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Sonderregelungen zur Vermeidung von unerwünschten Wettbewerbsnachteilen bei energieintensiven Produktionsbereichen im Rahmen einer Energiebesteuerung mit Kompensation

Einschließlich einer Expertise von Martin Sättler / Konrad Eckerle (Prognos AG, Basel)

Bach, Stefan | Kohlhaas, Michael | Praetorius, Barbara | Seidel, Bernhard | Zwiener, Rudolf

Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung. Sonderhefte, Vol. 163

(1998)

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Abstract

Im Jahre 1994 hat das DIW ein Szenario für eine ökologische Steuerreform untersucht. Dabei wurde die Einführung einer allgemeinen Energiesteuer unterstellt, deren Aufkommen zur Senkung bestehender Abgaben (insbesondere zur Senkung der Lohnnebenkosten der Arbeitgeber) verwendet werden sollte. Obwohl die Berechnungen positive gesamtwirtschaftliche Wirkungen erwarten lassen, stößt dieses Konzept in weiten Teilen der Wirtschaft auf Ablehnung. Dies dürfte insbesondere auf Befürchtungen energieintensiver Wirtschaftsbereiche zurückzuführen sein, Wettbewerbsnachteile hinnehmen zu müssen. Häufig wird vorgeschlagen, solche Risiken durch Sonder- und Ausnahmeregelungen für diese Wirtschaftsbereiche zu begrenzen. Sonderregeln können die Kosten des Strukturwandels verringern und die politische Akzeptanz für eine ökologische Steuerreform erhöhen.

Die vorliegende Studie untersucht Möglichkeiten und Probleme solcher Sonderregelungen. Es werden verschiedene Konzepte entworfen und in ihren wirtschaftlichen Wirkungen untersucht. Die gesamtwirtschaftlichen Effekte aller untersuchten Varianten unterscheiden sich nicht wesentlich von denen einer ökologischen Steuerreform ohne Sonderregelungen; die Beschäftigungseffekte fallen allerdings geringer aus.

Bei der Auswahl konkreter Modelle von Sonderregelungen sind verschiedene teilweise konkurrierende Anforderungen gegeneinander abzuwägen: Verringerung des Anpassungsdrucks für energieintensive Bereiche, ökologische Wirksamkeit, ökonomische Effizienz, ordnungspolitische Vereinbarkeit, aber auch Fragen der administrativen Umsetzbarkeit.

Als besonders wichtig für die Beurteilung von Sonderregelungen erweist sich dabei, ob Sonderregelungen ausschließlich den besonders betroffenen Wirtschaftsbereichen oder auf breiter Basis gewährt werden sollen. Werden Sonderregelungen eng auf einzelne Problembereiche zugeschnitten, so werden die ökologische Lenkungswirkung und das Steueraufkommen nur wenig beeinträchtigt. Jedoch steigen der Informationsaufwand für die Abgrenzung der begünstigten Bereiche sowie die Verwaltungskosten. Gleichzeitig wächst die Gefahr der politischen Einflußnahme von Interessengruppen. Allgemeine Ausnahmeregelungen - etwa für die Industrie - bedeuten hingegen, daß die ökologische Lenkungswirkung beträchtlich abgeschwächt wird und sich das Steueraufkommen erheblich vermindert.

