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Die deutsche Prozesskostenhilfe im Umbruch

Anforderungen und Bedürfnisse einer modernen Rechtshilfe unter Einordnung sozialer und gesellschaftlicher Entwicklungen und Einbeziehung aktueller europäischer und internationaler Rechtsentwicklungen

Gogolin, Marco

Schriften zum Prozessrecht, Vol. 236

(2015)

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About The Author

Marco Gogolin, geboren 1980, studierte von 1999 bis 2005 an den Universitäten Marburg, Adelaide (Australien) und Heidelberg Rechtswissenschaften. Nach dem Rechtsreferendariat am OLG Zweibrücken von 2005 bis 2007 war er als Wissenschaftlicher Mitarbeiter verschiedener Landtagsabgeordneter im Hessischen Landtag sowie in der Kanzlei EDK in Heidelberg tätig. Zugleich begann er ein Promotionsvorhaben bei Prof. Dr. Martin Schwab (Lehrstuhl für Bürgerliches Recht, Verfahrens- und Insolvenzrecht) in dem er von der Juristischen Fakultät der Freien Universität Berlin promoviert wurde. Daneben absolvierte er einen Masterstudiengang (LL.M.) an der Andrássy Universität Budapest als Stipendiat der Baden-Württemberg Stiftung. Nach einer Tätigkeit als Referatsleiter im Thüringer Justizministerium arbeitet er heute im Thüringer Ministerium für Inneres und Kommunales.

Abstract

Marco Gogolin setzt sich mit der Frage auseinander, wie eine moderne Prozesskostenhilfe im Zivilprozess gestaltet werden kann. Anlass der Untersuchung ist eine Bundesratsinitiative der Länder, die erhebliche Einsparungen in der Prozesskostenhilfe zum Ziel hat. Ausgehend vom Hauptanwendungsgebiet der Prozesskostenhilfe, den familienrechtlichen Verfahren, beschäftigt sich der Autor mit den Folgen für den Rechtssuchenden. Eine besondere Betroffenheit ergibt sich bei Frauen aufgrund ihrer im Vergleich noch immer geringeren Einkommens- und Vermögenssituation. Einen weitereren Schwerpunkt der Arbeit bildet die Entkräftung des Arguments des »Missbrauchs«. In der Analyse herausgestellt werden das Phänomen der Rechtsvervielfachung und ihre Bedeutung für die Prozesskostenhilfe unter Einordnung in Europa- und Völkerrecht. Im Fazit erfolgen Handlungsempfehlungen für eine nachhaltige Reform der Prozesskostenhilfe unter Würdigung aktueller Reformen im europäischen Ausland.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsverzeichnis 9
Tabellenverzeichnis 18
Übersichtenverzeichnis 19
Abkürzungsverzeichnis 20
Kapitel 1: Einführung in Thema und Aufbau der Arbeit 23
A. Vorstellung und Anlass 23
B. Gegenstand der Untersuchung 32
Kapitel 2: Vom Armenrecht zur Prozesskostenhilfe 37
A. Einleitung der historischen Darstellung 37
I. Regelung des Armenrechts im römischen Recht 37
II. Regelung des Armenrechts im kanonischen Recht 39
III. Regelung des Armenrechts im deutschen Recht 39
1. In Frühzeit und Mittelalter 39
2. In der Neuzeit 41
3. Im 18. und 19. Jahrhundert 48
a) Allgemeine Entwicklungen 48
b) Armenrecht in den Ländern 50
4. Im Schatten der Civilprozeßordnung 54
5. In der Civilprozessordnung des Deutschen Reiches 58
a) Zeitgeist des Liberalismus 60
b) Bevölkerungszahl und -struktur 61
c) Politische Situation im Reichstag der frühen 1870er Jahre 63
d) Regelung des Armenrechts 64
6. Bis zum Ende des Kaiserreichs 68
7. In der Weimarer Republik 69
