Verwaltungsnetzwerke am Beispiel des Gemeinsamen Terrorismusabwehrzentrums des Bundes und der Länder (GTAZ)

Alisa Sommerfeld

doi:10.3790/978-3-428-54768-5

Verwaltungsnetzwerke am Beispiel des Gemeinsamen Terrorismusabwehrzentrums des Bundes und der Länder (GTAZ)

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Sommerfeld, A. (2015). Verwaltungsnetzwerke am Beispiel des Gemeinsamen Terrorismusabwehrzentrums des Bundes und der Länder (GTAZ). Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-54768-5

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Verwaltungsnetzwerke am Beispiel des Gemeinsamen Terrorismusabwehrzentrums des Bundes und der Länder (GTAZ)

Sommerfeld, Alisa

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1305

(2015)

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Additional Information

Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-54768-5
978-3-428-14768-7 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-54768-5
Edition: 1
Language: German
Pages: 306
Collections: RECHT 2015
D&H 2015
NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Administrative jurisdiction & public administration

Pricing

Institution: € 136.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 89.90 (incl. local VAT if applicable)

About The Author

Alisa Sommerfeld (geb. 1987) studierte Rechtswissenschaft an den Juristischen Fakultäten der Freien Universität Berlin und der Universität Zürich. Promotion am Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Staats-, Verwaltungs- und Steuerrecht der FU Berlin.

Abstract

Alisa Sommerfeld befasst sich im Lichte der (verwaltungs-)organisationsrechtlichen Netzwerkkategorie mit dem nunmehr seit über 10 Jahren erfolgreich bestehenden Gemeinsamen Terrorismusabwehrzentrum der Sicherheitsbehörden des Bundes und der Länder (GTAZ) - angesichts ständig zunehmender Sicherheitsfragen ein Themenfeld von hoher praktischer Relevanz und aktueller Bedeutung. Die reformorientierte Untersuchung zeigt Regelungsbedarf auf und beantwortet Rechtsfragen, die sich beim GTAZ als Mutter und Vorbild aller Gemeinsamen Zentren auf Bundesebene stellen. Im Fokus stehen die Rechtsform des Gemeinsamen Zentrums, Trennungs- und Transparenzkonflikte, inter- und intrabehördliche Kooperationsebenen, Aspekte der Aufsicht, des Rechtsschutzes sowie der demokratischen Legitimation. Die Autorin schließt auf Basis der Ergebnisse der Untersuchung mit dem Entwurf einer spezialgesetzlichen Rechtsgrundlage für das GTAZ.»Administrative Networks on the Example of the Joint Counter-Terrorism Centre of the Federal and State Governments (GTAZ)«

