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Die Neuordnung der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch den Rundfunkbeitragsstaatsvertrag

Röß, Simon

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1302

(2015)

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Abstract

Der Rundfunkbeitrag erweist sich als eine äußerst umstrittene Abgabe, die derzeit fast alle Verwaltungsgerichte befasst. Selbst die Entscheidungen der Landesverfassungsgerichte von Bayern und Rheinland-Pfalz haben die Diskussion nicht befrieden können. Die zentrale Frage besteht darin, ob man auch Personen ohne Empfangsgerät mit einem Rundfunkbeitrag belasten darf oder ob sich der Rundfunkbeitrag dadurch zu sehr einer – verfassungswidrigen – Steuer annähert. Die Analyse der etablierten Beiträge zeigt, dass die Rechtsprechung bisher einen großzügigen Maßstab angelegt hat und der Rundfunkbeitrag sich noch im Rahmen des gesetzgeberischen Ermessens bewegt. Dasselbe Fazit lässt sich bezüglich der Belastungsverteilung im betrieblichen Bereich ziehen. Allerdings überzeugen weder die volle Beitragspflicht für Zweitwohnungen noch die Reduktion der Befreiungstatbestände für ehemals befreite schwerbehinderte Rundfunkteilnehmer. »A New Funding System for the Public Broadcasting Companies Set out by the Interstate Treaty on Broadcasting Licence Fees«

