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Sommerfeld, A. (2015). Verwaltungsnetzwerke am Beispiel des Gemeinsamen Terrorismusabwehrzentrums des Bundes und der Länder (GTAZ). Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-54768-5
Sommerfeld, Alisa. Verwaltungsnetzwerke am Beispiel des Gemeinsamen Terrorismusabwehrzentrums des Bundes und der Länder (GTAZ). Duncker & Humblot, 2015. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-54768-5
Sommerfeld, A (2015): Verwaltungsnetzwerke am Beispiel des Gemeinsamen Terrorismusabwehrzentrums des Bundes und der Länder (GTAZ), Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-54768-5
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Verwaltungsnetzwerke am Beispiel des Gemeinsamen Terrorismusabwehrzentrums des Bundes und der Länder (GTAZ)
Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1305
(2015)
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About The Author
Alisa Sommerfeld (geb. 1987) studierte Rechtswissenschaft an den Juristischen Fakultäten der Freien Universität Berlin und der Universität Zürich. Promotion am Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Staats-, Verwaltungs- und Steuerrecht der FU Berlin.Abstract
Alisa Sommerfeld befasst sich im Lichte der (verwaltungs-)organisationsrechtlichen Netzwerkkategorie mit dem nunmehr seit über 10 Jahren erfolgreich bestehenden Gemeinsamen Terrorismusabwehrzentrum der Sicherheitsbehörden des Bundes und der Länder (GTAZ) - angesichts ständig zunehmender Sicherheitsfragen ein Themenfeld von hoher praktischer Relevanz und aktueller Bedeutung. Die reformorientierte Untersuchung zeigt Regelungsbedarf auf und beantwortet Rechtsfragen, die sich beim GTAZ als Mutter und Vorbild aller Gemeinsamen Zentren auf Bundesebene stellen. Im Fokus stehen die Rechtsform des Gemeinsamen Zentrums, Trennungs- und Transparenzkonflikte, inter- und intrabehördliche Kooperationsebenen, Aspekte der Aufsicht, des Rechtsschutzes sowie der demokratischen Legitimation. Die Autorin schließt auf Basis der Ergebnisse der Untersuchung mit dem Entwurf einer spezialgesetzlichen Rechtsgrundlage für das GTAZ.»Administrative Networks on the Example of the Joint Counter-Terrorism Centre of the Federal and State Governments (GTAZ)«The study discusses a topic which has not been turned into monographic literature so far. It provides a comprehensive examination of the working method and structure of the Joint Counter-Terrorism Centre of the federal and state governments as well as related legal issues. In particular the focus is put on separation conflicts, cooperation barriers, aspects of democratic legitimation as well as the Joint Centers incorporation into the security architecture of Germany.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 7 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 9 | ||
| Einleitung | 15 | ||
| 1. Kapitel: Verwaltungsorganisationsrechtliche Grundlagen | 19 | ||
| A. Die organisatorische Erscheinung des Volkes | 19 | ||
| B. Verwaltungsorganisation als Teil organisierter Staatlichkeit | 21 | ||
| I. Die Bedeutung der Verwaltungsorganisation für das Gemeinwesen „Staat“ | 21 | ||
| 1. Begriff, Erscheinungsformen und Aufgaben von Organisation | 21 | ||
| 2. Die zweite Gewalt im Staat: Verwaltung | 25 | ||
| a) Die Verwaltung in der Funktionenordnung des Grundgesetzes | 26 | ||
| b) Privatrechtliche Verwaltungsorganisation | 27 | ||
| 3. Aufgabe der Verwaltung | 28 | ||
| 4. Zusammenhang von Organisationsstruktur und Entscheidungsproduktion | 28 | ||
| II. Zu den Bauteilen der Verwaltungsorganisation | 31 | ||