Ob Sonderregelungen befürwortet werden und welche Variante dabei bevorzugt wird, hängt davon ab, welche Ziele stärker betont werden. Sofern Sonderregelungen zugunsten energieintensiver Produktionsbereiche für die politische Umsetzung des Energiesteuer-Reformszenarios unerläßlich erscheinen, sollten zumindest differenzierte Gestaltungen vermieden werden, die ordnungspolitisch problematisch und administrativ aufwendig sind.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Inhaltsverzeichnis 5
Verzeichnis der Tabellen, Schaubilder und Übersichten 8
1. Problemstellung 11
2. Begründung von Sonderregelungen und deren Grundproblematik 15
2.1. Energiebesteuerung als Instrument der Klimapolitik 15
2.2. Die traditionelle Argumentation 16
2.3. Überprüfung der allokationstheoretischen Argumentation 18
2.4. Bewertung von Verlagerungen aus ökologischer Sicht 19
2.5. Allokationseffizienz und Verteilungswirkung 20
2.6. Strukturwandel und Wettbewerbsfähigkeit 22
2.6.1. Die Kosten des Strukturwandels 22
2.6.2. Die Bedeutung der Industrie für den wirtschaftlichen Wohlstand 24
2.7. Mittelentzug durch Steuererhebung 24
2.8. Anforderung an Sonderregelungen 25
3. Konzepte von Sonderregelungen und deren Beurteilung 27
3.1. Konzepte von Sonderregelungen 27
3.2. Grundprobleme von Sonderregelungen 28
3.2.1. Allgemeine Ermäßigungen für größere Wirtschaftsbereiche versus differenzierte Ermäßigungen für einzelne Problembereiche 28
3.2.2. Rechtlich-administrative Aspekte 31
3.2.3. Beihilfeverbot der EU 35
3.3. Zur Berücksichtigung von Wettbewerbskriterien bei Sonderregelungen 37
3.4. Darstellung und Beurteilung einzelner Modelle von Sonderregelungen 44
3.4.1. Freibetragsregelungen 44
3.4.2. Produktbezogene Entlastung 46
3.4.3. Bereichsspezifische Rückerstattung 47
3.4.4. Allgemeine Steuersatzermäßigung 47
3.4.5. Steuerermäßigung nach der Energieintensität 48
3.5. Konditionierung von Sonderregelungen für energieintensive Wirtschaftsbereiche 50
3.6. Befristung und Bindung an vergleichbare Maßnahmen im Ausland 51
4. Sonderregelungen für energieintensive Unternehmen im Rahmen der nationalen Energiebesteuerung: Beispiele aus dem europäischen Ausland 53
4.1. Niederlande 53
4.1.1. Energiebesteuerung in den Niederlanden 54
4.1.2. Bewertung der Ausnahmeregelungen 55
4.2. Dänemark 56
4.2.1. Energiebesteuerung in Dänemark 56
4.2.2. Sonderregelungen 57
5. Das DIW-Szenario einer ökologischen Steuerreform 59
5.1. Umweltpolitische Zielfunktion, Steuergegenstand 59
5.2. Bemessungsgrundlage 60
5.3. Steuersatz 63
5.4. Entstehung des Steueranspruchs, Erhebungsverfahren, Steuerpflichtiger 65
5.5. Kompensation 66
6. Konkrete Szenarien zur Umsetzung von Sonderregelungen 69
6.1. Das Modell der Bundestagsfraktion Bündnis 90/Die Grünen 69
6.2. Steuersatzermäßigung für Prozeßenergieverbräuche 72
6.2.1. Steuersatzermäßigung für ausgewählte Prozeßenergieverbräuche 73
6.2.2. Steuersatzermäßigung nach Energieträgern 75
6.3. Allgemeine Steuersatzermäßigung für die Wirtschaft insgesamt oder für einzelne Wirtschafts- oder Produktionsbereiche auf einen einheitlichen Anteil der Normalbelastung 76
6.3.1. Allgemeine Steuersatzermäßigung für die Wirtschaft insgesamt 76
6.3.2. Allgemeine Steuersatzermäßigungen für einzelne Wirtschafts- oder Produktionsbereiche 82
6.4. Steuerermäßigung nach der Energieintensität 84
6.5. Produktbezogene Entlastung 87
6.6. Zusammenlassende Übersicht konkreter Szenarien zur Umsetzung von Sonderregelungen 90
6.7. Überleitung zur empirischen Betrachtung: Drei ausgewählte Varianten von Sonderregelungen 93
7. Zur Entwicklung des Energieverbrauchs 95
7.1. Grundlagen 95
7.2. Energiesparpotentiale zwischen Theorie und Realisierung 99
7.3. Modifikationen und Grenzen der Modellrechnungen 100
7.4. Untersuchte Energiesteuerszenarien 104
7.5. Wirkungen von Energiebesteuerung und Sonderregelungen auf den Energieverbrauch 105
8. Sektorale Preiswirkungen 113
8.1. Der Input-Output-Ansatz 113
8.2. Berücksichtigung der Sonderregelungsszenarien 117
8.3. Anpassung der Kompensationslösungen 121
8.4. Ergebnisse der Berechnungen 122
8.4.1. Sonderregelungs-Variante I: Ermäßigung der Energiesteuerbelastung auf 30 vH der Normalbelastung für die Wirtschaft insgesamt 122
8.4.2. Sonderregelungs-Variante II: Ermäßigung der Energiesteuerbelastung für die Industrie auf 20 vH der Normalbelastung 124
8.4.3. Sonderregelungs-Variante III: Steuerermäßigung energieintensiver Wirtschaftsbereiche in Abhängigkeit von der Energiesteuerintensität (\"Kurve\") 126
8.5. Zusammenfassung 129
9. Direkte Preiswirkungen in einzelnen Wirtschaftszweigen des Bergbaus und des verarbeitenden Gewerbes 137
9.1. Datengrundlage 138
9.2. Ergebnisse 138
10. Gesamtwirtschaftliche Effekte der verschiedenen Energiesteuermodelle mit Sonderregelungen 153
10.1. Vorbemerkung 153
10.2. Das ökonometrische Modell der Wirtschaftsforschungsinstitute 153
10.3. Struktur- und Substitutionseffekte 154
10.4. Empirische Ergebnisse des Makromodells: Drei Alternativen 155
10.5. Vergleich mit den Ergebnissen des DIW Energiesteuerszenarios von 1994 161
10.6. Fazit 162
11. Zusammenfassung und Ausblick 163
11.1. Konzepte von Sonderregelungen 164
11.2. Wirtschaftliche Wirkungen der Sonderregelungen 166
11.3. Administrative und ordnungspolitische Aspekte 169
11.4. Fazit 170
11.5. Ausblick 171
Anhang I: (Expertise Prognos) Zur Einführung einer C02-Abgabe in der Schweiz 173
1. Aufgabenstellung 173
2. Einleitung: Diskutierte Abgabe-Konzepte 173
3. Behandlung der energieintensiven Branchen 179
3.1. Notwendigkeit von Sonderregelungen 179
3.2. Sonderregelung mit reduzierter Abgabenbelastung 179
3.3. Rückerstattungssysteme 181
4. Wirtschaftliche Auswirkungen 185
4.1. C02-Abgabe 1994 185
4.2. C02-Abgabe 1996 187
5. Anpassungsreaktionen der Wirtschaft 192
5.1. Vorbemerkungen 192
5.2. Mögliche Reaktionen 192
5.3. Vollzugsprobleme 193
5.4. Zur Übertragbarkeit der Ergebnisse 194
Anhang II: Ermäßigungstarif für Entlastungen nach der Energiesteuerintensität - Probleme und Gestaltungsmöglichkeiten 195
Anhang III: Schätzung sektoraler Gewerbesteuerbelastungen 201
Kurzfassung 205
Literaturverzeichnis 221