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Brand, F. (2015). Europapolitische Kommunikation zwischen Bundestag und Bundesregierung. Die Umsetzung der parlamentarischen Mitwirkungs- und exekutiven Kooperationspflicht nach Art. 23 Abs. 2 und Abs. 3 GG. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-54477-6
Brand, Franziska. Europapolitische Kommunikation zwischen Bundestag und Bundesregierung: Die Umsetzung der parlamentarischen Mitwirkungs- und exekutiven Kooperationspflicht nach Art. 23 Abs. 2 und Abs. 3 GG. Duncker & Humblot, 2015. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-54477-6
Brand, F (2015): Europapolitische Kommunikation zwischen Bundestag und Bundesregierung: Die Umsetzung der parlamentarischen Mitwirkungs- und exekutiven Kooperationspflicht nach Art. 23 Abs. 2 und Abs. 3 GG, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-54477-6

Format

Europapolitische Kommunikation zwischen Bundestag und Bundesregierung

Die Umsetzung der parlamentarischen Mitwirkungs- und exekutiven Kooperationspflicht nach Art. 23 Abs. 2 und Abs. 3 GG

Brand, Franziska

Beiträge zum Parlamentsrecht, Vol. 73

(2015)

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About The Author

Franziska Brand studierte Rechtswissenschaft an der Freien Universität Berlin und am King’s College London (LL.M.). Nach ihrem Referendariat beim Kammergericht Berlin arbeitete sie zunächst als Rechtsanwältin in Berlin und London. Danach wechselte sie zur Verwaltung des Deutschen Bundestages. Dort ist sie nach verschiedenen Stationen in den Wissenschaftlichen Diensten des Bundestages als Gutachterin im Fachbereich Verfassung und Verwaltung tätig. Aufgrund dieser Nähe zum Deutschen Bundestag promovierte sie bei Prof. Dr. Frank Schorkopf im Parlamentsrecht an der Schnittstelle zum Europarecht.

Abstract

Die Zusammenarbeit zwischen Bundestag und Bundesregierung in EU-Angelegenheiten bleibt ein aktuelles Thema, zuletzt im Rahmen der Finanzkrise. Die vorliegende Arbeit führt zurück auf die Vorgaben des Grundgesetzes, das in Art. 23 Abs. 2 und Abs. 3 GG die europapolitische Kommunikation skizziert. Neben der Informationspflicht der Bundesregierung gehört zu dieser Kommunikation die Mitwirkung des Bundestages in EU-Angelegenheiten und die darauf abgestimmte Zusammenarbeit der Bundesregierung. Franziska Brand untersucht diese Kommunikation in der Praxis und erläutert die noch bestehenden Schwierigkeiten. Auf dieser Basis entwickelt sich die These, dass die parlamentarischen und die exekutiven Aufgaben als Verfassungspflichten verstanden werden müssen. Nur aufgrund dieser fordernden Dimension kann eine effektive Kommunikationsstruktur entstehen, die den Anforderungen des Grundgesetzes gerecht wird. Franziska Brand schlägt die Grundzüge eines effektiveren Kommunikationsverfahrens vor, zeigt aber auch die Grenzen auf, an die die Mitwirkung des Bundestages stößt.»Communication between the German Bundestag and the German Federal Government about EU-Matters«