| 1. Träger der Verwaltungsorganisation | 31 | ||
| 2. Die (Binnen-)Organisation der Verwaltung | 33 | ||
| a) Organ und Organwalter | 34 | ||
| b) Behörde und Amt | 35 | ||
| aa) Die Behörde im funktionellen, verfahrensrechtlichen Sinn | 35 | ||
| bb) Der organisatorisch-institutionelle Behördenbegriff | 36 | ||
| cc) Organinterne Organisation | 37 | ||
| 3. Das Beziehungsgefüge zwischen Organisationseinheiten | 38 | ||
| a) Der Verwaltungsaufbau in der BRD | 38 | ||
| b) Organisationsgewalt in der Zuständigkeitsordnung | 39 | ||
| c) Das Verbot der Mischverwaltung | 42 | ||
| III. Verfassungsrechtliche Grundnormen der Verwaltungsorganisation | 44 | ||
| 1. Föderal-verfassungsrechtliche Determinanten – Das viergliedrige Grundgerüst der Verwaltung | 45 | ||
| 2. Verfassungsrechtliche Grundbestimmungen mit Organisationsbezug | 48 | ||
| a) Demokratische und rechtsstaatliche Determinanten | 48 | ||
| b) Gesetzesvorbehalte als Basis einer Organisationsstruktur | 50 | ||
| c) Aufgabenbezogene Prägung der Verwaltungsorganisation | 52 | ||
| IV. Die demokratische Legitimation der Verwaltung | 54 | ||
| 1. Grundlagen und Entwicklung der Verwaltungslegitimation | 54 | ||
| 2. Das klassische Modell der Verwaltungslegitimation | 56 | ||
| a) Legitimationssubjekt und Legitimationsobjekt | 56 | ||
| b) Die Formen der Legitimation | 57 | ||
| aa) Die institutionell-funktionelle Legitimation | 57 | ||
| bb) Die organisatorisch-personelle Legitimation | 58 | ||
| cc) Die sachlich-inhaltliche Legitimation | 59 | ||
| c) Legitimationsniveau und Legitimationsverantwortung | 62 | ||
| 3. Alternative Legitimationsansätze – Output-Legitimation verselbstständigter Verwaltungseinheiten | 63 | ||
| V. Kontrolle und Aufsicht | 66 | ||
| 1. Verfassungsrechtliche Eckpfeiler der Kontrolle | 66 | ||
| 2. Der Kontrollbegriff – Maßstab, Mittel und Arten | 68 | ||
| 3. Grundformen verfassungsrechtlich verlangter Kontrolle | 70 | ||
| a) Formen der Selbstkontrolle | 70 | ||
| aa) Staatsaufsicht im weiten und engen Sinn | 70 | ||
| bb) Bundesaufsicht | 71 | ||
| cc) Organaufsicht | 71 | ||
| dd) Amts- und Dienstaufsicht | 72 | ||
| b) Formen der Fremdkontrolle | 73 | ||
| aa) Parlamentarische Kontrollen | 73 | ||
| bb) Gerichtliche Kontrolle | 74 | ||
| cc) Finanzkontrolle | 74 | ||
| dd) Die Wächterfunktion der Öffentlichkeitskontrolle | 75 | ||
| ee) Datenschutzkontrolle | 75 | ||
| VI. Arten der Verwaltungskooperation | 76 | ||
| 1. Die Bedeutung der Kommunikation für sachgerechtes Verwalten | 76 | ||
| 2. Intrabehördliche Kommunikation: Binnenrecht und Informalität | 78 | ||
| 3. Interbehördliche Informationsbeziehungen | 79 | ||
| a) Bipolare Informationsbeziehungen | 80 | ||
| aa) Die Amtshilfe | 80 | ||
| bb) Sondervorschriften | 82 | ||
| cc) Informelle Kommunikation | 83 | ||
| b) Multipolare Informationsbeziehungen – Networking | 83 | ||
| 4. Ordnungsprinzipien interbehördlicher Kommunikation | 85 | ||
| a) Beachtung der Zuständigkeitsordnung als äußerste Grenze informeller Kooperation | 86 | ||
| b) Grundsatz der Verwaltungseffizienz | 87 | ||
| c) Geheimnisschutz als Informationsschranke | 88 | ||
| d) Datenschutzrechtliche Restriktionen der freien Informationszirkulation | 89 | ||
| aa) Datenerhebung | 90 | ||
| bb) Datenspeicherung | 90 | ||
| cc) Datenübermittlung | 91 | ||
| e) Folgen der Schaffung informationeller Kooperationssysteme | 91 | ||
| C. Zusammenfassung | 92 | ||
| 2. Kapitel: Verwaltungsnetzwerke | 94 | ||
| A. Das Netzwerk als (in-)formelles Kooperations- und Kommunikationssystem | 95 | ||
| I. Netzwerkbegriffe und Rezeption | 95 | ||
| 1. Von der Metapher zum rechtswissenschaftlichen Netzwerkbegriff | 95 | ||