The study discusses a topic which has not been turned into monographic literature so far. It provides a comprehensive examination of the working method and structure of the Joint Counter-Terrorism Centre of the federal and state governments as well as related legal issues. In particular the focus is put on separation conflicts, cooperation barriers, aspects of democratic legitimation as well as the Joint Centers incorporation into the security architecture of Germany.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	7
Inhaltsverzeichnis	9
Einleitung	15
1. Kapitel: Verwaltungsorganisationsrechtliche Grundlagen	19
A. Die organisatorische Erscheinung des Volkes	19
B. Verwaltungsorganisation als Teil organisierter Staatlichkeit	21
I. Die Bedeutung der Verwaltungsorganisation für das Gemeinwesen „Staat“	21
1. Begriff, Erscheinungsformen und Aufgaben von Organisation	21
2. Die zweite Gewalt im Staat: Verwaltung	25
a) Die Verwaltung in der Funktionenordnung des Grundgesetzes	26
b) Privatrechtliche Verwaltungsorganisation	27
3. Aufgabe der Verwaltung	28
4. Zusammenhang von Organisationsstruktur und Entscheidungsproduktion	28
II. Zu den Bauteilen der Verwaltungsorganisation	31
1. Träger der Verwaltungsorganisation	31
2. Die (Binnen-)Organisation der Verwaltung	33
a) Organ und Organwalter	34
b) Behörde und Amt	35
aa) Die Behörde im funktionellen, verfahrensrechtlichen Sinn	35
bb) Der organisatorisch-institutionelle Behördenbegriff	36
cc) Organinterne Organisation	37
3. Das Beziehungsgefüge zwischen Organisationseinheiten	38
a) Der Verwaltungsaufbau in der BRD	38
b) Organisationsgewalt in der Zuständigkeitsordnung	39
c) Das Verbot der Mischverwaltung	42
III. Verfassungsrechtliche Grundnormen der Verwaltungsorganisation	44
1. Föderal-verfassungsrechtliche Determinanten – Das viergliedrige Grundgerüst der Verwaltung	45
2. Verfassungsrechtliche Grundbestimmungen mit Organisationsbezug	48
a) Demokratische und rechtsstaatliche Determinanten	48
b) Gesetzesvorbehalte als Basis einer Organisationsstruktur	50
c) Aufgabenbezogene Prägung der Verwaltungsorganisation	52
IV. Die demokratische Legitimation der Verwaltung	54
1. Grundlagen und Entwicklung der Verwaltungslegitimation	54
2. Das klassische Modell der Verwaltungslegitimation	56
a) Legitimationssubjekt und Legitimationsobjekt	56
b) Die Formen der Legitimation	57
aa) Die institutionell-funktionelle Legitimation	57
bb) Die organisatorisch-personelle Legitimation	58
cc) Die sachlich-inhaltliche Legitimation	59
c) Legitimationsniveau und Legitimationsverantwortung	62
3. Alternative Legitimationsansätze – Output-Legitimation verselbstständigter Verwaltungseinheiten	63
V. Kontrolle und Aufsicht	66
1. Verfassungsrechtliche Eckpfeiler der Kontrolle	66
2. Der Kontrollbegriff – Maßstab, Mittel und Arten	68
3. Grundformen verfassungsrechtlich verlangter Kontrolle	70
a) Formen der Selbstkontrolle	70
aa) Staatsaufsicht im weiten und engen Sinn	70
bb) Bundesaufsicht	71
cc) Organaufsicht	71
dd) Amts- und Dienstaufsicht	72
b) Formen der Fremdkontrolle	73
aa) Parlamentarische Kontrollen	73
bb) Gerichtliche Kontrolle	74
cc) Finanzkontrolle	74
dd) Die Wächterfunktion der Öffentlichkeitskontrolle	75
ee) Datenschutzkontrolle	75
VI. Arten der Verwaltungskooperation	76
1. Die Bedeutung der Kommunikation für sachgerechtes Verwalten	76
2. Intrabehördliche Kommunikation: Binnenrecht und Informalität	78
3. Interbehördliche Informationsbeziehungen	79
a) Bipolare Informationsbeziehungen	80
aa) Die Amtshilfe	80
bb) Sondervorschriften	82
