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Theorie und Politik des Wohnungsmarktes

Eine Analyse der Wohnungspolitik in Deutschland unter besonderer Berücksichtigung der ökonomischen Theorie der Politik

Mayer, Annette

Volkswirtschaftliche Schriften, Vol. 484

(1998)

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Abstract

Die Besonderheiten des Wirtschaftsgutes Wohnen führen zu Friktionen bezüglich der Koordinations- und Allokationsprozesse des Wohnungsmarktes. Die Autorin überprüft, ob ein Marktversagen auf dem Wohnungsmarkt vorliegt, das als ökonomische Rechtfertigung für staatliche Interventionen herangezogen werden könnte. Im Anschluß daran werden die wohnungspolitischen Instrumente hinsichtlich ihrer Zieladäquanz analysiert. Als geeignete Kriterien werden hierbei die soziale Treffsicherheit und die Effizienz in das Zentrum der Betrachtungen gerückt. In die Analyse wird auch die Wohnungspolitik in Ostdeutschland einbezogen.

Als Ergebnis ist in Deutschland seit dem Zweiten Weltkrieg eine in vielen Punkten ineffiziente und sozial wenig treffsichere Wohnungspolitik festzustellen. Vielmehr verstärken oder erzeugen die staatlichen Regulierungen die Koordinations- und Allokationsstörungen.