| a) Die Netzwerkmetapher | 96 | ||
| b) Allgemeinsprachlicher Ansatz | 98 | ||
| c) Graphentheoretische Sicht auf das Netzwerk | 99 | ||
| d) Zur Rezeption von Begrifflichkeiten aus Nachbardisziplinen | 102 | ||
| aa) Begriffsrezeption und Begriffsbildung | 104 | ||
| bb) Rezeption normativer Theorie | 106 | ||
| cc) Rezeption positiver Theorie und Empirie | 107 | ||
| e) Definitionsansätze ausgewählter wissenschaftlicher Disziplinen | 108 | ||
| 2. Zur Definition des (verwaltungs-)rechtswissenschaftlichen Netzwerkbegriffs | 109 | ||
| 3. Abgrenzung von Verbund und Vereinigung | 112 | ||
| II. Verwaltungskooperation durch Netzwerkbildung | 113 | ||
| 1. Rechtsdogmatische Dimensionen des Netzwerks | 113 | ||
| a) (Un-)Gleichberechtigte Kooperation inner- und außerhalb von Hierarchie | 114 | ||
| b) Hoheitliche, privatrechtliche oder gemischt hoheitlich-privatrechtliche Netzwerke | 115 | ||
| c) Formelle und informelle Steuerung | 116 | ||
| d) Intendierte Implementation versus Evolution – Wie entstehen Netzwerke? | 117 | ||
| 2. Funktionsweise und Chancen von Verwaltungsnetzwerken | 118 | ||
| 3. (Verwaltungs-)Netzwerkarten | 121 | ||
| a) Politik- und Behördennetzwerke | 121 | ||
| b) Operative und Informationsnetzwerke | 122 | ||
| c) Formelle und informelle Netzwerke | 128 | ||
| III. Verfassungsrechtliche und verwaltungspraktische Bewertung informeller Netzwerkstrukturen | 129 | ||
| 1. Informelle Verwaltungsbetätigung | 129 | ||
| a) Begriff und Wirkung von Informalität | 129 | ||
| b) Vorteile und Gefahren | 132 | ||
| 2. Zulässigkeit und Grenzen | 137 | ||
| a) Grundsatz der Basislegitimation: Formell- und materiell-gesetzliche Grenzen der Fachgesetze | 138 | ||
| b) Verfassungsrechtliche Grenzen | 140 | ||
| aa) Kompetenzordnung und das Verbot der Mischverwaltung | 140 | ||
| bb) Demokratische Legitimation – Gefahr der Verselbstständigung durch Zurechnungsdefizite | 141 | ||
| cc) Gegenpart: Kontrolle und Rechtsschutz | 145 | ||
| B. Zusammenfassung | 147 | ||
| 3. Kapitel: Das Gemeinsame Terrorismusabwehrzentrum des Bundes und der Länder (GTAZ) | 150 | ||
| A. GTAZ – Terrorismusabwehr im Netzwerk | 154 | ||
| I. Überblick über die historischen Einflüsse auf die Entwicklung der Sicherheitsgesetzgebung und ihre Organisationsformen | 154 | ||
| II. Die Errichtung und Entstehungsgeschichte des GTAZ | 162 | ||
| III. Arbeitsziel | 164 | ||
| IV. Organisation und Aufbau | 165 | ||
| 1. Die beteiligten Behörden und ihre Grundsatzbefugnisse im Überblick | 167 | ||
| a) Die Beteiligung der Polizeien des Bundes und der Länder | 168 | ||
| aa) Das Bundeskriminalamt | 169 | ||
| (1) Aufgaben und Ziele | 169 | ||
| (2) Grundsatzbefugnisse im Umgang mit (personenbezogenen) Daten und Informationen | 171 | ||
| bb) Die Bundespolizei | 174 | ||
| (1) Aufgaben und Ziele | 174 | ||
| (2) Grundsatzbefugnisse im Umgang mit (personenbezogenen) Daten und Informationen | 175 | ||
| cc) Das Zollkriminalamt | 176 | ||
| (1) Aufgaben und Ziele | 176 | ||
| (2) Grundsatzbefugnisse im Umgang mit (personenbezogenen) Daten und Informationen | 177 | ||
| dd) Die Landeskriminalämter | 177 | ||
| b) Die Nachrichtendienste des Bundes und der Länder | 178 | ||
| aa) Das Bundesamt für Verfassungsschutz | 180 | ||
| (1) Aufgaben und Ziele | 180 | ||
| (2) Grundsatzbefugnisse im Umgang mit (personenbezogenen) Daten und Informationen | 181 | ||
| bb) Der Militärische Abschirmdienst | 183 | ||
| (1) Aufgaben und Ziele | 183 | ||
| (2) Grundsatzbefugnisse im Umgang mit (personenbezogenen) Daten und Informationen | 185 | ||
| cc) Der Bundesnachrichtendienst | 186 | ||