cc) Informelle Kommunikation	83
b) Multipolare Informationsbeziehungen – Networking	83
4. Ordnungsprinzipien interbehördlicher Kommunikation	85
a) Beachtung der Zuständigkeitsordnung als äußerste Grenze informeller Kooperation	86
b) Grundsatz der Verwaltungseffizienz	87
c) Geheimnisschutz als Informationsschranke	88
d) Datenschutzrechtliche Restriktionen der freien Informationszirkulation	89
aa) Datenerhebung	90
bb) Datenspeicherung	90
cc) Datenübermittlung	91
e) Folgen der Schaffung informationeller Kooperationssysteme	91
C. Zusammenfassung	92
2. Kapitel: Verwaltungsnetzwerke	94
A. Das Netzwerk als (in-)‌formelles Kooperations- und Kommunikationssystem	95
I. Netzwerkbegriffe und Rezeption	95
1. Von der Metapher zum rechtswissenschaftlichen Netzwerkbegriff	95
a) Die Netzwerkmetapher	96
b) Allgemeinsprachlicher Ansatz	98
c) Graphentheoretische Sicht auf das Netzwerk	99
d) Zur Rezeption von Begrifflichkeiten aus Nachbardisziplinen	102
aa) Begriffsrezeption und Begriffsbildung	104
bb) Rezeption normativer Theorie	106
cc) Rezeption positiver Theorie und Empirie	107
e) Definitionsansätze ausgewählter wissenschaftlicher Disziplinen	108
2. Zur Definition des (verwaltungs-)‌rechtswissenschaftlichen Netzwerkbegriffs	109
3. Abgrenzung von Verbund und Vereinigung	112
II. Verwaltungskooperation durch Netzwerkbildung	113
1. Rechtsdogmatische Dimensionen des Netzwerks	113
a) (Un-)Gleichberechtigte Kooperation inner- und außerhalb von Hierarchie	114
b) Hoheitliche, privatrechtliche oder gemischt hoheitlich-privatrechtliche Netzwerke	115
c) Formelle und informelle Steuerung	116
d) Intendierte Implementation versus Evolution – Wie entstehen Netzwerke?	117
2. Funktionsweise und Chancen von Verwaltungsnetzwerken	118
3. (Verwaltungs-)Netzwerkarten	121
a) Politik- und Behördennetzwerke	121
b) Operative und Informationsnetzwerke	122
c) Formelle und informelle Netzwerke	128
III. Verfassungsrechtliche und verwaltungspraktische Bewertung informeller Netzwerkstrukturen	129
1. Informelle Verwaltungsbetätigung	129
a) Begriff und Wirkung von Informalität	129
b) Vorteile und Gefahren	132
2. Zulässigkeit und Grenzen	137
a) Grundsatz der Basislegitimation: Formell- und materiell-gesetzliche Grenzen der Fachgesetze	138
b) Verfassungsrechtliche Grenzen	140
aa) Kompetenzordnung und das Verbot der Mischverwaltung	140
bb) Demokratische Legitimation – Gefahr der Verselbstständigung durch Zurechnungsdefizite	141
cc) Gegenpart: Kontrolle und Rechtsschutz	145
B. Zusammenfassung	147
3. Kapitel: Das Gemeinsame Terrorismusabwehrzentrum des Bundes und der Länder (GTAZ)	150
A. GTAZ – Terrorismusabwehr im Netzwerk	154
I. Überblick über die historischen Einflüsse auf die Entwicklung der Sicherheitsgesetzgebung und ihre Organisationsformen	154
II. Die Errichtung und Entstehungsgeschichte des GTAZ	162
III. Arbeitsziel	164
IV. Organisation und Aufbau	165
1. Die beteiligten Behörden und ihre Grundsatzbefugnisse im Überblick	167
a) Die Beteiligung der Polizeien des Bundes und der Länder	168
aa) Das Bundeskriminalamt	169
(1) Aufgaben und Ziele	169
(2) Grundsatzbefugnisse im Umgang mit (personenbezogenen) Daten und Informationen	171
bb) Die Bundespolizei	174
(1) Aufgaben und Ziele	174
(2) Grundsatzbefugnisse im Umgang mit (personenbezogenen) Daten und Informationen	175
cc) Das Zollkriminalamt	176
(1) Aufgaben und Ziele	176
(2) Grundsatzbefugnisse im Umgang mit (personenbezogenen) Daten und Informationen	177
dd) Die Landeskriminalämter	177
b) Die Nachrichtendienste des Bundes und der Länder	178
