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Einführung einer Abgabe auf Pflanzenschutzmittel in Deutschland
Möckel, Stefan | Gawel, Erik | Kästner, Matthias | Knillmann, Saskia | Liess, Matthias | Bretschneider, Wolfgang
Studien zu Umweltökonomie und Umweltpolitik, Vol. 10
(2015)
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About The Author
Univ.-Prof. Dr. Erik Gawel ist Inhaber des Lehrstuhls für Volkswirtschaftslehre, insbesondere Institutionenökonomische Umweltforschung, und Direktor des Instituts für Infrastruktur und Ressourcenmanagement der Universität Leipzig. Er ist zugleich Leiter des Departments Ökonomie am Helmholtz-Zentrum für Umweltforschung – UFZ in Leipzig. Prof. Gawel promovierte in Köln und habilitierte sich in Augsburg im Fach Volkswirtschaftslehre zu umweltökonomischen und finanzwissenschaftlichen Themen und war Gastprofessor der Universität Bremen im DFG-Graduiertenkolleg »Risikoregulierung und Privatrechtssystem«. Nach wissenschaftlichen Stationen am Finanzwissenschaftlichen Forschungsinstitut an der Universität zu Köln, dem Zentrum für Interdisziplinäre Forschung der Universität Bielefeld, dem Max-Planck-Institut zur Erforschung von Gemeinschaftsgütern (Bonn) und dem wissenschaftlichen Stab der Energie-Enquete-Kommission des Deutschen Bundestages ist er seit 2001 Professor für Volkswirtschaftslehre. Vor der IHK Frankfurt am Main ist er öffentlich bestellt und vereidigt für Entgeltfragen der kommunalen Ver- und Entsorgung. Er ist u.a. Mitglied der European Academy of Sciences and Arts, des umweltökonomischen Ausschusses im Verein für Socialpolitik und gehört dem wissenschaftlichen Beirat der Zeitschriften »Energies« und »Zeitschrift für Umweltpolitik und Umweltrecht« an. Als Umwelt- und Institutionenökonom blickt Prof. Gawel auf ein mittlerweile 25jähriges Schaffen im Dienste der Umweltforschung zurück. Er ist insbesondere als Brückenbauer zwischen Wirtschafts- und Rechtswissenschaft bekannt und gehört zu den profiliertesten deutschsprachigen Experten für ökonomische Instrumente in der Umweltpolitik, insbesondere für die Wasserwirtschaft.Abstract
2013 wurden in Deutschland rund 100.000 Tonnen an Pflanzenschutzmitteln abgesetzt, Tendenz steigend. Herbizide, Fungizide, Insektizide und Wachstumsregler sind wichtige Hilfsmittel in der Land- und Forstwirtschaft sowie bei Siedlungs- und Verkehrsflächen, um Schädlinge und unerwünschte Pflanzen zu unterdrücken. Die Mittel verursachen zugleich unerwünschte Auswirkungen für Umwelt und menschliche Gesundheit. Die vorliegende Studie zeigt konkret für Deutschland auf, wie der Mitteleinsatz durch Einführung einer steuerlichen oder nicht-steuerlichen Abgabe risikoorientiert gezielt verringert und Anwender an den externen Kosten beteiligt werden können. Entsprechende Pflanzenschutzmittelabgaben erheben in der EU mit Erfolg schon Dänemark, Frankreich und Schweden. Die Studie schlägt ein einfaches, gleichwohl wirkungsorientiertes Modell vor und untersucht anhand von 66 ausgewählten Produkten dessen ökologische und ökonomische Auswirkungen. Zugleich klärt sie alle notwendigen politischen und rechtlichen Fragen zur Einführung einer solchen Lenkungsabgabe.»Introduction of a Regulatory Charge on Plant Protection Products in Germany«Chemical plant protection products (PPPs) are an important resource in modern intensive agriculture. However, they are also used in forestry, leisure gardening and in municipal areas and thoroughfares. Their effects take immediate action in the environment, commonly resulting in adverse consequences for non-target organisms, water bodies and soil, as well as residents, in addition to affecting the target organisms. A charge levied on PPPs would mean manufacturers, dealers and users would be making a contribution towards the ecological and health-related costs of the use of PPPs, funding for protective measures and research, and provide an economic incentive for reducing the use of PPPs. This book outlines a simple model for levying a risk-based regulatory charge for Germany and investigates its assumed consequences.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vowort | 5 | ||