How should the public broadcasting companies in Germany be funded in order to guarantee their constitutionally enshrined independence? Through taxes or licence fees? In 2013 a new law entered into force and adhered to a fee-based model. However, it no longer requires the fee debtor to be in the possession of a radio or TV. Instead it levies a charge on households and business premises. This regulatory technique could actually represent a disguised – unconstitutional – tax.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsverzeichnis 9
Abkürzungsverzeichnis 15
Einleitung 19
A. Einführung 19
B. Schwerpunkte und Gang der Untersuchung 20
Kapitel 1: Von der „Gebühr“ zum Beitrag 23
A. Rundfunkgebührenstaatsvertrag 23
I. Gebührenpflicht 23
II. Gebührenerhebung 25
1. Kein besonderes Betretungsrecht für die Gebührenerhebung 25
2. Auskunftsanspruch der Rundfunkanstalten 26
3. Hinweis auf die Gebührenpflicht durch massenhaften Briefversand 29
B. Reformbedarf 30
I. Medienkonvergenz 30
II. Erhebungsdefizit 31
1. Übertriebene Darstellung des Erhebungsdefizits 31
2. Mitverantwortung der Rundfunkanstalten 34
C. Rundfunkbeitragsstaatsvertrag 35
Kapitel 2: Abgabenformen und ihre Eignung für die Rundfunkfinanzierung 37
A. Abgabensystem 37
B. Eignung der Abgaben für die Rundfunkfinanzierung 40
I. Verfassungsgerichtliche Vorgaben 40
II. Gebühr 41
III. Steuer 42
IV. Finanzierungssonderabgabe 47
V. Beitrag 48
Kapitel 3: Rechtsnatur des Rundfunkbeitrags 50
A. Unwiderlegbare Vorteilsvermutung im RBStV 51
I. Gesetzgeberische Motive für die Unwiderlegbarkeit der Vermutung 51
II. Vorstellung von Kirchhofs Konzept 52
III. Kritik an der unwiderlegbaren Vorteilsvermutung 54
1. Spezielle Einwände gegen Kirchhofs Gutachten 54
2. Generelle Bedenken gegen die unwiderlegbare Vorteilsvermutung 57
3. Stellungnahme zur Kritik an der unwiderlegbaren Vorteilsvermutung 59
IV. Rechtsprechungsanalyse zur Notwendigkeit eines tatsächlichen Vorteils 61
1. Fiktion des Bereithaltens eines Empfangsgeräts durch den Zulassungsinhaber in § 1 III RGebStV 61
a) Scheinbare Entbehrlichkeit des Vorteils des Zulassungsinhabers 62
b) Tatsächliche Existenz eines Vorteils 62
aa) Nutzen des Zulassungsinhabers 63
bb) Zulassungsinhaber als Bindeglied der Vorteilsabschöpfung 64
c) Zwischenergebnis 66
2. Benutzungsfiktion bei den Straßenreinigungsgebühren 67
3. Widerlegbare Vorteilsvermutung bei den Fremdenverkehrsbeiträgen 68
4. Scheinbare Vorteilsfiktion bei den Kammerbeiträgen 69
5. Zwischenergebnis und Stellungnahme 69
V. Prüfung der Typisierungsvoraussetzungen hinsichtlich des RBStV 71
1. Anforderungen der Rechtsprechung an eine Typisierung 71
2. Eignung des alternativen Reformkonzepts einer widerlegbaren Vermutung 72
a) Praktikabilität einer widerlegbaren Vermutung 72
aa) Reduktion des Verwaltungsaufwands 72
bb) Anforderungen an die Vermutungswiderlegung 73
cc) Folgen fehlender Mitwirkung 77
b) Wahrung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung 79
3. Zwischenergebnis 80
B. Existenz eines Sondervorteils für Beitragsschuldner ohne Empfangsgerät 80
I. Herleitung aus der bisherigen Beitragsdogmatik 81
1. Vorteilsbegriff des RGebStV 81
a) BVerfG-Entscheidung zum Kabelgroschen 81
b) BVerwG-Entscheidung zum Aufsichtsgroschen 82
c) Folgerungen für den Rundfunkbeitrag 83
2. Vorteilsbegriff der Fremdenverkehrsbeiträge 84
3. Vorteilsbegriff der Kammerbeiträge 85
a) Ärztekammerbeiträge von Amtsärzten 86
b) Arbeitnehmerkammerbeiträge trotz Gewerkschaften 88
4. Parallelen zwischen Kohlepfennig und Rundfunkbeitrag 89
a) BVerfG-Entscheidung zum Kohlepfennig 90
b) Relevanz für den Rundfunkbeitrag 91
5. BVerfG-Entscheidung zu wiederkehrenden Straßenbaubeiträgen – Menetekel für den RBStV? 93
6. Vorteilsverteilung im RBStV 96
a) Mittelbare Vorteile von Beitragsschuldnern ohne Empfangsgerät 97
b) Abgrenzung zu Kirchhofs Konzept 100
7. Zwischenergebnis 101
II. Möglichkeit einer verfassungskonformen Auslegung des RBStV 102
III. Verfassungsinterpretation und Verfassungswandel 105
C. Ergebnis zur Rechtsnatur des Rundfunkbeitrags 109
Kapitel 4: Verfassungsmäßigkeit der Beitragsbemessung 111
A. Betrieblicher Bereich 111
I. Anknüpfungspunkt der Beitragsbemessung 112
1. Betriebsstätte statt Unternehmen 112
a) Eingeschränkte Überzeugungskraft der Regierungsbegründung 113
b) Vorteile der Anknüpfung an Betriebsstätten 114
2. Anzahl sozialversicherungspflichtig Beschäftigter pro Betriebsstätte 115
a) Beschäftigtenzahl statt Leistungsfähigkeit 115
b) Keine Unterscheidung nach Branchen 117
c) Keine Differenzierung zwischen Vollzeit- und Teilzeitbeschäftigten 118
II. Beitragsstaffelung 120
1. Gruppenbildung und gesetzgeberische Motive 120
2. Degression und Obergrenze in § 5 I RBStV 122
a) Kritik an der Beitragsbemessung in § 5 I RBStV 123
b) Auseinandersetzung mit den vorgebrachten Einwänden 125
aa) Vergleich von IHK- und Rundfunkbeitragslast 125
bb) Rechtfertigung von Degression und Obergrenze in § 5 I RBStV 128
(1) Vermeidung einer übermäßigen Beitragslast 128
(2) Degressive Vorteilsentwicklung 130
(3) Zwischenergebnis 132
3. Besondere Beitragslast von Filialunternehmen 132
a) Vergleich der alten und der neuen Rechtslage 133
