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Der Gemeinsame Bundesausschuss (G-BA) nach § 91 SGB V aus der Perspektive des Verfassungsrechts: Aufgaben, Funktionen und Legitimation
Schriften zum Gesundheitsrecht, Vol. 38
(2015)
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Winfried Kluth, seit 1999 Inhaber eines Lehrstuhls für Öffentliches Recht an der Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg. Von 2000 bis 2014 Richter des Landesverfassungsgerichts Sachsen-Anhalt. Seit 2002 Vorsitzender des Instituts für Kammerrecht. Seit 2012 geschäftsführender Direktor der Interdisziplinären Wissenschaftlichen Einrichtung Genossenschafts- und Kooperationsforschung (IWE GK) der Juristischen und Wirtschaftswissenschaftlichen Fakultät. Mitglied im Präsidium der Deutschen Gesellschaft für Gesetzgebung und der Deutschen Gesellschaft für Medizin und Recht.Abstract
Die demokratische Legitimation der sozialen Selbstverwaltung ist seit Jahrzehnten Gegenstand rechtswissenschaftlicher und gerichtlicher Kontroversen. Besonders umstritten ist innerhalb des Gesamtsystems der sozialen Selbstverwaltung der Gemeinsame Bundesausschuss. Diese auch als »kleiner Gesetzgeber« bezeichnete Organisation, die von den vier großen Organisationen der sozialen Selbstverwaltung im Gesundheitswesen getragen wird, ist vor allem deshalb in den Fokus verfassungsrechtlicher Kritik geraten, weil der Gesetzgeber ihr in den letzten Jahren zunehmend bedeutsame Steuerungsaufgaben im Bereich der Gesundheitsdienstleistungen zugewiesen hat. Die Untersuchung zeigt auf der Grundlage der neueren Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, dass der Gesetzgeber durch die Weiterentwicklung des Rechtsrahmens für den Gemeinsamen Bundesausschuss eine ausreichende demokratische Legitimation geschaffen hat, bei der die eröffneten Entscheidungsspielräume vor allem für die sachgerechte Wissensgenerierung im Bereich der Gesundheitsdienstleistungen genutzt werden sollen.The Federal Joint Committee (G-BA) is the highest decision-making body of the joint self-government of physicians, dentists, hospitals and health insurance funds in Germany. It issues directives for the benefit catalogue of the statutory health insurance funds (GKV) for more than 70 million insured persons and thus specifies which services in medical care are reimbursed by the GKV. The democratic legitimation of the G-BA is criticized in the scientific legal discussion. The authors answers the respective questions and gives and describes an integrative concept of democratic legitimation oft he G-BA.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 5 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 7 | ||
| Erster Teil: Einführung in die Thematik | 11 | ||
| A. Anlass der Untersuchung | 11 | ||
| I. Der Gemeinsame Bundesausschuss als Gegenstand rechtswissenschaftlicher Untersuchungen und Kontroversen | 11 | ||
| 1. Der Gemeinsame Bundesausschuss und seine rechtliche(n) Grundlage(n) | 11 | ||
| 2. Die Entwicklung der Rechtsprechung des Bundessozialgerichts | 13 | ||
| 3. Reaktionen der wissenschaftlichen Literatur | 20 | ||
| 4. Bislang keine explizite Stellungnahme des Bundesverfassungsgerichts | 25 | ||
| 5. Allgemeine Aussagen zur funktionalen Selbstverwaltung in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts | 26 | ||
| 6. Zwischenergebnis | 27 | ||
| II. Das anlassgebende Verfassungsbeschwerdeverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht | 28 | ||
| B. Die Fragestellungen der Untersuchung | 28 | ||
| C. Übersicht zum Gang der Untersuchung im Einzelnen | 29 | ||
| D. Zusammenfassende Thesen | 30 | ||
| Zweiter Teil: Der Gemeinsame Bundesausschuss auf dem Prüfstand des Verfassungsrechts | 34 | ||
| A. Zur organisationsrechtlichen Verortung des Gemeinsamen Bundesausschusses | 34 | ||
| I. Was der Gemeinsame Bundesausschuss nicht ist | 34 | ||
| 1. Keine Organstellung des Gemeinsamen Bundesausschusses | 34 | ||
| 2. Keine Anstalt des öffentlichen Rechts | 35 | ||
| 3. Keine Stiftung des öffentlichen Rechts | 36 | ||
| 4. Zwischenergebnis | 36 | ||
| II. Positive Verortungen | 37 | ||
| 1. Rechtsfähigkeit und Selbstverwaltungsrecht | 37 | ||
| 2. Einordnung als Körperschaft des öffentlichen Rechts | 37 | ||
| III. Zwischenergebnis zur organisationsrechtlichen Verortung | 38 | ||
| B. Die spezifischen Funktionen des Gemeinsamen Bundesausschusses aus dem Blickwinkel des Verfassungsrechts | 39 | ||
| I. Der Gemeinsame Bundesausschuss als Selbstverwaltungsorganisation | 39 | ||
| 1. Gesetzliche Verankerung des Selbstverwaltungsrechts | 39 | ||