| Inhaltsübersicht | 7 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 9 | ||
| Abbildungsverzeichnis | 14 | ||
| Tabellenverzeichnis | 16 | ||
| Abkürzungsverzeichnis | 18 | ||
| Handlungsempfehlungen | 23 | ||
| A. Konzeptionelle Grundlagen einer Abgabe auf Pflanzenschutzmittel | 29 | ||
| I. Vorbemerkungen | 29 | ||
| II. Pflanzenschutzmittel in Deutschland | 30 | ||
| III. Ziele der europäischen und deutschen Pflanzenschutzmittel-Politik | 37 | ||
| IV. Ziele einer Lenkungsabgabe auf Pflanzenschutzmittel | 42 | ||
| 1. Konzeptionelle Überlegungen zu den Zielen einer PSM-Abgabe | 42 | ||
| 2. Ziele einer PSM-Abgabe für Deutschland | 48 | ||
| V. Voraussetzungen einer erfolgreichen Lenkungsabgabe | 49 | ||
| VI. Konstruktionselemente einer PSM-Abgabe und Vorgehensweise im Gutachten | 52 | ||
| VII. Rahmenbedingungen für die Lenkung des PSM-Einsatzes in Deutschland | 53 | ||
| 1. Umweltbelastung durch Pflanzenschutzmittel | 53 | ||
| 2. Alternativen zum chemischen Pflanzenschutz | 58 | ||
| a) Vorbeugende Maßnahmen | 59 | ||
| b) Maßnahmen zur akuten Bekämpfung von Schaderregern | 60 | ||
| 3. Ordnungsrechtlicher Rahmen der PSM-Anwendung und ihr Vollzug | 61 | ||
| B. Abgabenmodelle und Erfahrungen im europäischen Ausland | 67 | ||
| I. Dänemark | 67 | ||
| 1. Grundlagen des neuen dänischen Modells: Berechnungssystem | 70 | ||
| 2. Belastung „L menschliche Gesundheit“ | 72 | ||
| 3. Belastungen „L Umweltverhalten“ und „L Umwelttoxizität“ | 73 | ||
| a) L Umweltverhalten (fate) | 73 | ||
| b) L Umwelttoxizität | 75 | ||
| 4. Berechnung des Steuersatzes: Beispielrechnungen für die Belastungswerte und die Steuer | 76 | ||
| 5. Datengrundlagen in Dänemark | 82 | ||
| 6. Mittelverwendung, Erfahrungen und Fazit | 84 | ||
| II. Andere EU-Länder | 85 | ||
| 1. Schweden | 86 | ||
| 2. Frankreich | 89 | ||
| C. Konstruktionselemente einer deutschen PSM-Abgabe | 95 | ||
| I. Vor- und Nachteile einer deutschen PSM-Abgabe nach dänischem Vorbild | 95 | ||
| 1. Vorteile des dänischen Modells | 96 | ||
| 2. Nachteile des dänischen Modells und Möglichkeiten der Übertragung auf Deutschland | 97 | ||
| II. Vorschlag für eine deutsche PSM-Abgabe | 100 | ||
| 1. Ziele und Grundkonzept | 100 | ||
| a) Einnahmeerzielung und allgemeiner Lenkungsanreiz zu Minderung von Pflanzenschutzmitteln (Ziele 1, 2 und 5) | 101 | ||
| b) Lenkungsanreize zur Binnensubstitution und Erforderlichkeit (Ziele 3 und 4) | 102 | ||
| c) Einfache Umsetzung der Abgabeerhebung (Grundziel 1) | 103 | ||
| d) Dauerhaftigkeit (Ziel 6) | 104 | ||
| e) Übersicht über das Abgabemodell | 105 | ||
| 2. Empfohlene Tarifformel | 105 | ||
| 3. Erläuterungen zur Erfassung der Umweltrisiken | 109 | ||
| a) Wirkeinheit (WE) und Aufwandmengen | 109 | ||
| b) Alternative Ansätze zur Berücksichtigung des Umweltrisikos | 112 | ||
| 4. Erläuterungen zur Erfassung der toxikologischen Gefahren- und Risikopotentiale für Menschen | 115 | ||
| a) ADI | 115 | ||
| b) AOEL | 117 | ||
| c) Alternative Ansätze | 118 | ||
| 5. Erläuterungen zu den Zusatzfaktoren für bestimmte Pestizidgruppen | 119 | ||
| a) Substitutionskandidaten | 119 | ||
| b) Haus- und Kleingarten-Mittel | 120 | ||
| c) Sonstige in Erwägung gezogene Zusatzfaktoren, die nicht empfohlen werden | 121 | ||
| D. Wirkungsanalyse für ein deutsches Abgabenmodell | 123 | ||
| I. Übersicht | 123 | ||
| II. Das ökonomische Lenkungsmodell | 124 | ||
| 1. Grundlagen des Lenkungsmodells | 125 | ||
| 2. Wirkungen der Abgabe im Lenkungsmodell | 130 | ||
| III. Methodische Möglichkeiten zur Festlegung des Abgabesatzes | 134 | ||
| IV. Zur Datenlage | 136 | ||
| 1. Preiselastizität der PSM-Nachfrage | 136 | ||
| 2. Ertrags- und Erlösausfälle | 140 | ||
| a) Theoretische Grundlagen | 141 | ||