8. Im Dritten Reich 76
9. In der Bundesrepublik 78
B. Kapitelergebnis 90
Kapitel 3: Aktuelle Reformvorschläge 94
A. Gesetzentwurf eines Prozesskostenhilfebegrenzungsgesetzes 94
I. Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens 94
II. Einführung in den Gesetzentwurf 95
III. Regelungen der Gesetzesinitiative 96
1. Maßnahmen innerhalb des ersten Zielfeldes 97
2. Maßnahmen innerhalb des zweiten Zielfeldes 97
a) Änderung bei der Beurteilung von Einkommen und Vermögen 98
b) Änderung der Eckregelsätze 98
c) Änderung der Kostenbeteiligung der PKH-Parteien 99
d) Änderung der Ratenzahlungsdauer 99
e) Änderung der Ratenhöhe 100
f) Änderung Vorrang von privatwirtschaftlichen Mitteln 100
g) Änderung der Gebührenfreiheit für die Bewilligung von PKH 102
h) Änderung des Einsatzes von im Prozess Erlangten 102
3. Maßnahmen innerhalb des dritten Zielfeldes 102
a) Übertragung von Kompetenzen auf den Rechtspfleger 103
b) Verbesserung der Aufklärungs- und Überprüfungsmöglichkeiten 104
c) Erweiterung der Anhörungsrechte des Antragsgegners 106
d) Einführung einer Versicherung an Eides statt 108
e) Veränderung der Mitteilungspflichten 108
f) Ausweitung des Beschwerderechts der Staatskasse 109
IV. Fiskalpolitische Dimension des Gesetzentwurfs 109
B. Kapitelergebnis 111
Kapitel 4: Kritische Auseinandersetzung mit dem PKH-Begrenzungsgesetz 113
A. Überprüfung grundsätzlicher Positionen und Annahmen des Gesetzentwurfs 113
I. Analyse des Einsatzes von ökonomischen Modellen in der Rechtspflege 114
II. Kritische Betrachtung der empirischen Grundlagen des Gesetzentwurfs 118
III. Überprüfung der These übermäßig hoher Aufwendungen für PKH 120
1. Fehlende Rechtstatsachenforschung der Bundesratsinitiative 120
2. Einordnung der Aufwendungen in gewählten Länderjustizhaushalten 122
a) Justizaufwendungen der Länder im Haushaltsjahr 2009 122
aa) Baden-Württemberg 122
bb) Niedersachsen 123
cc) Sachsen 123
dd) Berlin 123
b) Zwischenergebnis 124
3. Internationaler Vergleich und Einordnung der Höhe der Aufwendungen 125
4. Einordnung des Arguments des Anstiegs der Zahl der Verfahrenszahlen 128
5. Justizhaushalt als System der Mischkalkulation 129
6. Kostenfaktoren innerhalb des Justizhaushaltes 131
7. Frage der Dringlichkeit der Gesetzesreform 132
8. Zwischenergebnis 132
IV. Zwischenergebnis 136
B. Kritik der rechtspolitischen Handlungsvorschläge des Gesetzentwurfs 137
I. Grundsätzliche Reaktionen auf das Prozesskostenhilfebegrenzungsgesetz 137
II. Stärkung der selektiven Elemente der Prozesskostenhilfe 139
1. Wiedereinführung der Mutwillensdefinition 139
2. Verschärfung der Missbrauchsbekämpfung in der Prozesskostenhilfe 142
a) Analyse des Missbrauchsarguments 143
aa) Ökonomisches Element 143
(1) Modell des „homo oeconomicus“ 144
(2) Kritik des Modells 144
(3) Justiz als angebotsbestimmte öffentliche Leistung 145
bb) Psychologisches Element 147
(1) Faktor der Selbstplausibilisierung 147
(2) Fehlerhafte Wahrnehmung von Rechtsproblemen 148
cc) Statistisches Element 150
b) Vergleich mit Missbrauch in der gesetzlichen Krankenversicherung 151
aa) Analyse des Missbrauchsarguments in der Krankenversicherung 152
bb) Ökonomisches Element 152
cc) Psychologisches Element 155
dd) Statistisches Element 155
c) Zwischenergebnis 156
3. Verstärkung der finanziellen Beteiligung der Parteien an der PKH 157