| (1) Aufgaben und Ziele | 186 | ||
| (2) Grundsatzbefugnisse im Umgang mit (personenbezogenen) Daten und Informationen | 187 | ||
| dd) Die Landesämter für Verfassungsschutz | 189 | ||
| c) Das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge | 190 | ||
| aa) Aufgaben und Ziele | 190 | ||
| bb) Grundsatzbefugnisse im Umgang mit (personenbezogenen) Daten und Informationen | 193 | ||
| d) Die Generalbundesanwaltschaft | 194 | ||
| 2. Formell-gesetzliche Vernetzung der Sicherheitsbehörden | 196 | ||
| a) Datenübermittlungs- und -empfangsvorschriften | 196 | ||
| b) Zentral-, Verbund- und gemeinsame (Projekt-)Dateien | 199 | ||
| 3. Informelle Vernetzung in Gemeinsamen Zentren: Die Arbeitseinheiten des GTAZ | 204 | ||
| a) Polizeiliche und nachrichtendienstliche Informations- und Analysestellen | 205 | ||
| b) Die Arbeitsweise der Arbeitsgruppen | 207 | ||
| aa) Arbeitsgruppe „Tägliche Lagebesprechung“ | 209 | ||
| bb) Arbeitsgruppe „Operativer Informationsaustausch“ | 210 | ||
| cc) Arbeitsgruppe „Gefährdungsbewertung“ | 211 | ||
| dd) Arbeitsgruppe „Fallauswertung“ | 211 | ||
| ee) Arbeitsgruppe „Strukturanalysen“ | 212 | ||
| ff) Arbeitsgruppe „Islamistisch-terroristisches Personenpotenzial“ | 212 | ||
| gg) Arbeitsgruppe „Statusrechtliche Begleitmaßnahmen“ | 213 | ||
| hh) Arbeitsgruppe „Deradikalisierung“ | 214 | ||
| ii) Arbeitsgruppe „Transnationale Aspekte des islamistischen Terrorismus“ | 215 | ||
| c) Zusammenfassung | 215 | ||
| V. Rechtsform des GTAZ | 217 | ||
| 1. Das GTAZ als institutionalisierte Amtshilfe | 217 | ||
| 2. Das GTAZ als Zentralstelle | 218 | ||
| a) Art. 87 Abs. 1 S. 2 GG | 218 | ||
| b) Rechtsform unter bereichsspezifischer Perspektive | 220 | ||
| 3. Das GTAZ als „Deutsche Agentur“ in Anlehnung an die europäische Einrichtung Europol | 221 | ||
| 4. Das GTAZ als eigenständige Behörde | 224 | ||
| 5. Das GTAZ als Netzwerk | 226 | ||
| VI. Verwaltungsorganisationsrechtliche Konflikte | 232 | ||
| 1. Umgehung des nachrichtendienstlichen Trennungsgebots? | 232 | ||
| a) Historischer Ursprung und (verfassungs-)rechtliche Verankerung des Trennungsgebotes | 232 | ||
| b) Inhalt und Reichweite des Trennungsgebotes | 233 | ||
| aa) Trennungsgebot als (funktionale) Befugnisabgrenzung | 233 | ||
| bb) Gebot der organisatorischen Trennung | 234 | ||
| cc) Informationsrechtliches Trennungsgebot | 235 | ||
| c) Trennung versus Vernetzung im GTAZ | 237 | ||
| 2. Transparenzgebot | 243 | ||
| 3. Gebot des effektiven Rechtsschutzes | 246 | ||
| VII. Kontrolle | 247 | ||
| 1. Gegenwärtige Kontrollmechanismen | 247 | ||
| 2. Erfordernis einer GTAZ-spezifischen Kontrollinstanz? | 251 | ||
| VIII. Erfordernis einer eigenen Rechtsgrundlage des GTAZ | 254 | ||
| 1. Tragfähigkeit bestehender Übermittlungsvorschriften | 254 | ||
| a) Hinreichende Legitimation über spezialgesetzliche Regelungen der beteiligten Akteure | 254 | ||
| b) Erforderlichkeit einer gesetzlichen Grundlage und deren Reichweite | 256 | ||
| 2. Stellungnahme: Netzwerke sind basislegitimiert – das GTAZ nicht (mehr)? | 258 | ||
| a) Basislegitimation von Organisationseinheiten und Netzwerken | 258 | ||
| b) Überschreiten der Legitimationsgrenzen de lege lata | 262 | ||
| aa) Analysebefugnis und Informationsübertragungsdichte | 262 | ||
| bb) Informell-kollegiale Kommunikation und faktische Bindung | 266 | ||
| cc) Aufweichung des Trennungsgebots „von oben und unten“ | 268 | ||
| dd) Transparenz und demokratische Legitimation | 273 | ||
| B. Zusammenfassender Umsetzungsvorschlag | 275 | ||
| Resümee | 278 | ||
| Literaturverzeichnis | 280 | ||
| Sachwortverzeichnis | 304 |