| b) Komplexität und Wechselwirkungen des PSM-Einsatzes und Ertrags- bzw. Erlössicherung | 143 | ||
| c) Vergleich ökologischer vs. konventioneller Landbau | 146 | ||
| d) Schlussfolgerungen | 149 | ||
| 3. Kosten- und Gewinnsituation in der Landwirtschaft | 151 | ||
| V. Die ökonomische Wirkungsanalyse | 155 | ||
| 1. Betriebliche Preis- und Kosteneffekte | 156 | ||
| a) Beispielrechnungen für die Preis- und Kosteneffekte pro Hektar und Jahr | 156 | ||
| b) Zur Rolle der Umsatzsteuer | 172 | ||
| c) Zur Rolle der Überwälzung | 175 | ||
| d) Zwischenergebnis | 176 | ||
| 2. Sektorale Effekte beim PSM-Einsatz | 177 | ||
| a) Mengeneffekte (Substitutionseffekte der Abgabe) | 177 | ||
| b) Mittel- und langfristige Innovationswirkungen und Strukturveränderungen (Einkommenseffekte der Abgabe) | 179 | ||
| 3. Belastungsanalyse der Landwirtschaft | 181 | ||
| a) Kosten-, Ertrags- und Gewinneffekte im Partialmodell | 181 | ||
| b) Die Rolle der internationalen Wettbewerbsfähigkeit | 184 | ||
| 4. Voraussichtliches Aufkommen aus der PSM-Abgabe | 188 | ||
| 5. Möglichkeiten einer empirischen Wirksamkeitskontrolle der PSM-Abgabe | 190 | ||
| VI. Fazit der Wirkungsanalyse und Empfehlung für einen Abgabesatz | 194 | ||
| E. Verfassungs- und unionsrechtliche Anforderungen und Rechtfertigungen | 196 | ||
| I. Verfassungsrechtliche Ausgestaltungsmöglichkeiten | 196 | ||
| 1. Steuern | 197 | ||
| a) Verbrauchsteuer | 201 | ||
| b) Verkehrsteuer | 207 | ||
| 2. Nichtsteuerliche Abgaben | 211 | ||
| a) Äquivalenzabgaben | 214 | ||
| b) Lenkungsabgaben | 216 | ||
| c) Finanzierungssonderabgaben | 217 | ||
| d) Kompetenzen | 223 | ||
| 3. Zwischenfazit | 225 | ||
| II. Vereinbarkeit mit den Grundrechten | 226 | ||
| 1. Allgemeine Handlungsfreiheit und der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit | 226 | ||
| 2. Besondere Aspekte bei der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) | 231 | ||
| 3. Besondere Aspekte bei der Eigentümerfreiheit (Art. 14 Abs. 1 GG) | 233 | ||
| 4. Gleichheitsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) | 235 | ||
| III. Sonstige verfassungsrechtliche Anforderungen an Steuern und nichtsteuerliche Abgaben | 240 | ||
| 1. Grundsätze der Bestimmtheit und Normenklarheit | 240 | ||
| 2. Grundsatz des Vertrauensschutzes | 242 | ||
| 3. Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung | 243 | ||
| IV. Europarecht | 246 | ||
| 1. Anforderungen des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) | 247 | ||
| a) Verbot von Zöllen und Abgaben zollgleicher Wirkung | 247 | ||
| b) Abgabenrechtliches Diskriminierungsverbot | 248 | ||
| c) Vereinbarkeit mit der Gemeinsamen Agrarpolitik | 249 | ||
| d) Verbot wettbewerbsverzerrender Beihilfen | 251 | ||
| 2. Vereinbarkeit mit dem sekundären Gemeinschaftsrecht | 253 | ||
| a) Europäisches Agrar- und Umweltrecht | 253 | ||
| b) Europäisches Steuerrecht | 254 | ||
| 3. Europarechtliche Gründe für die Einführung einer PSM-Abgabe | 258 | ||
| V. Schlussfolgerungen für eine deutsche PSM-Steuer/Abgabe | 259 | ||
| F. Möglichkeiten der Mittelverwendung | 262 | ||
| I. Grundsätzliche Vorüberlegungen | 262 | ||
| II. Finanzierung und Kompensation: Verwendungszwecke des Aufkommens einer PSM-Abgabe im Überblick | 263 | ||
| III. Verfassungsrechtliche Anforderungen für Mittelverwendung und Zweckbindungen | 265 | ||
| 1. Steuern | 266 | ||
| a) Verhältnis Mittelvereinnahmung und Mittelverwendung | 267 | ||
| b) Zulässigkeit und Bindungswirkung gegenüber dem Haushaltsgesetzgeber? | 269 | ||
| 2. Nichtsteuerliche Abgaben | 272 | ||
| IV. Finanzierung von Maßnahmen zum Schutz vor Pflanzenschutzmittel | 273 | ||
| V. Rückerstattungen für bestimmte Kulturen | 276 | ||
| 1. Mögliche Formen der Rückerstattung | 278 | ||
| 2. Rechtliche Anforderungen | 279 | ||
| VI. Zusammenfassung der Möglichkeiten zur Mittelverwendung | 282 | ||
| Literaturverzeichnis | 284 | ||
| Stichwortverzeichnis | 297 |