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Unionsrechtlich induzierte Rechtssetzung im Abgabenrecht

Am Beispiel einer europäischen Emissionsreduzierungsabgabe für die Hochseeschifffahrt

Korn, Juhani M. V.

Schriften zum Europäischen Recht, Vol. 169

(2015)

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About The Author

Juhani M. V. Korn studierte von 2006 bis 2011 Rechtswissenschaft an der Humboldt-Universität zu Berlin. Von 2011 bis 2013 war er als wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Öffentliches Recht und Verwaltungswissenschaften (Prof. Dr. Brüning) an der Christian-Albrechts-Universität zu Kiel beschäftigt und arbeitete danach als wissenschaftlicher Mitarbeiter am Forschungszentrum Katastrophenrecht der Humboldt-Universität unter Leitung von Prof. em. Dr. Kloepfer. Seit Herbst 2013 befindet er sich im juristischen Vorbereitungsdienst.

Abstract

Rechtssetzung im europäischen Staatenverbund erfolgt auf mehreren, sich gegenseitig beeinflussenden, Ebenen. Das Kommissionsvorhaben zur Emissionsreduzierung in der Hochseeschifffahrt dient als Beispiel für die Untersuchung von Rechtssetzungsmechanismen im europäischen Mehrebenensystem. Am Beispiel einer mittels Richtlinie begründeten Rechtssetzungspflicht der Mitgliedstaaten wird eine Dogmatik zur Gestaltung von Regelungen einer Rechtssetzungsebene, welche Rechtssetzungspflichten in einer anderen Ebene erzeugen, entwickelt. Die Untersuchung einer Implementierbarkeit europäischer Konzepte indirekter Verhaltenssteuerung mittels abgabenrechtlicher Instrumente führt zur Weiterentwicklung des unionalen und nationalen Abgabenrechts im Mehrebenensystem am Beispiel einer atmosphärenschutzrechtlichen Ressourcennutzungsabgabe. Der Bezug zum globalen Phänomen der Hochseeschifffahrt und dem globalen Umweltgut der Atmosphäre erfordert die Ausarbeitung völker- und völkervertragsrechtlicher Determinanten für die europäische Rechtssetzung.»National Legislation on Fees Induced by European Union Law«