| 2. Historische Entwicklung und Ratio des Selbstverwaltungsrechts | 39 | ||
| 3. Weiterentwicklung zum Gemeinsamen Bundesausschuss | 44 | ||
| 4. Aktuelle Organisations- und Legitimationsstruktur | 45 | ||
| II. Rechtsetzungsorgan | 48 | ||
| III. „Regulierungsbehörde“ | 54 | ||
| 1. Regulierung als Verwaltungs- und Normsetzungsaufgabe | 54 | ||
| 2. Der Richtlinienerlass durch den Gemeinsamen Bundesausschusses als Regulierungstätigkeit | 56 | ||
| 3. Wechselwirkung zwischen Selbstverwaltungsrecht und Regulierungsaufgabe | 57 | ||
| 4. Bedeutung für die demokratische Legitimation des Gemeinsamen Bundesausschusses | 57 | ||
| IV. Die Arbeit des Gemeinsamen Bundesausschusses als qualifizierte Wissensgenerierung | 57 | ||
| V. Zwischenergebnis | 60 | ||
| C. Die demokratische Legitimation des Gemeinsamen Bundesausschusses vor dem Hintergrund der neueren Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts | 61 | ||
| I. Die allgemeine dogmatische Struktur demokratischer Legitimation nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur unmittelbaren Staatsverwaltung | 61 | ||
| 1. Sachliche Reichweite des Legitimationserfordernisses | 61 | ||
| 2. Legitimationsniveau und Legitimationsinstrumente | 62 | ||
| 3. Kein vollständiger Verzicht auf personelle demokratische Legitimation | 64 | ||
| II. Modifizierte Anforderungen an die demokratische Legitimation in der funktionalen Selbstverwaltung | 65 | ||
| 1. Die Betonung des Prinzipiencharakters des Art. 20 Abs. 2 GG | 66 | ||
| 2. Selbstverwaltung und Demokratie | 67 | ||
| 3. Verschiedene Ausprägungen der funktionalen Selbstverwaltung | 68 | ||
| 4. Vereinbarkeit mit den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts an die Ausgestaltung der funktionalen Selbstverwaltung | 72 | ||
| a) Merkmal „überschaubarer Aufgabenbereich“ | 72 | ||
| b) Merkmal „historisch bewährt“ | 74 | ||
| c) Keine zwingende Aufgabe der unmittelbaren Staatsverwaltung | 74 | ||
| III. Die Rechtsprechung zur demokratischen Legitimation in anderen Bereichen der Verwaltungsorganisation mit besonderen Modalitäten der Bestellung des Leitungspersonals | 74 | ||
| 1. Die Entscheidung zur Filmförderabgabe vom 28.01.2014 | 75 | ||
| 2. Die Entscheidung zum Deutschen Weinfonds vom 06.05.2014 | 80 | ||
| 3. Einordnung der Rechtsprechung | 82 | ||
| IV. Personelle demokratische Legitimation aus dem Blickwinkel des Art. 33 Abs. 2 GG | 82 | ||
| V. Die Bedeutung der Grundentscheidung für selbständige Verwaltungsträger in Art. 87 Abs. 2, 3 GG | 84 | ||
| VI. Die demokratische Legitimation des Gemeinsamen Bundesausschusses | 85 | ||
| 1. Personelle demokratische Legitimation des Gemeinsamen Bundesausschusses | 85 | ||
| 2. Die weiteren Legitimationsmechanismen | 88 | ||
| VII. Zusammenfassende Einordnung des Gemeinsamen Bundesausschusses in das „System“ demokratischer Legitimation | 89 | ||
| D. Die Entscheidungen des Gemeinsamen Bundesausschusses zwischen Rechtsanwendung und Rechtsetzung | 90 | ||
| I. Die verfassungsrechtlichen Anforderungen im Überblick | 90 | ||
| II. Übersicht zu den gesetzlichen Grundlagen der Tätigkeit des Gemeinsamen Bundesausschusses | 91 | ||
| 1. Allgemeine Aufgabenzuweisung | 91 | ||
| 2. Ermächtigung(en) zum Erlass von Richtlinien | 92 | ||
| 3. Herausnahme von besonders gewichtigen Einzelfallentscheidungen durch § 2 Abs. 1a SGB V | 94 | ||
| 4. Ermächtigung zur Ausgestaltung der Verfahren und der Methode | 95 | ||
| 5. Die Konkretisierung des Verfahrens durch den Gemeinsamen Bundesausschuss | 96 | ||
| a) Erlass der Geschäfts- und der Verfahrensordnung | 96 | ||
| b) Entscheidung für die Methode der evidenzbasierten Medizin | 98 | ||
| c) Zusammenarbeit mit dem IQWiG | 99 | ||
| 6. Zwischenergebnis | 100 | ||
| III. Konkretisierung der verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsanforderungen | 100 | ||
| 1. Die Grundrechtsrelevanz der Richtlinien des Gemeinsamen Bundesausschusses in Bezug auf die verschiedenen Normadressaten | 100 | ||
| a) Grundrechte der Versicherten | 100 | ||
| b) Grundrechte der Leistungserbringer | 101 | ||
| aa) Grundrechtlicher Status der verschiedenen Leistungserbringer | 101 | ||
| bb) Betroffene Grundrechte und Eingriffsintensität | 102 | ||
| 2. Daraus abzuleitende Anforderungen an die gesetzliche Ermächtigung und die rechtfertigenden Belange | 103 | ||
| 3. Sicherung der Grundrechtsbindung des Gemeinsamen Bundesausschusses durch fachgerichtliche Kontrolle | 103 | ||
| IV. Ergebnis | 104 | ||
| Dritter Teil: Zusammenfassung | 105 | ||
| Literaturverzeichnis | 107 |