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Einführung einer Abgabe auf Pflanzenschutzmittel in Deutschland

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Möckel, S., Gawel, E., Kästner, M., Knillmann, S., Liess, M., Bretschneider, W. (2015). Einführung einer Abgabe auf Pflanzenschutzmittel in Deutschland. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-54800-2
Möckel, Stefan Gawel, Erik Kästner, Matthias Knillmann, Saskia Liess, Matthias and Bretschneider, Wolfgang. Einführung einer Abgabe auf Pflanzenschutzmittel in Deutschland. Duncker & Humblot, 2015. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-54800-2
Möckel, S, Gawel, E, Kästner, M, Knillmann, S, Liess, M and Bretschneider, W (2015): Einführung einer Abgabe auf Pflanzenschutzmittel in Deutschland, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-54800-2

Format

Einführung einer Abgabe auf Pflanzenschutzmittel in Deutschland

Möckel, Stefan | Gawel, Erik | Kästner, Matthias | Knillmann, Saskia | Liess, Matthias | Bretschneider, Wolfgang

Studien zu Umweltökonomie und Umweltpolitik, Vol. 10

(2015)

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About The Author

Univ.-Prof. Dr. Erik Gawel ist Inhaber des Lehrstuhls für Volkswirtschaftslehre, insbesondere Institutionenökonomische Umweltforschung, und Direktor des Instituts für Infrastruktur und Ressourcenmanagement der Universität Leipzig. Er ist zugleich Leiter des Departments Ökonomie am Helmholtz-Zentrum für Umweltforschung – UFZ in Leipzig. Prof. Gawel promovierte in Köln und habilitierte sich in Augsburg im Fach Volkswirtschaftslehre zu umweltökonomischen und finanzwissenschaftlichen Themen und war Gastprofessor der Universität Bremen im DFG-Graduiertenkolleg »Risikoregulierung und Privatrechtssystem«. Nach wissenschaftlichen Stationen am Finanzwissenschaftlichen Forschungsinstitut an der Universität zu Köln, dem Zentrum für Interdisziplinäre Forschung der Universität Bielefeld, dem Max-Planck-Institut zur Erforschung von Gemeinschaftsgütern (Bonn) und dem wissenschaftlichen Stab der Energie-Enquete-Kommission des Deutschen Bundestages ist er seit 2001 Professor für Volkswirtschaftslehre. Vor der IHK Frankfurt am Main ist er öffentlich bestellt und vereidigt für Entgeltfragen der kommunalen Ver- und Entsorgung. Er ist u.a. Mitglied der European Academy of Sciences and Arts, des umweltökonomischen Ausschusses im Verein für Socialpolitik und gehört dem wissenschaftlichen Beirat der Zeitschriften »Energies« und »Zeitschrift für Umweltpolitik und Umweltrecht« an. Als Umwelt- und Institutionenökonom blickt Prof. Gawel auf ein mittlerweile 25jähriges Schaffen im Dienste der Umweltforschung zurück. Er ist insbesondere als Brückenbauer zwischen Wirtschafts- und Rechtswissenschaft bekannt und gehört zu den profiliertesten deutschsprachigen Experten für ökonomische Instrumente in der Umweltpolitik, insbesondere für die Wasserwirtschaft.

Abstract

2013 wurden in Deutschland rund 100.000 Tonnen an Pflanzenschutzmitteln abgesetzt, Tendenz steigend. Herbizide, Fungizide, Insektizide und Wachstumsregler sind wichtige Hilfsmittel in der Land- und Forstwirtschaft sowie bei Siedlungs- und Verkehrsflächen, um Schädlinge und unerwünschte Pflanzen zu unterdrücken. Die Mittel verursachen zugleich unerwünschte Auswirkungen für Umwelt und menschliche Gesundheit. Die vorliegende Studie zeigt konkret für Deutschland auf, wie der Mitteleinsatz durch Einführung einer steuerlichen oder nicht-steuerlichen Abgabe risikoorientiert gezielt verringert und Anwender an den externen Kosten beteiligt werden können. Entsprechende Pflanzenschutzmittelabgaben erheben in der EU mit Erfolg schon Dänemark, Frankreich und Schweden. Die Studie schlägt ein einfaches, gleichwohl wirkungsorientiertes Modell vor und untersucht anhand von 66 ausgewählten Produkten dessen ökologische und ökonomische Auswirkungen. Zugleich klärt sie alle notwendigen politischen und rechtlichen Fragen zur Einführung einer solchen Lenkungsabgabe.»Introduction of a Regulatory Charge on Plant Protection Products in Germany«