Unter Verwendung der Ansätze der Neuen Institutionenökonomik und der Public-Choice Theorie wird die Neigung zu einer kurzatmigen, diskretionär-interventionistischen Wohnungspolitik als Ergebnis von Interaktionen der beteiligten Akteure erklärt. Annette Mayer entwickelt Lösungsvorschläge, die die dysfunktionalen Anreize und Arbeitsbedingungen der Politiker, Bürokraten und Interessengruppen beheben sollen.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Geleitwort 5
Vorwort 7
Inhaltsverzeichnis 9
Tabellenverzeichnis 18
Abbildungsverzeichnis 19
Abkürzungsverzeichnis 21
Α. Einleitung 25
I. Problemstellung 25
II. Aufbau der Arbeit – Ein Überblick 30
B. Grundlagen 35
I. Das Gut „Wohnen“ 35
1. Heterogenität 37
2. Standortgebundenheit 37
3. Mangelnde Teilbarkeit 38
4. Dauerhaftigkeit 39
5. Produktionsdauer 40
6. Verkauf und Vermietung 41
7. Siedlungsbildung 41
II. Der Wohnungsmarkt: Teilmärkte, Marktprozeß 41
1. Aufspaltung des Wohnungsmarktes in räumliche und sachliche Teilmärkte 42
a) Räumliche Teilmärkte 42
b) Sachliche Teilmärkte 43
c) Prozesse des Filtering 44
d) Sickerprozesse 47
2. Fehlende Markttransparenz 47
3. Geringe Elastizität der Anpassung an Marktänderungen 48
III. Aspekte des Angebotes 50
1. Private Haushalte 50
2. Gemeinnützige Wohnungsunternehmen 51
3. Freie Wohnungsunternehmen 52
4. Sonstige Anbieter 53
a) Sonstige Unternehmen 53
b) Öffentliche Bauherren 53
IV. Aspekte der Nachfrage 53
1. Ausgabeverhalten der Mieter 54
a) Das Schwabe’sche Gesetz 54
b) Die Lütge’sche Regel 55
c) Die Einkommens- und Preiselastizität des Wohnungskonsums 56
d) Der wohnungswirtschaftliche Ratchet-Effekt 57
2. Haushaltsinterne Gründe der Wohnungsnachfrage 59
a) Haushaltsbildung und -auflösung 59
b) Familienzyklus 60
c) Mobilität 60
d) Wohnkosten 60
e) Wohnwert 60
3. Haushaltsexterne Gründe 61
a) Aufgabe der Wohnnutzung 61
b) Schuldhaftes Verhalten 61
c) Eigenbedarf eines Vermieters 61
V. Freier und gebundener Markt 61
1. Eigentumsbildung 62
2. Mietpreis am freifinanzierten Markt 62
3. Öffentlich geförderter Sektor 63
VI. Verbundene Märkte 63
1. Angebotsseite 64
a) Der Bodenmarkt 64
b) Der Baumarkt 68
c) Der Kapitalmarkt 72
2. Nachfrageseite 73
VII. Zusammenfassung der Besonderheiten des Wirtschaftsgutes Wohnen 73
1. Anbieterseite 74
2. Nachfragerseite 75
C. Effizienz staatlicher Tätigkeit – Marktversagen vs. Staatsversagen 79
I. Besonderheiten des Wohnungsmarktes und soziale Marktwirtschaft 79
II. Legitimation staatlicher Eingriffe 80
1. Marktversagen als Ursache für Staatseingriffe? 81
2. Ursachen von Marktversagen – Anwendung auf den Wohnungsmarkt 86
a) Marktunvollkommenheiten und Marktversagen 87
b) Marktmängel und Wohnungsmarkt 92
aa) Argumente einer Intervention zugunsten der Nachfrager 92
(1) Externe Effekte bei der Nutzung des Gutes Wohnen 93
(2) Verteilungspolitische Zielsetzungen 94
(3) Mobilitätskosten 95
bb) Argumente einer Intervention zugunsten der Anbieter 96
(1) Hoher Fixkostenanteil bei der Produktion von Wohnraum und das Risikoproblem 96
(2) Geringe Preiselastizität des Angebotes und verzögerte Marktanpassungen 97
(3) Angebotsseitige externe Effekte 98
c) Fazit: Marktversagen – Notwendigkeit staatlicher Interventionen am Wohnungsmarkt? 99
III. Zur Theorie des Staatsversagens 100
1. Einführung 101
a) Ursachen von Unwirtschaftlichkeit einer bürokratischen Verwaltung 101
b) Ursachen für potentielle Verschwendimg gemeinsam genutzter und verwalteter Ressourcen 101
aa) Menschliche Natur 101
bb) Systembedingte Ursachen 102
cc) Analytische Darstellung der potentiellen Ineffizienz des Staates 103
2. Positive Theorie des Staatsversagens – Neue Institutionenökonomik 107
a) Überblick und Einführung 107