a) Einführung einer Pauschalgebühr 158
aa) Kritische Analyse der Gesetzgebungsmaßnahme 158
bb) Prüfung der Geeignetheit der Gebühr 159
(1) Forschungsstand über die Wirkung von Gebühren in sozialen Leistungssystemen 160
(a) Praxisbeurteilung der Effektivität einer Gebühr in der Sozialgerichtsbarkeit 160
(b) Gebührenerhebung und Einfluss auf Klagebereitschaft nach sozialer und finanzieller Lage 161
(c) Zwischenergebnis 162
(2) Vergleich mit der „Praxisgebühr“ im Gesundheitssystem 162
b) Zwischenergebnis 165
4. Ausschluss der Erstattungspflicht für Gerichtsgebühren 166
5. Vorrang der Inanspruchnahme von Darlehen und Bankkrediten 166
6. Aufhebung der Ratenzahlungsgrenze und Nachzahlungspflicht 168
7. Neudefinition von Einkommen und Vermögen 171
8. Vollständige Abschöpfung des rechtlich Erlangten 173
III. Verbesserung der Aufklärungs- und Entlastungsmöglichkeiten der Gerichte 178
1. Erweiterung der Auskunftsbefugnisse 178
2. Vorgesehene Pflicht zur Einwilligung durch den PKH-Gesuchsteller 180
3. Gesetzliche Definition der Wesentlichkeitsgrenze 182
4. Einführung einer Versicherung an Eides Statt 183
5. Erweiterung des Beschwerderechts der Staatskasse 184
6. Obligatorische Anhörung des Klagegegners 185
7. Übertragung weiterer Zuständigkeiten auf den Rechtspfleger 186
IV. Zwischenergebnis 189
C. Widersprüche zu anderen Gesetzgebungsinitiativen 191
I. Einführung von Gebühren in der Sozialgerichtsbarkeit 192
II. Begrenzung der Aufwendungen für Beratungshilfe 193
III. Entwicklungen im Familienrecht 194
IV. Zwischenergebnis 195
D. Kapitelergebnis 195
Kapitel 5: Prüfung und Analyse gesellschaftlicher sowie sozio-ökonomischer Einflussfaktoren auf die Prozesskostenhilfe und deren Nachfrage 202
A. Rechtstheoretische Überlegungen zur steigenden Nachfrage von PKH 203
I. Die Faktoren der Verrechtlichung und Normenerosion und ihre Auswirkungen 203
1. Zunahme an Gesetzgebungstätigkeit auf Bundesebene 203
a) Entwicklung im Bereich der Gesetze 204
b) Entwicklung im Bereich der Rechtsverordnungen 204
c) Ressortanteile 204
d) Zwischenergebnis 205
2. Allgemeine, politische und rechtliche Ursachen 205
a) Politische Ursachen 205
aa) Gesetz als Leistungsbilanz und Macht erhaltender Faktor 205
bb) Symbolische Gesetzgebung 208
cc) Ministerialverwaltung 208
b) Rechtliche Ursachen 209
c) Allgemeine Ursachen 210
d) Zwischenergebnis 210
3. Gesellschaftstheoretische Ursachen 211
a) Rechtssoziologische Ansätze des Prozesses der Verrechtlichung 211
b) Folgen des Verrechtlichungsprozesses 212
II. Zwischenergebnis 215
B. Faktor familienrechtliche Verfahren und verbundene Wirkungen 219
I. Analyse des Hauptanwendungsgebiets der Prozesskostenhilfe 219
1. Zusammenhänge zwischen Anstieg Fallzahlen und Anstieg Prozesskostenhilfegesuche 222
2. Analyse und Entwicklung der Familienstrukturen in Deutschland 222
3. Entwicklung der Einkommenssituation in den Familienstrukturen 227
4. Verteilung der Einkommen in den Familienstrukturen 228
5. Armut und Armutsrisiko in den Familienstrukturen 230
6. Zwischenergebnis 231
II. Analyse des Faktors Scheidung 233
1. Entwicklung der Scheidungsverfahren 233
2. Darstellung der Scheidungsfolgen 236
3. Transferzahlungen nach der Scheidung 237
4. Effektivität des Scheidungsrechts mit Blick auf die Prozesskostenhilfe 238