aa) Das Bundesamt für Verfassungsschutz	180
(1) Aufgaben und Ziele	180
(2) Grundsatzbefugnisse im Umgang mit (personenbezogenen) Daten und Informationen	181
bb) Der Militärische Abschirmdienst	183
(1) Aufgaben und Ziele	183
(2) Grundsatzbefugnisse im Umgang mit (personenbezogenen) Daten und Informationen	185
cc) Der Bundesnachrichtendienst	186
(1) Aufgaben und Ziele	186
(2) Grundsatzbefugnisse im Umgang mit (personenbezogenen) Daten und Informationen	187
dd) Die Landesämter für Verfassungsschutz	189
c) Das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge	190
aa) Aufgaben und Ziele	190
bb) Grundsatzbefugnisse im Umgang mit (personenbezogenen) Daten und Informationen	193
d) Die Generalbundesanwaltschaft	194
2. Formell-gesetzliche Vernetzung der Sicherheitsbehörden	196
a) Datenübermittlungs- und -empfangsvorschriften	196
b) Zentral-‍, Verbund- und gemeinsame (Projekt-)Dateien	199
3. Informelle Vernetzung in Gemeinsamen Zentren: Die Arbeitseinheiten des GTAZ	204
a) Polizeiliche und nachrichtendienstliche Informations- und Analysestellen	205
b) Die Arbeitsweise der Arbeitsgruppen	207
aa) Arbeitsgruppe „Tägliche Lagebesprechung“	209
bb) Arbeitsgruppe „Operativer Informationsaustausch“	210
cc) Arbeitsgruppe „Gefährdungsbewertung“	211
dd) Arbeitsgruppe „Fallauswertung“	211
ee) Arbeitsgruppe „Strukturanalysen“	212
ff) Arbeitsgruppe „Islamistisch-terroristisches Personenpotenzial“	212
gg) Arbeitsgruppe „Statusrechtliche Begleitmaßnahmen“	213
hh) Arbeitsgruppe „Deradikalisierung“	214
ii) Arbeitsgruppe „Transnationale Aspekte des islamistischen Terrorismus“	215
c) Zusammenfassung	215
V. Rechtsform des GTAZ	217
1. Das GTAZ als institutionalisierte Amtshilfe	217
2. Das GTAZ als Zentralstelle	218
a) Art. 87 Abs. 1 S. 2 GG	218
b) Rechtsform unter bereichsspezifischer Perspektive	220
3. Das GTAZ als „Deutsche Agentur“ in Anlehnung an die europäische Einrichtung Europol	221
4. Das GTAZ als eigenständige Behörde	224
5. Das GTAZ als Netzwerk	226
VI. Verwaltungsorganisationsrechtliche Konflikte	232
1. Umgehung des nachrichtendienstlichen Trennungsgebots?	232
a) Historischer Ursprung und (verfassungs-)‌rechtliche Verankerung des Trennungsgebotes	232
b) Inhalt und Reichweite des Trennungsgebotes	233
aa) Trennungsgebot als (funktionale) Befugnisabgrenzung	233
bb) Gebot der organisatorischen Trennung	234
cc) Informationsrechtliches Trennungsgebot	235
c) Trennung versus Vernetzung im GTAZ	237
2. Transparenzgebot	243
3. Gebot des effektiven Rechtsschutzes	246
VII. Kontrolle	247
1. Gegenwärtige Kontrollmechanismen	247
2. Erfordernis einer GTAZ-spezifischen Kontrollinstanz?	251
VIII. Erfordernis einer eigenen Rechtsgrundlage des GTAZ	254
1. Tragfähigkeit bestehender Übermittlungsvorschriften	254
a) Hinreichende Legitimation über spezialgesetzliche Regelungen der beteiligten Akteure	254
b) Erforderlichkeit einer gesetzlichen Grundlage und deren Reichweite	256
2. Stellungnahme: Netzwerke sind basislegitimiert – das GTAZ nicht (mehr)?	258
a) Basislegitimation von Organisationseinheiten und Netzwerken	258
b) Überschreiten der Legitimationsgrenzen de lege lata	262
aa) Analysebefugnis und Informationsübertragungsdichte	262
bb) Informell-kollegiale Kommunikation und faktische Bindung	266
cc) Aufweichung des Trennungsgebots „von oben und unten“	268
dd) Transparenz und demokratische Legitimation	273
B. Zusammenfassender Umsetzungsvorschlag	275
Resümee	278
Literaturverzeichnis	280
Sachwortverzeichnis	304

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