Länderfinanzausgleich in Deutschland
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Länderfinanzausgleich in Deutschland
Analyse und umsetzungsorientierte Reformmodelle
Thöne, Michael | Jacobs, Christian
Finanzwissenschaftliche Forschungsarbeiten. N. F., Vol. 71
(2001)
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Abstract
Das Bundesverfassungsgericht hat im November 1999 den geltenden Länderfinanzausgleich für verfassungswidrig erklärt. Die vielfach angemahnte Reform ist damit unumgänglich geworden. Mit der vorliegenden Studie liefern die Autoren einen Beitrag zur aktuellen Diskussion aus finanzwissenschaftlicher Sicht.Im Mittelpunkt steht die Frage, ob die angewandten Ausgleichsinstrumente geeignet sind, die fiskalische Autonomie der Länder in dynamischer Perspektive zu gewährleisten, d. h. ob sie ausreichend Anreize zu einer wohlstandssteigernden und nachhaltigen Finanzpolitik belassen. Dabei wird die "andere Seite" der fiskalischen Autonomie, die Sicherstellung einer notwendigen Mindestausstattung, nicht aus den Augen verloren. Zudem wenden sich die Autoren intensiv den im gegenwärtigen Finanzausgleich berücksichtigten spezifischen Bedarfen zu: der sogenannten Stadtstaatenveredelung, der Veredelung der Gemeindesteuereinnahmen, den Seehafenlasten und den Kosten der politischen Führung in kleineren Ländern.Der Befund für den gegenwärtigen Länderfinanzausgleich ist eindeutig: Zweifellos kann er allen Ländern eine gute Mindestausstattung gewährleisten. Dies allerdings mit einer Umverteilungstechnik, die bei Empfängern wie Zahlern gleichermaßen nahezu jeglichen Anreiz zur Pflege der eigenen Steuerquellen zunichte macht. Auch lassen sich die derzeit entgoltenen spezifischen Bedarfe nicht oder zumindest nicht in der gewählten Form und Höhe rechtfertigen.Als Alternativen stellen die Autoren drei Reformklassen vor, nach ihrer Reformintensität gestuft. Jede Klasse zeichnet sich gegenüber dem status quo durch höhere Transparenz, deutlich verbesserte Anreizgerechtigkeit und auch durch Umverteilungsergebnisse aus, die den Ländern mittelfristig tragfähige Mindestausstattungen bieten. Deutlich wird dabei, dass jede Finanzausgleichsreform derzeit Kompromiss bleiben muss: Höhere Anreizgerechtigkeit findet ihre Grenze an der weiterhin immensen Aufgabe, die Finanzkraftdiskrepanzen zwischen Ost und West zu mildern.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 5 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 9 | ||
| Tabellenverzeichnis | 12 | ||
| Abbildungsverzeichnis | 13 | ||
| Abkürzungsverzeichnis | 14 | ||
| Α. Einleitung | 17 | ||
| I. Abgrenzung des Untersuchungsgegenstandes | 20 | ||
| II. Vorgehensweise | 22 | ||
| B. Der geltende Finanzausgleich | 23 | ||
| I. Vertikale Verteilung der Steuererträge | 24 | ||
| II. Horizontale Ertragsverteilung zwischen den Ländern | 28 | ||
| 1. Steuerverteilung und -zerlegung | 28 | ||
| 2. Umsatzsteuerverteilung | 31 | ||
| a) Verteilung des Gemeindeanteils an der Umsatzsteuer | 31 | ||
| b) Verteilung des Länderanteils an der Umsatzsteuer | 32 | ||