The participation of the German Bundestag and the cooperation of the Federal Government with the Bundestag are the constitutional elements of their communication about EU-matters (Article 23 para. 2 and 3 Basic Law). Franziska Brand surveys how this communication is put into practice and concludes that these parliamentary and governmental tasks have to be considered as constitutional obligations in order to develop a more effective parliamentary participation in EU-matters as stipulated by the constitution.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsübersicht 7
Inhaltsverzeichnis 9
Einleitung 15
A. Die verfassungsrechtlichen und einfachgesetzlichen Grundlagen der europapolitischen Kommunikation 24
I. Der Bundestag zwischen der Einschränkung seiner Entscheidungsgewalt und der Herstellung demokratischer Legitimation der Europapolitik 24
1. Einschränkung der Entscheidungsgewalt des Bundestages 25
2. Verfassungsrechtliche Grenzen der Übertragung von Entscheidungskompetenzen auf die Europäische Union 31
3. Der Bundestag als Hersteller demokratischer Legitimation der Unionspolitik 36
II. Die Kommunikation zwischen Bundesregierung und Bundestag in europäischen Angelegenheiten 40
1. Die Mitwirkung des Bundestages in europäischen Angelegenheiten 40
a) Die verfassungsrechtlichen Grundlagen des Mitwirkungsrechts 40
b) Die Elemente der europapolitischen Kommunikation 42
c) Die Macht der Mehrheit des Bundestages und die Rolle der Oppositionsfraktionen 43
2. Die Bedeutung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts für die europapolitische Kommunikation 48
a) Das Konzept der Integrationsverantwortung 48
b) Die Bedeutung der Integrationsverantwortung für die europapolitische Kommunikation 53
c) Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zu den parlamentarischen Informationsrechten 56
3. Die unionsrechtlichen Mitwirkungsregeln für nationale Parlamente 58
III. Die grundgesetzlichen Regeln über die europapolitische Kommunikation 61
1. Die Unterrichtung des Bundestages durch die Bundesregierung 61
2. Die Unterrichtungsrechte nach Art. 23 Abs. 2 GG 63
a) Überblick über die historische Entwicklung der Informationsrechte 63
b) Das parlamentarische Informationsrecht nach Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG 67
aa) Unterrichtungsgegenstand: „Angelegenheiten der Europäischen Union“ 67
bb) Der Bundestag als Informationsempfänger 69
cc) Umfassende Unterrichtung zum frühestmöglichen Zeitpunkt 71
(1) Umfassende Unterrichtung 71
(2) Unterrichtung zum frühestmöglichen Zeitpunkt 73
(3) Schriftliche Unterrichtung 74
3. Die Schaffung und Bedeutung des Ausschusses für die Angelegenheiten der Europäischen Union 75
a) Überblick über die Entstehungsgeschichte des Europaausschusses 75
b) Die Bedeutung des Europaausschusses für die europapolitische Kommunikation 79
IV. Die einfachgesetzlichen Unterrichtungsrechte 82
1. Das Gesetz über die Zusammenarbeit zwischen Bundesregierung und Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union 82
a) Überblick über die Informationspflichten nach dem EUZBBG 83
b) Die EUZBBG-Novelle im Jahr 2013 86
2. Das Informationsrecht zur Wahrung der Mitwirkungsrechte nach dem Integrationsverantwortungsgesetz 91
3. Die Unterrichtungsrechte in Bezug auf den Europäischen Stabilitätsmechanismus 94
a) Die Grundsätze der Unterrichtung 95
b) Die Unterrichtung des Haushaltsausschusses 98
c) Einschränkung der Informationsrechte auf ein Sondergremium des Bundestages 99
4. Schaffung eines Europagesetzbuches 100
V. Das Recht des Bundestages zur Abgabe von Stellungnahmen und ihre Berücksichtigung durch die Bundesregierung 103
1. Die verfassungsrechtlichen und einfachgesetzlichen Vorgaben 103
2. Die Bindungswirkung von Stellungnahmen 106
3. Die Herstellung des Einvernehmens zwischen Bundesregierung und Bundestag in besonderen Fällen 111
4. Die Öffentlichkeitsfunktion der Stellungnahmen 113
VI. Zusammenfassung und Bewertung 115
B. Die europapolitische Kommunikation in der Praxis 118
I. Die Unterrichtung des Bundestages 119
1. Die Unterrichtung auf der Basis des EUZBBG 119
a) Unterbliebene oder verspätete Unterrichtung des Bundestages 119
aa) Finanzstabilisierungsverordnung 120
bb) Berichtspflichten im Zusammenhang mit Stellungnahmen des Bundestages 121
cc) Unterrichtung über den Abschluss eines Gesetzgebungsverfahrens 123
b) Probleme im Ablauf des Unterrichtungsverfahrens 124
aa) Koordination der Unterrichtung auf Seiten der Bundesregierung 124
bb) Erläuternde Berichte zu neuen Dossiers 125
c) Keine Überforderung des Bundestages 126
aa) Eindämmung der Dokumentenflut in besonderen Fällen 127
bb) Sehr kurzfristige Entscheidungen 129
cc) Unterrichtung durch nicht deutschsprachige Dokumente 131
d) Unterrichtung im Bereich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik und der \rGemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik 135
2. Die Unterrichtung zur Wahrung der Mitwirkungsrechte nach dem Integrationsverantwortungsgesetz 137
3. Bewertung der Unterrichtung des Bundestages durch die Bundesregierung 140
II. Die Organisation der Informationen im Bundestag 141
1. Die Aufbereitung der europapolitischen Informationen 142
a) Die Entstehung der Unterabteilung Europa der Bundestagsverwaltung 142
b) Die Entgegennahme und Bereitstellung der Dokumente 144