b) Vergleich mit der Belastungsverteilung anderer Beiträge 135
aa) Beitragslast von Filialunternehmen im Handwerkskammerbeitragsrecht 136
bb) Mehrfachbelastungen im IHK-Beitragsrecht 138
(1) Zugehörigkeit zu mehreren IHKs 138
(2) Zugehörigkeit zur IHK und zu einer Berufskammer 140
(3) „Mehrfache“ Mitgliedschaft in einer IHK 141
(4) Übertragbarkeit der Wertungen aus dem IHK-Beitragsrecht auf den RBStV 143
cc) Erschließungs- und Ausbaubeitragsrecht 144
c) Zusammenfassende Würdigung der Belastung von Filialunternehmen im RBStV 145
4. Systemgerechtigkeit der Beitragsbemessung in § 5 II 1 RBStV 149
a) Reformbedingte Änderungen und gesetzgeberische Motive 150
b) Systemgerechtigkeit im Abgabenrecht 152
aa) Bedeutung und bereichsspezifische Anforderungen der Systemgerechtigkeit 152
bb) Unterschiedliche Bemessungssysteme im RGebStV 154
c) Bewertung der Systemgerechtigkeit in § 5 I, II RBStV 156
aa) Vergleich der Gefahr unverhältnismäßiger Beitragslasten in § 5 I und II RBStV 156
bb) Vergleich der Vorteilsentwicklung in § 5 I und II RBStV 158
cc) Zwischenergebnis 160
5. Empfehlung einer Härtefallklausel für den betrieblichen Bereich 160
III. Ergebnis zur Beitragsbemessung im betrieblichen Bereich 162
B. Privater Bereich 162
I. Einheitsbeitrag pro Wohnung 163
II. Zweitwohnungsbeitrag 164
1. Verfassungsmäßigkeit eines Rundfunkbeitrags für Zweitwohnungen 164
a) Prinzipielle Zulässigkeit eines Zweitwohnungsbeitrags 165
b) Besondere Bedeutung des Art. 6 I GG 166
2. Verfassungsrechtliche Zweifel an der Höhe des Zweitwohnungsbeitrags 169
a) Keine Umgehungsgefahr bei niedrigerem Zweitwohnungsbeitrag 169
b) Vergleich mit anderen Beiträgen 171
c) Zwischenergebnis 173
III. Erweiterung der Beitragspflicht auf bestimmte schwerbehinderte Menschen 174
1. Änderung der Rechtslage und gesetzgeberische Motive 175
2. Rechtsprechung des BSG zu den Rundfunkgebührenbefreiungen 177
a) Kritik an der Befreiung schwerbehinderter Rundfunkteilnehmer 177
b) Spätere Relativierung der Kritik 179
3. Prüfung der befreiungskritischen BSG-Rechtsprechung und der Regierungsbegründung 181
a) Unzutreffende Auslegung der Befreiungstatbestände durch das BSG 181
b) Sozialpolitisches Gestaltungsermessen des Gesetzgebers bei Entgeltabgaben 184
aa) Befreiungsmöglichkeiten aufgrund sozialstaatlicher Erwägungen 184
(1) Restriktive Literaturansicht gegenüber Befreiungen – Basis der Kritik des BSG 185
(a) Vorstellung der restriktiven Literaturansicht 186
(b) Konkrete Anwendung auf die Rundfunkfinanzierung 187
(2) Relevanz der BVerfG-Entscheidung zu Kindergartengebühren für den RBStV 189
(3) Argumente für die Zulässigkeit von Sozialklauseln im Rundfunkbeitragsrecht 192
(a) Rechtliche Besonderheiten des Rundfunkbeitrags 192
(b) Reduktion von Befreiungen gemessen am Gesamtkonzept der Reform 194
(4) Argumente für die generelle Zulässigkeit von Sozialklauseln bei Entgeltabgaben 195
(a) Verfassungsrechtliche Unbedenklichkeit von Sozialklauseln 196
(b) Praktische Vorteile von Sozialklauseln 200
(c) Besondere Fürsorgebefugnis des Gesetzgebers gegenüber behinderten Menschen 200
(5) Vorschlag für einen Ausgleich der widerstreitenden Interessen 202
(6) Zwischenergebnis 204
bb) Befreiungsmöglichkeit aufgrund der niedrigen Bewertung reduzierter Vorteile 205
4. Bewertung der aktuellen Rechtslage 207
a) Verfassungsmäßigkeit des ermäßigten Beitrags in § 4 II 1 RBStV 207
b) Ausbau des barrierefreien Angebots 210
5. De lege ferenda 213
C. Einhaltung des Grundsatzes der Aufkommensneutralität 214
D. Ergebnis zur Beitragsbemessung und Erfolgsaussichten einer Verfassungsbeschwerde 217
I. Zusammenfassung der Ergebnisse 218
II. Keine zwangsläufige Entlastung selbst im Fall einer verfassungswidrigen Bemessung 219
Kapitel 5: Vereinbarkeit mit dem europäischen Beihilferecht 221
A. Beihilfetatbestand 221
I. Staatlichkeit der Rundfunkbeiträge 222
1. Unmittelbar programmbezogene Verwendung der Rundfunkbeiträge 222
a) Abstrakte Vorgaben der Rechtsprechung 222
b) Konkrete Anwendung auf den Rundfunkbeitrag 224
2. Judikatur zur nicht-programmbezogenen Verwendung der Rundfunkbeiträge 229
a) Beihilfecharakter der DVB-T-Förderung durch die Landesmedienanstalten 229
aa) Abstrakter Vergleich der Staatsferne von Rundfunk- und Medienanstalten 230
bb) Eingeschränkte Staatsferne der Medienanstalten bei der DVB-T-Förderung 232
b) Beihilferechtliche Folgerungen aus dem Vergaberecht 234
aa) Rundfunkanstalten als Auftraggeber im Vergaberecht 234
(1) Vergaberichtlinie und ihre Umsetzung ins deutsche Recht 234
(2) Ausschreibungspflicht hinsichtlich der Gebäudereinigung der GEZ 235
bb) Übertragbarkeit vergaberechtlicher Wertungen auf das Beihilferecht 237
3. Zwischenergebnis 240
II. Begünstigung 241
1. Betrauung 242
2. Transparenz und Vermeidung einer Überkompensation 243
a) Grundsätzliche Gewährleistung durch den RFinStV 243
b) Unzureichende Umsetzung im 19. KEF-Bericht 244
3. Kostenanalyse 246
4. Zwischenergebnis 248
B. Rechtfertigung durch Art. 107 III d) AEUV 248
C. Ergebnis 251
Fazit und Ausblick 252
Zusammenfassung in Thesen 255
Literaturverzeichnis 261
Dokumentenverzeichnis 274
Sachwortverzeichnis 275