5. Internationaler Vergleich 241
6. Höhe der Streitwerte in familienrechtlichen Verfahren 241
7. Zwischenergebnis 244
III. Prüfung der gesellschaftlich-ökonomischen Situation der Frau in Deutschland 245
1. Entwicklung der Erwerbstätigkeit von Frauen 246
2. Einkommensentwicklung bei Frauen 247
3. Entwicklung der Arbeitseinkommen von Männern und Frauen 248
4. Entwicklung des Arbeitsmarktes für Frauen 250
5. Zwischenergebnis 251
C. Analyse der Entwicklung von Einkommen und Vermögen 252
I. Verfahrenszahlen und wirtschaftliche Entwicklung 253
II. Analyse der Einkommensstrukturen 257
1. Entwicklung und Verteilung des Markteinkommens 257
2. Entwicklung der Einkommensverteilung 259
3. Entwicklung der Lohnhöhe 262
III. Entwicklung der Vermögensverteilung in der Bevölkerung 264
IV. Einkommens- und Vermögensentwicklung im Alter 267
V. Entwicklung der privaten Verschuldung 271
VI. Zwischenergebnis 271
D. Rechtspflegeimmanente Faktoren 273
I. Faktor Richterschaft 273
II. Faktor Anwaltschaft – Entwicklung der anwaltlichen Zulassungs- und Vertretungsquote 275
1. Entwicklung Zulassungszahl 275
2. Entwicklung Vertretungsquote 276
3. Einfluss auf die Entwicklung der familienrechtlichen Verfahrenszahlen 278
4. Entwicklung Rechtsanwaltsgebühren 279
III. Faktor Rechtsschutzversicherung 280
1. Anzahl Rechtsschutzversicherungen und Auswirkungen 280
2. Rechtsschutzversicherung und Prozesskostenhilfe in der Zukunft 282
IV. Zwischenergebnis 282
E. Kapitelergebnis 283
Kapitel 6: Rechtspolitische Handlungsempfehlungen 286
A. Europäische Rechtslage 287
I. Europäische Regelungen im Kontext der Prozesskostenhilfe 288
II. Analyse der Grundrechtecharta 288
1. Zielsetzung und Aufgabe der Charta 288
2. Rechtsverbindlichkeit der Charta 289
3. Regelung der Prozesskostenhilfe in der Charta 290
a) Schutzbereich des Art. 47 GRCh 290
b) Anspruchsvoraussetzungen des Art. 47 Abs. 3 GRCh 292
c) Ausgestaltung der Bestimmungen durch die Nationalstaaten 293
d) Zwischenergebnis 293
III. EU-Richtlinie zur grenzüberschreitenden Prozesskostenhilfe 294
1. Einleitung 294
2. Berechtigter Personenkreis 295
3. Prüfung der Erfolgsaussichten 295
4. Bedürftigkeitserwägungen und -bescheinigung 297
5. Beteiligung an den Kosten 298
6. Zuständige Stelle 298
7. Zwischenergebnis 298
IV. Europäische Konvention für Menschenrechte 299
1. Rechtscharakter der EMRK 300
2. Ableitung des Instituts der Prozesskostenhilfe aus Art. 6 Abs. 1 EMRK 300
3. Zwischenergebnis 303
V. Zwischenergebnis 303
B. Ansätze zur Reform innerhalb der geltenden Prozesskostenhilfebestimmungen 304
I. Prüfung der Notwendigkeit der rechtlichen Vorabprüfung des PKH-Gesuchs 304
1. Analyse des Vorprüfungsverfahrens 305
a) Verfahrensgrundsätze 306
b) Ermittlungshäufigkeit 307
c) Dauer 307
d) Zwischenergebnis 308
2. Alternativen zum Vorprüfungsverfahren 310
a) Modell der Rückkehr zur Negativprüfung im Vorprüfungsverfahren 310
b) Modell der Einführung einer Missbrauchsgebühr 311
c) Zwischenergebnis 315
II. Übertragung der Zuständigkeit der Vermögensprüfung auf eine Behörde 316
III. Verbesserung der Vollstreckbarkeitsregelungen 320
IV. Verbesserung der PKH-Formulare 321
V. Verbesserung der Anhörung und Einbeziehung des Antragsgegners 321
VI. Verbesserung des gegnerischen Kostenerstattungsanspruchs in der PKH 323