Chemical plant protection products (PPPs) are an important resource in modern intensive agriculture. However, they are also used in forestry, leisure gardening and in municipal areas and thoroughfares. Their effects take immediate action in the environment, commonly resulting in adverse consequences for non-target organisms, water bodies and soil, as well as residents, in addition to affecting the target organisms. A charge levied on PPPs would mean manufacturers, dealers and users would be making a contribution towards the ecological and health-related costs of the use of PPPs, funding for protective measures and research, and provide an economic incentive for reducing the use of PPPs. This book outlines a simple model for levying a risk-based regulatory charge for Germany and investigates its assumed consequences.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vowort 5
Inhaltsübersicht 7
Inhaltsverzeichnis 9
Abbildungsverzeichnis 14
Tabellenverzeichnis 16
Abkürzungsverzeichnis 18
Handlungsempfehlungen 23
A. Konzeptionelle Grundlagen einer Abgabe auf Pflanzenschutzmittel 29
I. Vorbemerkungen 29
II. Pflanzenschutzmittel in Deutschland 30
III. Ziele der europäischen und deutschen Pflanzenschutzmittel-Politik 37
IV. Ziele einer Lenkungsabgabe auf Pflanzenschutzmittel 42
1. Konzeptionelle Überlegungen zu den Zielen einer PSM-Abgabe 42
2. Ziele einer PSM-Abgabe für Deutschland 48
V. Voraussetzungen einer erfolgreichen Lenkungsabgabe 49
VI. Konstruktionselemente einer PSM-Abgabe und Vorgehensweise im Gutachten 52
VII. Rahmenbedingungen für die Lenkung des PSM-Einsatzes in Deutschland 53
1. Umweltbelastung durch Pflanzenschutzmittel 53
2. Alternativen zum chemischen Pflanzenschutz 58
a) Vorbeugende Maßnahmen 59
b) Maßnahmen zur akuten Bekämpfung von Schaderregern 60
3. Ordnungsrechtlicher Rahmen der PSM-Anwendung und ihr Vollzug 61
B. Abgabenmodelle und Erfahrungen im europäischen Ausland 67
I. Dänemark 67
1. Grundlagen des neuen dänischen Modells: Berechnungssystem 70
2. Belastung „L menschliche Gesundheit“ 72
3. Belastungen „L Umweltverhalten“ und „L Umwelttoxizität“ 73
a) L Umweltverhalten (fate) 73
b) L Umwelttoxizität 75
4. Berechnung des Steuersatzes: Beispielrechnungen für die Belastungswerte und die Steuer 76
5. Datengrundlagen in Dänemark 82
6. Mittelverwendung, Erfahrungen und Fazit 84
II. Andere EU-Länder 85
1. Schweden 86
2. Frankreich 89
C. Konstruktionselemente einer deutschen PSM-Abgabe 95
I. Vor- und Nachteile einer deutschen PSM-Abgabe nach dänischem Vorbild 95
1. Vorteile des dänischen Modells 96
2. Nachteile des dänischen Modells und Möglichkeiten der Übertragung auf Deutschland 97
II. Vorschlag für eine deutsche PSM-Abgabe 100
1. Ziele und Grundkonzept 100
a) Einnahmeerzielung und allgemeiner Lenkungsanreiz zu Minderung von Pflanzenschutzmitteln (Ziele 1, 2 und 5) 101
b) Lenkungsanreize zur Binnensubstitution und Erforderlichkeit (Ziele 3 und 4) 102
c) Einfache Umsetzung der Abgabeerhebung (Grundziel 1) 103
d) Dauerhaftigkeit (Ziel 6) 104
e) Übersicht über das Abgabemodell 105
2. Empfohlene Tarifformel 105
3. Erläuterungen zur Erfassung der Umweltrisiken 109
a) Wirkeinheit (WE) und Aufwandmengen 109
b) Alternative Ansätze zur Berücksichtigung des Umweltrisikos 112
4. Erläuterungen zur Erfassung der toxikologischen Gefahren- und Risikopotentiale für Menschen 115
a) ADI 115
b) AOEL 117
c) Alternative Ansätze 118
5. Erläuterungen zu den Zusatzfaktoren für bestimmte Pestizidgruppen 119
a) Substitutionskandidaten 119
b) Haus- und Kleingarten-Mittel 120
c) Sonstige in Erwägung gezogene Zusatzfaktoren, die nicht empfohlen werden 121
D. Wirkungsanalyse für ein deutsches Abgabenmodell 123
I. Übersicht 123