The European project on reducing GHG-emissions in the maritime sector presents an opportunity to analyze the creation of law by interaction between the Unions' and the memberstates' legislators as well as the induction of national legislation by European law. Measures concerning global goods and phenomena such as the atmosphere or international seafaring are of considerable relevance to international law. The implementation of a fee on emissions requires an analysis of fiscal law in the European Union.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsübersicht 7
Inhaltsverzeichnis 9
1. Kapitel: Einführung 19
A. Rechtstatsächlicher Befund 19
B. Untersuchungsgegenstand und Zielsetzung 21
I. Begriffsbestimmungen 21
1. Unionsrechtlich induzierte Rechtssetzung 22
a) Induktion 22
b) Rechtssetzung 22
aa) Rechtssetzung im deutschen Bundesstaat 22
bb) Primär-, Sekundär-, Tertiär- und Quartärrechtssetzung im Mehrebenensystem 23
c) Rechtssetzung induzierende Unionsrechtsakte 24
2. Abgabenrecht 25
3. Emissionsreduzierungsabgabe 26
4. Hochseeschifffahrt 27
5. Ergebnis 27
II. Rechtliche Problemstellungen 27
III. Bisherige wissenschaftliche Aufarbeitung 28
1. Unionsrecht 29
2. Nationales Recht 29
IV. Zielsetzung der vorliegenden Untersuchung 31
C. Gang der Untersuchung 31
2. Kapitel: Unionaler Rechtsrahmen für eine Abgabenregelung 33
A. Abgabensystematik und -terminologie im Unionsrecht 33
I. Abgaben 34
1. Steuern 34
2. Zölle und zollähnliche Abgaben 36
a) Zölle 36
b) Der Begriff der zollähnlichen Abgabe 37
aa) Begriff und Bedeutung der Zollähnlichkeit 37
bb) Rechtsprechung des Gerichtshofs 38
cc) Ergebnis 38
3. Nicht-steuerliche Abgaben 39
a) Leistungsentgelte 39
b) Parafiskalische Abgaben 40
c) Beiträge an öffentlich-rechtliche Körperschaften 41
4. Ergebnis 42
II. Notwendigkeit einer detaillierten Systematisierung 42
1. Grundrechtsschützende Funktion 43
2. Schutz der Kompetenzordnung im Mehrebenensystem 45
3. Ergebnis 45
III. Abgaben als Instrument indirekter Verhaltenssteuerung 45
1. Verhaltenssteuerung durch nicht-steuerliche Leistungsentgelte 46
a) Der unionale Kostenbegriff 48
b) Umweltrechtliche Interpretation des Gebührenbegriffs 49
c) „Soziale Kosten“ als Kosten 50
aa) Kosteneigenschaft sozialer Kosten 50
bb) Nachträglich realisierte Kosten als ansatzfähige Kosten 52
d) Ökologische Bemessungsparameter 53
aa) Energy Efficiency Design Index (EEDI) 53
bb) Energy Efficiency Operational Indicator (EEOI) 54
cc) Effizienzindikatoren als Bemessungsparameter 55
e) Ergebnis 56
2. Verhaltenssteuerung durch steuerliche Abgaben und Zölle 57
3. Ergebnis 57
IV. Gestaltungsoptionen für eine indirekte Verhaltenssteuerung mittels CO2-Emissionsreduzierungsabgabe 58
1. Emissionsreduzierungsabgabe in Gestalt eines Leistungsentgelts 58
a) Integration der Emissionen auf See in die Hafengebühren mittels Har­monisierung 58
b) Unionsrechtliche Ressourcennutzungsgebühr 60
aa) Gestaltung der Ressourcennutzungsgebühr 60
(1) Ressourcennutzung als Folge einer Duldungsleistung 60
(a) Duldung als Leistung 61
(b) Duldung der Atmosphärennutzung als Leistung 62
(2) Treuhänderische Duldungsleistung als gebührenbegründende Leistung 64
(a) Beispiel Wasserhaushalt 64
(b) Folgerungen für eine Emissionsreduzierungsabgabe 66
bb) Die atmosphärenschutzrechtliche Ressourcennutzungsgebühr als Leistungsentgelt 67
cc) Verantwortung für den Atmosphärenschutz 67
c) Unionsrechtliches Abgaseinleitungsentgelt 69
d) Ergebnis 70
2. Emissionsteuer 70
3. Zollrechtliche Gestaltungen 70
4. Ergebnis 71
V. Ergebnis 71
B. Kompetenzieller Rahmen für Abgabenregelungen 72
I. Rechtssetzungskompetenzen der Union 72
II. Begriff der Umweltabgabe 74
III. Abgabenrechtliche Kompetenzen der Union in der Umweltpolitik 76
1. Art. 192 Abs. 1 AEUV 76
2. Umweltschützende Abgaben auf Grundlage der Kompetenz zur Binnenmarkterhaltung 77
3. Allgemeine Voraussetzungen für die Kompetenzausübung 78
a) Prinzip begrenzter Einzelermächtigung (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 EUV) 79
b) Subsidiarität (Art. 5 Abs. 3 EUV) 79
c) Kompetenzielle Verhältnismäßigkeit (Art. 5 Abs. 4 EUV) 80
