzausgleich ist eindeutig: Zweifellos kann er allen Ländern eine gute Mindestausstattung gewährleisten. Dies allerdings mit einer Umverteilungstechnik, die bei Empfängern wie Zahlern gleichermaßen nahezu jeglichen Anreiz zur Pflege der eigenen Steuerquellen zunichte macht. Auch lassen sich die derzeit entgoltenen spezifischen Bedarfe nicht oder zumindest nicht in der gewählten Form und Höhe rechtfertigen.

Als Alternativen stellen die Autoren drei Reformklassen vor, nach ihrer Reformintensität gestuft. Jede Klasse zeichnet sich gegenüber dem status quo durch höhere Transparenz, deutlich verbesserte Anreizgerechtigkeit und auch durch Umverteilungsergebnisse aus, die den Ländern mittelfristig tragfähige Mindestausstattungen bieten. Deutlich wird dabei, dass jede Finanzausgleichsreform derzeit Kompromiss bleiben muss: Höhere Anreizgerechtigkeit findet ihre Grenze an der weiterhin immensen Aufgabe, die Finanzkraftdiskrepanzen zwischen Ost und West zu mildern.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 9
Tabellenverzeichnis 12
Abbildungsverzeichnis 13
Abkürzungsverzeichnis 14
Α. Einleitung 17
I. Abgrenzung des Untersuchungsgegenstandes 20
II. Vorgehensweise 22
B. Der geltende Finanzausgleich 23
I. Vertikale Verteilung der Steuererträge 24
II. Horizontale Ertragsverteilung zwischen den Ländern 28
1. Steuerverteilung und -zerlegung 28
2. Umsatzsteuerverteilung 31
a) Verteilung des Gemeindeanteils an der Umsatzsteuer 31
b) Verteilung des Länderanteils an der Umsatzsteuer 32
III. Länderfinanzausgleich i. e. S 35
IV. Bundesergänzungszuweisungen 43
V. Länderbeiträge zum Fonds „Deutsche Einheit 46
C. Anforderungen an einen rationalen Länderfinanzausgleich 48
I. Normative Anforderungen 48
II. Allokationspolitische Anforderungen 49
1. Anreizkompatibilität 49
2. Internalisierungsfähigkeit 55
III. Distributionspolitische Anforderungen 57
1. Sicherung einer Mindestausstattung 57
2. Nivellierungsverbot 58
IV. Axiomatische und verfahrenstechnische Anforderungen 59
D. Analyse des geltenden Länderfinanzausgleichs 61
I. Horizontale Steuerverteilung als Zuordnung des Eigenen 61
1. Verteilung der Umsatzsteuer 65
2. Zerlegung der Körperschaftsteuer 66
3. Verteilung der Einkommensteuer 67
a) Zerlegung der Lohnsteuer 68
b) Verteilung der veranlagten Einkommensteuer 69
c) Verfahrensfragen einer Einkommensteuerzerlegung 71
4. Zerlegung des Zinsabschlags 72
5. Horizontale Steuerverteilung: Zusammenfassung 73
II. Umsatzsteuerausgleich 74
1. Umverteilungseffizienz im Gesamtsystem 75
2. Umverteilungseffizienz – separat betrachtet 80
3. Anreizwirkungen 81
III. Länderfinanzausgleich i. e. S 85
1. Ermittlung der Finanzkraft 86
a) Die Berücksichtigung von Sonderlasten durch Seehäfen 87
b) Einbeziehung der Gemeindesteuerkraft 90
2. Ermittlung des Finanzbedarfs 92
a) Das Stadtstaatenprivileg 94
aa) Die Berechtigung eines spezifischen Bedarfs der Stadtstaaten 95
bb) Das Stadtstaatenproblem vor dem Hintergrund einer wertschöpfungsbezogenen Primärverteilung der Gemeinschaftsteuern 100
b) Die Einwohnerwertung zum Ausgleich der Gemeindesteuereinnahmen 104
aa) Die Rechtfertigung der Einwohnerwertung zum Ausgleich der Gemeindesteuereinnahmen 105
bb) Die Einwohnerwertung zum Ausgleich der Gemeindesteuereinnahmen vor dem Hintergrund einer wertschöpfungsbezogenen Primärverteilung 106
3. Ausgleichstarif und Garantieklauseln 107
a) Transparenz 108
b) Anreizgerechtigkeit 108
c) Umverteilungseffizienz 114
IV. Bundesergänzungszuweisungen 116
1. Fehlbetrags-Bundesergänzungszuweisungen 117
2. Sonderbedarfs-BEZ wegen überdurchschnittlicher Kosten politischer Führung und der zentralen Verwaltung 118
E. Zusammenfassung und Reformoptionen 121
I. Der Befund für den geltenden Länderfinanzausgleich 121
II. Reformoptionen für den Länderfinanzausgleich 124
1. Leitgedanken 124
2. Drei Reformklassen 125
3. Die Wirkungen der drei Reformklassen in beispielhaften Reformmodellen 138
a) Die Berechnung der Reformmodelle 138
b) Anreizwirkungen der Reformmodelle 141
c) Verteilungswirkungen der Reformmodelle 145
III. Ein kurzes Fazit 150
Literaturverzeichnis 152
Anhang 156