II. Das ökonomische Lenkungsmodell 124
1. Grundlagen des Lenkungsmodells 125
2. Wirkungen der Abgabe im Lenkungsmodell 130
III. Methodische Möglichkeiten zur Festlegung des Abgabesatzes 134
IV. Zur Datenlage 136
1. Preiselastizität der PSM-Nachfrage 136
2. Ertrags- und Erlösausfälle 140
a) Theoretische Grundlagen 141
b) Komplexität und Wechselwirkungen des PSM-Einsatzes und Ertrags- bzw. Erlössicherung 143
c) Vergleich ökologischer vs. konventioneller Landbau 146
d) Schlussfolgerungen 149
3. Kosten- und Gewinnsituation in der Landwirtschaft 151
V. Die ökonomische Wirkungsanalyse 155
1. Betriebliche Preis- und Kosteneffekte 156
a) Beispielrechnungen für die Preis- und Kosteneffekte pro Hektar und Jahr 156
b) Zur Rolle der Umsatzsteuer 172
c) Zur Rolle der Überwälzung 175
d) Zwischenergebnis 176
2. Sektorale Effekte beim PSM-Einsatz 177
a) Mengeneffekte (Substitutionseffekte der Abgabe) 177
b) Mittel- und langfristige Innovationswirkungen und Strukturveränderungen (Einkommenseffekte der Abgabe) 179
3. Belastungsanalyse der Landwirtschaft 181
a) Kosten-, Ertrags- und Gewinneffekte im Partialmodell 181
b) Die Rolle der internationalen Wettbewerbsfähigkeit 184
4. Voraussichtliches Aufkommen aus der PSM-Abgabe 188
5. Möglichkeiten einer empirischen Wirksamkeitskontrolle der PSM-Abgabe 190
VI. Fazit der Wirkungsanalyse und Empfehlung für einen Abgabesatz 194
E. Verfassungs- und unionsrechtliche Anforderungen und Rechtfertigungen 196
I. Verfassungsrechtliche Ausgestaltungsmöglichkeiten 196
1. Steuern 197
a) Verbrauchsteuer 201
b) Verkehrsteuer 207
2. Nichtsteuerliche Abgaben 211
a) Äquivalenzabgaben 214
b) Lenkungsabgaben 216
c) Finanzierungssonderabgaben 217
d) Kompetenzen 223
3. Zwischenfazit 225
II. Vereinbarkeit mit den Grundrechten 226
1. Allgemeine Handlungsfreiheit und der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit 226
2. Besondere Aspekte bei der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) 231
3. Besondere Aspekte bei der Eigentümerfreiheit (Art. 14 Abs. 1 GG) 233
4. Gleichheitsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) 235
III. Sonstige verfassungsrechtliche Anforderungen an Steuern und nichtsteuerliche Abgaben 240
1. Grundsätze der Bestimmtheit und Normenklarheit 240
2. Grundsatz des Vertrauensschutzes 242
3. Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung 243
IV. Europarecht 246
1. Anforderungen des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) 247
a) Verbot von Zöllen und Abgaben zollgleicher Wirkung 247
b) Abgabenrechtliches Diskriminierungsverbot 248
c) Vereinbarkeit mit der Gemeinsamen Agrarpolitik 249
d) Verbot wettbewerbsverzerrender Beihilfen 251
2. Vereinbarkeit mit dem sekundären Gemeinschaftsrecht 253
a) Europäisches Agrar- und Umweltrecht 253
b) Europäisches Steuerrecht 254
3. Europarechtliche Gründe für die Einführung einer PSM-Abgabe 258
V. Schlussfolgerungen für eine deutsche PSM-Steuer/Abgabe 259
F. Möglichkeiten der Mittelverwendung 262
I. Grundsätzliche Vorüberlegungen 262
II. Finanzierung und Kompensation: Verwendungszwecke des Aufkommens einer PSM-Abgabe im Überblick 263
III. Verfassungsrechtliche Anforderungen für Mittelverwendung und Zweckbindungen 265
1. Steuern 266
a) Verhältnis Mittelvereinnahmung und Mittelverwendung 267
b) Zulässigkeit und Bindungswirkung gegenüber dem Haushaltsgesetzgeber? 269
2. Nichtsteuerliche Abgaben 272
IV. Finanzierung von Maßnahmen zum Schutz vor Pflanzenschutzmittel 273
V. Rückerstattungen für bestimmte Kulturen 276
1. Mögliche Formen der Rückerstattung 278
2. Rechtliche Anforderungen 279
VI. Zusammenfassung der Möglichkeiten zur Mittelverwendung 282
Literaturverzeichnis 284
Stichwortverzeichnis 297