d) Berücksichtigung der nationalen Identität der Mitgliedstaaten 82
IV. Ergebnis 82
C. Materiell-rechtlicher Rahmen 82
I. Völkerrecht 83
1. Völkerrechtliche Bindung der Europäischen Union 83
2. Vereinbarkeit einer Emissionsreduzierungsabgabe mit dem Völkerrecht 83
a) Überschreitung der völkerrechtlichen Kompetenz der Union 84
b) Verletzung des Seerechtsübereinkommens 84
II. Kohärenzprinzip 85
1. Unionsrechtliches Kohärenzprinzip 85
2. Konsequenzen für eine Emissionsreduzierungsabgabe 87
III. Art. 28, 30 AEUV 89
1. Verbot mitgliedstaatlicher Zölle und zollähnlicher Abgaben 89
2. Zollähnlicher Charakter von Emissionslenkungsabgaben 90
a) Transportgutsbezogene Emissionsreduzierungsabgabe 91
b) Kraftstoffbezogene Emissionsreduzierungsabgabe 91
c) Integration eines Emissionsfaktors in die Hafengebühr 91
IV. Grundrechtsgarantien und Grundfreiheiten 93
1. Grundfreiheiten 95
2. Grundrechtecharta 96
a) Berufsfreiheit (Art. 15 GrCh) 97
aa) Schutzbereich 97
(1) Sachlicher Schutzbereich 97
(a) Berufsfreiheit und unternehmerische Freiheit 97
(b) Marktzugang 100
(c) Schutz vor Abgaben 101
(2) Persönlicher Schutzbereich 101
bb) Beschränkungsbegriff 102
(1) Beschränkung der Berufsfreiheit von Reedereien und Schiffseignern 103
(2) Empfänger von Transportleistungen 103
(3) Ergebnis 104
cc) Rechtfertigung 104
(1) Gesetz 104
(2) Achtung des Wesensgehalts 105
(3) Verhältnismäßigkeit 105
(a) Geeignetheit 106
(b) Erforderlichkeit 106
(c) Angemessenheit 106
(aa) Verursacherprinzip 108
(bb) Vorsorgeprinzip 111
(cc) Gemeinlastprinzip 112
(dd) Ergebnis 112
b) Eigentum (Art. 17 GrCh) 113
aa) Schutzbereich 113
bb) Eingriff 116
cc) Rechtfertigung 117
c) Ergebnis 117
3. Europäische Menschenrechtskonvention 117
D. Ergebnis 118
3. Kapitel: Regelungstransmission 121
A. Rechtsemission 123
B. Rechtsabsorption 124
I. Souveränitätsvorbehalt 124
1. Prinzip begrenzter Einzelermächtigung 125
2. Subsidiarität 126
3. Wahrung der nationalen Verfassungsidentität 127
II. Folgerungen für eine CO2-Emissionsreduzierungsabgabe 128
1. Kompetenzübertragung und Subsidiarität 129
2. Nationale Verfassungsidentität 129
a) Lebensumstände und Raum eigenverantwortlicher individueller Entscheidungen und persönlicher Sicherheit 129
b) Politische Entscheidung unter Souveränitätsvorbehalt 130
aa) Erfordernis kulturellen, historischen, sprachlichen Vorverständnisses 130
bb) Öffentlicher politischer Diskurs im parteipolitisch und parlamentarisch organisierten Raum 131
cc) Emissionsreduzierungsabgabe und Integrationsvorbehalt 132
(1) Umweltrecht und Souveränität 132
(2) Abgabenrecht und Souveränität 132
C. Ergebnis 133
4. Kapitel: Nationale Umsetzung 136
A. Abgabensystematik des deutschen Verfassungsrechts 136
I. Maximen abgabenmäßiger Staatsfinanzierung 137
1. Gleichheitsschutz durch Kompetenzordnung 137
2. Haushaltsrechtlicher Grundrechtsschutz 139
3. Folgerungen 140
II. Steuerliche Gestaltungen 140
1. Steuerbegriff 140
a) Erhebung von dem, auf den der Steuertatbestand zutrifft (1.) 142
b) Erhebung durch ein öffentliches Gemeinwesen (2.) 144
aa) Abgabenerhebendes Rechtssubjekt als Wesensmerkmal 145
bb) Abgabenerhebendes Rechtssubjekt als reine Rechtmäßigkeits­voraus­setzung 146
cc) Ergebnis 148
c) Finanzierung und Einnahmenerzielung für den allgemeinen Haushalt (3., 4.) 148
aa) Abgrenzung von Vorzugslasten anhand des Merkmals des Finanzierungs­zwecks 149
bb) Abgrenzung von Sonderabgaben anhand des Merkmals des Finanzierungszwecks 149
cc) Abgrenzung von Verbandslasten und Sozialversicherungsbeiträgen 150
dd) Abgrenzung von Sanktionen gemäß Straf- und Ordnungswidrigkeitenrecht 150
d) Zweckentkleidung und Gegenleistungsfreiheit (5.) 150
aa) Gegenleistungsfreiheit 151
bb) Zweckentkleidung 151
e) Ergebnis 153
2. Numerus clausus der Steuerarten 153
3. Zuordnung einer Emissionsreduzierungsabgabe zu den Steuerarten 155
a) Emissionsreduzierungsabgaben als Verbrauchsteuern 156
b) Emissionsreduzierungsabgaben als Verkehrsteuern 157
aa) Realverkehrsteuer 157
bb) Rechtsverkehrsteuer 157
c) Abgabe im Rahmen der Europäischen Union 159
4. Ergebnis 159
III. Nicht-steuerliche Abgabenarten 159
1. Gebühr 160