b) Die Property Rights-Theorie 111
aa) Methodische und methodologische Grundlagen – Bedeutung und Definition des Begriffs Property Rights 111
bb) Das „Bild“ vom Menschen und von der Gesellschaft in der Theorie der Property Rights - und der methodologische Individualismus 115
(1) Das REMM-Modell 115
(2) Der methodologische Individualismus 116
cc) Die Aussage der Property Rights-Theorie: Die Aushöhlung von Property Rights, Externalitäten und Transaktionskosten 117
dd) Staatsversagen und Property Rights 121
c) Die Transaktionskosten-Theorie 123
aa) Aussagen der Transaktionskosten-Theorie 123
bb) Die Transaktionskosten-Theorie und die Typisierung möglicher Vertragsformen 127
d) Die Principal Agent-Theorie 130
aa) Ursachen verschiedener Unsicherheitstypen 130
bb) Institutionelle Gestaltungen zur effizienten Beherrschung der Unsicherheitstypen 134
cc) Zusammenfassung 135
3. Der Public Choice-Ansatz zur Übertragung der institutionenökonomischen Ansätze auf die Theorie des Staatsversagens 136
a) Die positive Zielsetzung der Ökonomischen Theorie der Politik 136
b) Public Choice – homo oeconomicus, Aggregation individueller Präferenzen und unvollkommene Informationen politischer und bürokratischer Institutionen 139
c) Die Akteure des politischen Prozesses 140
aa) Die Gruppe der Wähler 141
bb) Interessengruppen 143
cc) Die Politiker und die Parteien 146
dd) Die Bürokratie 149
d) Der Public Choice-Ansatz und Greshams Law 156
e) Staatliche Eingriffe als Ergebnis dependenter Aktionen 157
aa) Wann engagieren sich die Akteure im Regulierungsprozeß? 157
bb) Welche Regulierungen setzen sich im politischen Prozeß durch? 159
cc) Politische Zyklen als Ergebnis der Interaktionen im politischen Prozeß 161
IV. Zusammenfassung und Überleitung 163
D. Grundzüge einer Theorie der Wohnungspolitik 169
I. Einführung 169
II. Ziele und Instrumente der Wohnungspolitik 170
ΙII. Die Entwicklung der Wohnungspolitik nach dem Zweiten Weltkrieg 173
1. Kriterien zur Phaseneinteilung 174
2. Die einzelnen Phasen der Wohnungspolitik 177
a) Erste Phase (1945–1950) – Sicherstellung einer Mindestversorgung durch zwangswirtschaftliche Maßnahmen 177
b) Zweite Phase (1950–1956) – Rasche Steigerung des Wohnangebotes – Die Hochzeit staatlicher Intervention 178
c) Dritte Phase (1956–1960) – Breite Streuung von Wohneigentum und Verbesserung der Wohnungsqualität 181
d) Vierte Phase (1960–1965) – Herstellung marktwirtschaftlicher Verhältnisse im Bereich der Altbauwohnungen – Mehr „Markt“ in der Wohnungspolitik 185
e) Fünfte Phase (1965–1971) – Sicherstellung der Versorgung einkommensschwacher Haushalte mit angemessenem Wohnraum 188
f) Sechste Phase (1971–1976) – Herstellung eines umfassenderen Mieterschutzes – Renaissance der Interventionisten 191
g) Siebte Phase ( 1976–1980) – Breite Streuung von Wohneigentum und Qualitätsverbesserung des Wohnungsbestandes – Offensive der Marktwirtschaftler 194
h) Achte Phase ( 1980–1989) – Mehr Marktwirtschaft im Wohnungswesen 200
i) Neunte Phase (1990–1994) – Wohnungspolitik in Ostdeutschland – Von der Planwirtschaft zur sozialen Marktwirtschaft 207
IV. Zieladäquanz wohnungspolitischer Instrumente 215
1. Zum Stand der Evaluierung der wohnungspolitischen Instrumente in der Bundesrepublik Deutschland 215
2. Zielsystem 219
a) Ökonomische Effizienz 219
b) Soziale Treffsicherheit 220
3. Systematisierung der wohnungspolitischen Instrumente und deren Beurteilung 220
a) Leistungspolitische Instrumente 224
aa) Direkte Förderung 224
(1) Förderung des Neubaus von Mietwohnungen 224
(2) Förderung der Eigentumsbildung 226
(3) Förderung der Modernisierung 227
(4) Förderwege gemäß dem sozialen Wohnungsbau 231
(5) Wohngeld 235