c) Das Priorisierungs- und Überweisungsverfahren für europäische Dokumente 145
d) Bewertung der Aufarbeitung der Informationen 148
2. Beschaffung ergänzender und erläuternder Informationen 149
a) Publikationen und Gutachten der Bundestagsverwaltung 149
b) Die Arbeit des Verbindungsbüros Brüssel 150
c) Abgeordnete des Europäischen Parlaments im Europaausschuss 154
d) Informationsaustausch im Rahmen der COSAC 157
e) Die interparlamentarische Kommunikationsdatenbank IPEX 163
f) Information durch öffentlich zugängliche Presse- und Medienberichte 164
g) Sonstige Kontakte des Bundestages und seiner Mitglieder 165
h) Bedeutung der ergänzenden und erläuternden Informationen 166
III. Die Analyse europapolitischer Dossiers im Bundestag 167
1. Informationsanalyse durch Mitglieder des Bundestages und die Fraktionen 167
2. Die Arbeit der Wissenschaftlichen Dienste des Bundestages zu europäischen Fragen 170
3. Bewertung der Analyse von europapolitischen Dossiers 173
IV. Die Beratung europapolitischer Dossiers im Bundestag 174
1. Der Umfang der Beratung in den Ausschüssen und im Plenum 174
2. Beratung im Ausschuss für die Angelegenheiten der Europäischen Union 178
3. Beratung in den Fachausschüssen, insbesondere im Haushaltsausschuss 179
4. Bewertung der parlamentarischen Beratung europapolitischer Dossiers 180
V. Die parlamentarische Mitwirkung 182
1. Herstellung des Einvernehmens zwischen Bundesregierung und Bundestag 184
a) Übergangsregelungen zur Erhöhung der Sitze des Europäischen Parlaments 184
b) Aufnahme von Beitrittsverhandlungen mit Island, Montenegro und Serbien 186
c) Ergänzung des Art. 136 AEUV für die Errichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus 188
d) Regierungskonferenz zur Annahme des Protokolls zu dem Anliegen der irischen Bevölkerung 189
e) Einführung des Euro in Lettland 190
f) Einführung des Euro in Litauen 190
g) Bedeutung des Einvernehmens für die europapolitische Kommunikation 191
2. Die parlamentarische Mitwirkung durch sonstige Stellungnahmen 192
a) Die Pflicht der Bundesregierung, dem Bundestag Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben 193
b) Die Stellungnahmen des Bundestages zu Rechtsetzungsvorhaben 193
aa) Besonderheit: Geltendmachung von Parlamentsvorbehalten in zwei Fällen durch den deutschen Regierungsvertreter 194
bb) Der Einfluss der Stellungnahmen auf die deutsche Position im Rat und die Ratsverhandlungen 197
c) Die Stellungnahmen des Bundestages zu sonstigen europäischen Vorhaben 202
d) Die Stellungnahmen des Europaausschusses 203
3. Direkte parlamentarische Mitwirkung gegenüber den europäischen Organen 204
a) Subsidiaritätsprüfung in den Ausschüssen des Bundestages 205
b) Subsidiaritätsrügen und -klagen des Bundestages 206
c) Sonstige direkte Mitwirkungsmöglichkeiten 209
4. Bewertung der Mitwirkung des Bundestages 211
VI. Zusammenfassung und Bewertung 214
C. Die Weiterentwicklung der europapolitischen Kommunikation als Verfassungsauftrag und ihre Grenzen 216
I. Umsetzung der verfassungsrechtlichen Anforderungen durch den Bundestag 217
1. Maßgebliche Gründe für eine zurückhaltende Mitwirkung des Deutschen Bundestages 218
a) Exekutive Entscheidungsstrukturen und parlamentarische Arbeitsabläufe 218
b) Interessenkongruenz von Bundesregierung und Regierungsfraktionen 218
c) Fehlendes öffentliches Interesse an europäischen Angelegenheiten 220
2. Die Leistungsfähigkeit des Bundestages in europäischen Angelegenheiten 224
3. Einrichtung einer Kammer der nationalen Parlamente auf europäischer Ebene? 226
II. Die europapolitische Zusammenarbeit von Bundesregierung und Bundestag als Verfassungspflicht 229
1. Der Kompensationsgedanke als nicht ausreichende Basis der Zusammenarbeit 230
2. Das Verhältnis von Bundesregierung und Bundestag in der Europapolitik 233
3. Die Mitwirkung des Bundestages als Verfassungspflicht 242
a) Die Mitwirkungspflicht des Bundestages 242
b) Der Mitwirkungsauftrag an die Mitglieder des Bundestages 247
c) Umsetzung der Mitwirkungspflicht in der parlamentarischen Praxis 250
aa) Die organisatorische und strukturelle Umsetzung im Bundestag 250
bb) Maßstab für die Erfüllung der Mitwirkungspflicht 254
4. Die europapolitische Kooperation der Bundesregierung als Verfassungsauftrag 257
a) Unterrichtung des Bundestages 258
b) Entschleunigung 258
c) Berücksichtigung der Mitwirkungshandlungen des Bundestages 262
5. Bewertung und Durchsetzbarkeit der Einflussnahme des Bundestages auf die nationale Europapolitik 264
a) Prüfung der Pflichterfüllung 264
b) Durchsetzung der Pflichterfüllung 266
aa) Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht 266
(1) Verfahren bei Pflichtverletzungen der Bundesregierung 266
(2) Verfahren bei Pflichtverletzung des Bundestages 267
bb) Politische Durchsetzung 270
III. Die Grenzen der europapolitischen Kommunikation 271
1. Grenze des Informationsrechts des Bundestages: Interner Willensbildungsprozess der Bundesregierung? 272
2. Technische Details und hochkomplexe Spezialgebiete 278
3. Mehrheitsentscheidungen im Ministerrat 280
4. Politisch nicht gewollte Einengung des Verhandlungsspielraumes der Regierung 282
IV. Jenseits der Kommunikationsgrenzen: Parlamentarisches Vertrauen und nachträgliche Kontrolle 284
1. Parlamentarisches Vertrauen 284
2. Nachträgliche Kontrolle 286
Schluss 289
Zusammenfassung in Thesen 294
Literaturverzeichnis 302
Stichwortverzeichnis 317