a) Wesen der Gebühr 161
b) Individualisierbarer Finanzbedarf 161
c) Tatsächliche Kosten als Bemessung des Finanzierungsbedarfs 163
d) Soziale Kosten als ansatzfähige Kosten 163
aa) Kostenbegriff 164
bb) Gegenleistungsbezogenheit 165
(1) Leistungen der Häfen 165
(2) Ressourcennutzung 165
(3) Abgaseinleitungsgebühr 166
cc) Ergebnis 167
2. Beitrag 167
3. Sonderabgabe 170
a) Wesen der Sonderabgabe 170
b) Funktionen der Sonderabgabe 173
c) Voraussetzungen der Sonderabgabe 174
aa) Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 175
(1) BVerfGE 55, 274 (Ausbildungsplatzförderungsabgabe) und BVerfGE 67, 256 (Investitionshilfegesetz) 175
(2) BVerfGE 78, 249 (Fehlbelegungsabgabe) und BVerfGE 81, 156 (Arbeitsförderungsgesetz) 176
(3) BVerfGE 82, 159 (Absatzfonds) 176
(4) BVerfGE 101, 141 (Hess. Sonderurlaubsgesetz) 177
(5) BVerfGE 108, 186 (Altenpflegeausbildungsumlage) 178
(6) BVerfGE 110, 370 (Klärschlamm) 178
(7) BVerfGE 122, 316 (CMA-Pflichtabgabe) 178
(8) Ergebnis 179
bb) Einzelne Voraussetzungen 179
(1) Gruppenhomogenität 179
(a) Homogene Vergleichsgruppe 180
(b) Rechtssetzungs- und verfassungsgerichtliche Rechtsprechungspraxis 181
(c) Bestimmung der homogenen Gruppe unter Betrachtung des Sachzwecks? 182
(d) Konsequenzen für eine Emissionsreduzierungsabgabe für die Hochseeschifffahrt 183
(2) Gruppenverantwortung 184
(3) Gruppennützigkeit 185
(a) Funktion und Bedeutung des Merkmals 185
(b) Inhalt 185
d) Folgerungen für die Emissionsreduzierungsabgabe für die Hochseeschifffahrt 187
4. Verleihungsabgabe 188
5. Ergebnis 189
B. Notwendigkeit einer detaillierten Abgabensystematik 189
I. Abgrenzung von Steuern und nicht-steuerlichen Abgaben 190
II. Abgrenzung nicht-steuerlicher Abgaben untereinander 190
1. Formelle verfassungsrechtliche Voraussetzungen 190
2. Materielle verfassungsrechtliche Voraussetzungen 191
a) Gebühr 191
aa) Gegenleistungsprinzip 191
bb) Kostendeckungsprinzip 192
cc) Äquivalenzprinzip 193
dd) Leistungsproportionalität und Willkürfreiheit 194
ee) Erforderlichkeit 194
b) Beitrag 194
c) Sonderabgabe 195
d) Verbandslasten und Sozialversicherungsbeiträge 195
aa) Äquivalenzprinzip 195
bb) Solidaritätsprinzip 196
e) Sonstige Geldleistungspflichten 196
3. Schlussfolgerung 197
III. Ergebnis und verfassungsrechtlicher Prüfungsalgorithmus für nationale Abgaben 198
C. Umsetzung einer unionsrechtlich induzierten Emissionsreduzierungsabgabe 200
I. Nationales Recht 200
1. Regelungsvoraussetzungen einer steuerlichen Gestaltung 200
a) Formelle Regelungsvoraussetzungen 200
b) Materielle Voraussetzungen und Regelungsschranken 201
aa) Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung 201
bb) Grundrechte 202
(1) Eigentumsfreiheit (Art. 14 GG) 203
(a) Schutzbereich 203
(aa) Abgabenobjekt 203
(bb) Faktische Beeinträchtigung des Eigentums an bestehenden Anlagen 204
(cc) Haftende Masse 204
(b) Ergebnis 204
(2) Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) 205
(a) Schutzbereich 205
(aa) Sachlich 205
(bb) Persönlich 205
(b) Eingriff 207
(c) Rechtfertigung 208
(aa) Beschränkungsvorbehalt 209
(bb) Gesetzliche Grundlage 211
(cc) Verhältnismäßigkeit 211
(3) Eingerichteter und ausgeübter Geschäftsbetrieb 212
(4) Recht auf Teilnahme an einem unverzerrten Wettbewerb 213
(5) Art. 2 Abs. 1 GG 214
c) Ergebnis 214
2. Regelungsvoraussetzungen einer nicht-steuerlichen Gestaltung 214
a) Formelle Regelungsvoraussetzungen 215
b) Materielle Voraussetzungen und Regelungsschranken 217
aa) Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung 217
bb) Grundrechte 217
(1) Art. 12 GG 218
(a) Schutzbereich 218
(b) Eingriff 218
(c) Rechtfertigung 219
(2) Eigentumsfreiheit (Art. 14 GG) 220
(a) Schutzbereich 220
(b) Eingriff 220
(c) Rechtfertigung 221
(aa) Beschränkungsvorbehalt und formelles Beschränkungsgesetz 222
(bb) Verhältnismäßigkeit 222
c) Ergebnis 223
II. Unionsrechtliche Vorgaben 223
1. Vorgaben der Richtlinie 224
2. Unionsverfassungsrecht 225
a) Verbot zollähnlicher Abgaben (Art. 28, 30 AEUV) 225
b) Grundfreiheiten 226
c) Grundrechte 226
D. Ergebnis 226
5. Kapitel: Schlussthesen 229
Literaturverzeichnis 237
Sachverzeichnis 249