VII. Verbesserung der Mitteilungspflichten der PKH-Partei 324
VIII. Veränderung des Prüfungsrechts der Staatskasse 325
IX. Verbesserung der Qualitätskontrolle 326
1. Effizienz- und Qualitätssteigerung im Bereich der anwaltlichen Vertretung 326
a) Bestehende Regelungen der Effizienz- und Qualitätskontrolle 327
b) Fortbildungsverpflichtung für Rechtsanwälte 328
c) Zwischenergebnis 329
2. Entwurf eines PKH-Qualitätsmanagements im Bereich der Anwaltschaft 330
a) Überblick Qualitätsmanagementsysteme im europäischen Ausland 331
aa) Das englisch-walisische „Legal Aid“-System 331
bb) Das französische Qualitätsmanagement „ÉPP“ 336
cc) „Pay for Performance“-Programme 337
dd) Zwischenergebnis 338
b) Regelungen für ein Qualitätsmanagement in der deutschen Rechtsstruktur 339
aa) Die „Qualitätskontrolle“ der WPO 339
bb) Grundelemente 340
cc) Ziele 340
dd) Beteiligte 341
(1) Überwachungs- und Durchführungsorgan 342
(2) Prüfer in der Qualitätskontrolle 342
(a) Anforderungen an den Prüfer und Rechtsfolgen bei Verstößen 343
(b) Wahl und Pflichten eines Prüfers 343
(3) Geprüfte in der Qualitätskontrolle 344
ee) Durchführung einer Qualitätskontrolle 344
ff) Ergebnisse einer Qualitätskontrolle 345
gg) Zwischenergebnis 346
c) Inhaltliche Vorgaben für ein Qualitätsmanagement in der PKH 346
d) Zuständige Institution für Durchführung und Überwachung 351
e) Rechtliche Ausgestaltung des Qualitätsmanagements 353
f) Transparenz des Qualitätsmanagements 354
aa) „Smiley“-Modell des Landes Berlin 355
bb) Projekt „www.maerker.de“ des Landes Brandenburg 357
cc) Ärztesuch- und -bewertungsmodell der AOK 357
dd) Zusammenfassende Betrachtung der Modelle 358
g) Interaktion und Bewertungsmöglichkeit 359
3. Zwischenergebnis 361
X. Zwischenergebnis 362
C. Verstärkte Heranziehung anderer Rechtsinstitute zur Entlastung der PKH 363
I. Institut des Erfolgshonorars 363
1. Rechtsvergleichender Blick 364
2. Prüfung der deutschen Regelung 365
3. Zwischenergebnis 367
II. Institut der Prozessfinanzierung 367
1. Wirkung 368
2. Geeignete Rechtsgebiete 369
3. Zwischenergebnis 369
III. Zwischenergebnis 370
D. Allgemeine Maßnahmen 370
I. Strukturveränderungen in der Rechtspflege 371
1. Änderungen im Kostenrecht 371
a) Einführung der Kostenfreiheit in den familienrechtlichen Verfahren 371
b) Absenkung der Gerichts- und Anwaltskosten durch das Gericht 374
2. Personalentwicklung 375
II. Entlastung der Gerichte von Prozesskostenhilfeverfahren 375
1. Einführung der Notariatsscheidung 376
2. Aufgabe des Anwaltszwanges bei Eheverfahren 377
3. Weitere Ansätze zur Steigerung der Effizienz im Scheidungsverfahren 378
4. Rechtsschutzversicherung in familienrechtlichen Verfahren 380
III. Ansatz der stärkeren Konzentration auf vor- und außergerichtliche Beratung 381
1. Weiterentwicklung der Rechtsgewährungs- bzw. Beratungsstellen 383
2. Stärkere Vernetzung der Beratungsstrukturen 385
IV. Begrenzung und Verbesserung der Steuerung von Verrechtlichung 386
1. Stärkere Kontrolle der Gesetzgebung 387
a) Normprüfstelle als Kontrollinstrument vor einer Gesetzgebung 388
b) Normprüfstelle als Kontrollinstrument nach einer Gesetzgebung 390
2. Effektive Anwendung von „Sunset“-Klauseln 391
3. Zwischenergebnis 392
E. Kapitelergebnis 392
Kapitel 7: Resümee und Ausblick 396
Literaturverzeichnis 410
Sachverzeichnis 433