| III. Länderfinanzausgleich i. e. S | 35 | ||
| IV. Bundesergänzungszuweisungen | 43 | ||
| V. Länderbeiträge zum Fonds „Deutsche Einheit" | 46 | ||
| C. Anforderungen an einen rationalen Länderfinanzausgleich | 48 | ||
| I. Normative Anforderungen | 48 | ||
| II. Allokationspolitische Anforderungen | 49 | ||
| 1. Anreizkompatibilität | 49 | ||
| 2. Internalisierungsfähigkeit | 55 | ||
| III. Distributionspolitische Anforderungen | 57 | ||
| 1. Sicherung einer Mindestausstattung | 57 | ||
| 2. Nivellierungsverbot | 58 | ||
| IV. Axiomatische und verfahrenstechnische Anforderungen | 59 | ||
| D. Analyse des geltenden Länderfinanzausgleichs | 61 | ||
| I. Horizontale Steuerverteilung als Zuordnung des Eigenen | 61 | ||
| 1. Verteilung der Umsatzsteuer | 65 | ||
| 2. Zerlegung der Körperschaftsteuer | 66 | ||
| 3. Verteilung der Einkommensteuer | 67 | ||
| a) Zerlegung der Lohnsteuer | 68 | ||
| b) Verteilung der veranlagten Einkommensteuer | 69 | ||
| c) Verfahrensfragen einer Einkommensteuerzerlegung | 71 | ||
| 4. Zerlegung des Zinsabschlags | 72 | ||
| 5. Horizontale Steuerverteilung: Zusammenfassung | 73 | ||
| II. Umsatzsteuerausgleich | 74 | ||
| 1. Umverteilungseffizienz im Gesamtsystem | 75 | ||
| 2. Umverteilungseffizienz – separat betrachtet | 80 | ||
| 3. Anreizwirkungen | 81 | ||
| III. Länderfinanzausgleich i. e. S | 85 | ||
| 1. Ermittlung der Finanzkraft | 86 | ||
| a) Die Berücksichtigung von Sonderlasten durch Seehäfen | 87 | ||
| b) Einbeziehung der Gemeindesteuerkraft | 90 | ||
| 2. Ermittlung des Finanzbedarfs | 92 | ||
| a) Das Stadtstaatenprivileg | 94 | ||
| aa) Die Berechtigung eines spezifischen Bedarfs der Stadtstaaten | 95 | ||
| bb) Das Stadtstaatenproblem vor dem Hintergrund einer wertschöpfungsbezogenen Primärverteilung der Gemeinschaftsteuern | 100 | ||
| b) Die Einwohnerwertung zum Ausgleich der Gemeindesteuereinnahmen | 104 | ||
| aa) Die Rechtfertigung der Einwohnerwertung zum Ausgleich der Gemeindesteuereinnahmen | 105 | ||
| bb) Die Einwohnerwertung zum Ausgleich der Gemeindesteuereinnahmen vor dem Hintergrund einer wertschöpfungsbezogenen Primärverteilung | 106 | ||
| 3. Ausgleichstarif und Garantieklauseln | 107 | ||
| a) Transparenz | 108 | ||
| b) Anreizgerechtigkeit | 108 | ||
| c) Umverteilungseffizienz | 114 | ||
| IV. Bundesergänzungszuweisungen | 116 | ||
| 1. Fehlbetrags-Bundesergänzungszuweisungen | 117 | ||
| 2. Sonderbedarfs-BEZ wegen überdurchschnittlicher Kosten politischer Führung und der zentralen Verwaltung | 118 | ||
| E. Zusammenfassung und Reformoptionen | 121 | ||
| I. Der Befund für den geltenden Länderfinanzausgleich | 121 | ||
| II. Reformoptionen für den Länderfinanzausgleich | 124 | ||
| 1. Leitgedanken | 124 | ||
| 2. Drei Reformklassen | 125 | ||
| 3. Die Wirkungen der drei Reformklassen in beispielhaften Reformmodellen | 138 | ||
| a) Die Berechnung der Reformmodelle | 138 | ||
| b) Anreizwirkungen der Reformmodelle | 141 | ||
| c) Verteilungswirkungen der Reformmodelle | 145 | ||
| III. Ein kurzes Fazit | 150 | ||
| Literaturverzeichnis | 152 | ||
| Anhang | 156 |