(6) Wohngeld für Mieter vs. sozialer Wohnungsbau 237
bb) Indirekte Förderung – Steuervergünstigungen 256
b) Ordnungspolitische Instrumente – Rahmenbedingungen der Wohnungswirtschaft 263
aa) Kündigungsschutz 263
bb) Mietpreisregelung 266
cc) Fixierung von Qualitätsstandards 273
V. Optimale Wohnungspolitik – Versuch eines Fazits 276
VI. Übertragung der Ergebnisse der positiven Theorie des Staatsversagens auf den Wohnungsmarkt 289
1. Einführung 289
2. Die Gruppe der Mieter als Nachfrager nach staatlichen Interventionen 293
a) Mieter als Wähler 293
b) Die Interessengruppen der Mieter 296
3. Die Gruppe der Vennieter als Nachfrager nach staatlichen Interventionen 298
a) Vermieter als Wähler 298
b) Die Interessengruppen der Vermieter 301
4. Verhaltensmuster der wohnungspolitischen Akteure im Wahlzyklus 303
a) Die Anwendung eines Politikmodells auf die Wohnungswirtschaft 303
b) Beispielhafte Anwendung des Modells auf die neunte Phase der Wohnungspolitik der Bundesrepublik Deutschland nach dem Zweiten Weltkrieg 309
5. Staatliche Interventionen als Ergebnis des politischen Prozesses 314
VII. Ansatzpunkte für institutionelle Reformen als Ergebnis der Analyse der positiven Theorie des Staatsversagens 318
E. Wohnungspolitik in Ostdeutschland 328
I. Besondere Situation der neuen Länder nach 1989 328
1. Wohnungspolitik in der DDR 331
2. Bestandsaufnahme – Zustand des Wohnungsmarktes 334
3. Der Weg in die Marktwirtschaft 336
a) Die Bestimmungen des Einigungsvertrages 336
b) Der Baubedarf in den neuen Bundesländern 337
II. Aufgabenfelder und Probleme der Wohnungspolitik in den neuen Ländern 341
1. Leistungspolitische Instrumente 343
a) Neubauförderung von Mietwohnungen 343
b) Wohnungsmodernisierung 344
aa) Ziele der Wohnungsmodernisierung 344
bb) Möglichkeiten der Modernisierungsförderung 347
cc) Überblick über die Modernisierungstätigkeit in den neuen Bundesländern 350
(1) Arten der Modernisierungstätigkeit 350
(2) Umfang der Modernisierungen 352
dd) Finanzierungsmöglichkeiten 357
ee) Analyse der Modernisierungstätigkeit in den neuen Bundesländern 362
c) Förderung der Eigentumsbildung 368
aa) Die Bedeutung des Privateigentums – eine institutionenökonomische Analyse 368
bb) Überführung des „Volkseigentums“ in Privateigentum – die Größe des Privatisierungspotentials 373
(1) Individuelles Wohneigentum 376
(2) Privatisierung zugunsten der Mieter 378
(3) Förderung des Eigentums im Rahmen des sozialen Wohnungsbaus 382
(4) Privatisierung der Gebäude in Platten- und Blockbauweise 383
cc) Das Altschuldenhilfe-Gesetz 385
d) Steuervergünstigungen 389
e) Wohngeld 391
2. Ordnungspolitische Instrumente 392
a) Die Entwicklung der Mieten 392
aa) Zur Höhe von Mieten und Einkommen 392
bb) Vergleichsmieten 397
b) Restitution und Verwaltungshemmnisse 399
aa) Umfang der Restitutionsaufgabe 399
bb) Restitution als Investitionshemmnis 400
cc) Investitionsvorrang und Hemmnisbeseitigung? 403
dd) Vermögenszuordnungen 405
ee) Baugenehmigungen 406
ff) Vorschläge zur Beschleunigung der Verwaltungsverfahren 406
ΙII. Resümee: Schaffung günstiger Rahmenbedingungen als Hauptaufgabe der Wohnungspolitik 407
1. Klare Eigentumsverhältnisse 408
2. Liberales Mietrecht 408
3. Bildung von Wohneigentum 410
4. Abfederung sozialer Härten 410
a) Sozialer Wohnungsbau 410
b) Wohngeld 411
c) Ein neues Sonderwohngeld 412
d) Wohnungsangebot der öffentlichen Hand für spezielle Bevölkerungsgruppen? 414
5. Zusammenfassung 415
IV. Staatliche Interventionen auf dem ostdeutschen Wohnungsmarkt als Ergebnis des politischen Prozesses 417
F. Schlußbetrachtung 421
I. Zusammenfassung 421
II. Ausblick 427
Anhangsverzeichnis 430
Anhang 431
Literaturverzeichnis 446
Sachwortregister 478