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Sommerfeld, A. (2015). Verwaltungsnetzwerke am Beispiel des Gemeinsamen Terrorismusabwehrzentrums des Bundes und der Länder (GTAZ). . Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-54768-5
Sommerfeld, Alisa. Verwaltungsnetzwerke am Beispiel des Gemeinsamen Terrorismusabwehrzentrums des Bundes und der Länder (GTAZ). Duncker & Humblot, 2015. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-54768-5
Sommerfeld, A, (2015): Verwaltungsnetzwerke am Beispiel des Gemeinsamen Terrorismusabwehrzentrums des Bundes und der Länder (GTAZ), Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-54768-5

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Verwaltungsnetzwerke am Beispiel des Gemeinsamen Terrorismusabwehrzentrums des Bundes und der Länder (GTAZ)

Sommerfeld, Alisa

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1305

(2015)

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About The Author

Alisa Sommerfeld (geb. 1987) studierte Rechtswissenschaft an den Juristischen Fakultäten der Freien Universität Berlin und der Universität Zürich. Promotion am Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Staats-, Verwaltungs- und Steuerrecht der FU Berlin.

Abstract

Alisa Sommerfeld befasst sich im Lichte der (verwaltungs-)organisationsrechtlichen Netzwerkkategorie mit dem nunmehr seit über 10 Jahren erfolgreich bestehenden Gemeinsamen Terrorismusabwehrzentrum der Sicherheitsbehörden des Bundes und der Länder (GTAZ) – angesichts ständig zunehmender Sicherheitsfragen ein Themenfeld von hoher praktischer Relevanz und aktueller Bedeutung. Die reformorientierte Untersuchung zeigt Regelungsbedarf auf und beantwortet Rechtsfragen, die sich beim GTAZ als Mutter und Vorbild aller Gemeinsamen Zentren auf Bundesebene stellen. Im Fokus stehen die Rechtsform des Gemeinsamen Zentrums, Trennungs- und Transparenzkonflikte, inter- und intrabehördliche Kooperationsebenen, Aspekte der Aufsicht, des Rechtsschutzes sowie der demokratischen Legitimation. Die Autorin schließt auf Basis der Ergebnisse der Untersuchung mit dem Entwurf einer spezialgesetzlichen Rechtsgrundlage für das GTAZ.»Administrative Networks on the Example of the Joint Counter-Terrorism Centre of the Federal and State Governments (GTAZ)«

The study discusses a topic which has not been turned into monographic literature so far. It provides a comprehensive examination of the working method and structure of the Joint Counter-Terrorism Centre of the federal and state governments as well as related legal issues. In particular the focus is put on separation conflicts, cooperation barriers, aspects of democratic legitimation as well as the Joint Centers incorporation into the security architecture of Germany.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsverzeichnis 9
Einleitung 15
1. Kapitel: Verwaltungsorganisationsrechtliche Grundlagen 19
A. Die organisatorische Erscheinung des Volkes 19
B. Verwaltungsorganisation als Teil organisierter Staatlichkeit 21
I. Die Bedeutung der Verwaltungsorganisation für das Gemeinwesen „Staat“ 21
1. Begriff, Erscheinungsformen und Aufgaben von Organisation 21
2. Die zweite Gewalt im Staat: Verwaltung 25
a) Die Verwaltung in der Funktionenordnung des Grundgesetzes 26
b) Privatrechtliche Verwaltungsorganisation 27
3. Aufgabe der Verwaltung 28
4. Zusammenhang von Organisationsstruktur und Entscheidungsproduktion 28
II. Zu den Bauteilen der Verwaltungsorganisation 31
1. Träger der Verwaltungsorganisation 31
2. Die (Binnen-)Organisation der Verwaltung 33
a) Organ und Organwalter 34
b) Behörde und Amt 35
aa) Die Behörde im funktionellen, verfahrensrechtlichen Sinn 35
bb) Der organisatorisch-institutionelle Behördenbegriff 36
cc) Organinterne Organisation 37
3. Das Beziehungsgefüge zwischen Organisationseinheiten 38
a) Der Verwaltungsaufbau in der BRD 38
b) Organisationsgewalt in der Zuständigkeitsordnung 39
c) Das Verbot der Mischverwaltung 42
III. Verfassungsrechtliche Grundnormen der Verwaltungsorganisation 44
1. Föderal-verfassungsrechtliche Determinanten – Das viergliedrige Grundgerüst der Verwaltung 45
2. Verfassungsrechtliche Grundbestimmungen mit Organisationsbezug 48
a) Demokratische und rechtsstaatliche Determinanten 48
b) Gesetzesvorbehalte als Basis einer Organisationsstruktur 50
c) Aufgabenbezogene Prägung der Verwaltungsorganisation 52
IV. Die demokratische Legitimation der Verwaltung 54
1. Grundlagen und Entwicklung der Verwaltungslegitimation 54
2. Das klassische Modell der Verwaltungslegitimation 56
a) Legitimationssubjekt und Legitimationsobjekt 56
b) Die Formen der Legitimation 57
aa) Die institutionell-funktionelle Legitimation 57
bb) Die organisatorisch-personelle Legitimation 58
cc) Die sachlich-inhaltliche Legitimation 59
c) Legitimationsniveau und Legitimationsverantwortung 62
3. Alternative Legitimationsansätze – Output-Legitimation verselbstständigter Verwaltungseinheiten 63
V. Kontrolle und Aufsicht 66
1. Verfassungsrechtliche Eckpfeiler der Kontrolle 66
2. Der Kontrollbegriff – Maßstab, Mittel und Arten 68
3. Grundformen verfassungsrechtlich verlangter Kontrolle 70
a) Formen der Selbstkontrolle 70
aa) Staatsaufsicht im weiten und engen Sinn 70
bb) Bundesaufsicht 71
cc) Organaufsicht 71
dd) Amts- und Dienstaufsicht 72
b) Formen der Fremdkontrolle 73
aa) Parlamentarische Kontrollen 73
bb) Gerichtliche Kontrolle 74
cc) Finanzkontrolle 74
dd) Die Wächterfunktion der Öffentlichkeitskontrolle 75
ee) Datenschutzkontrolle 75
VI. Arten der Verwaltungskooperation 76
1. Die Bedeutung der Kommunikation für sachgerechtes Verwalten 76
2. Intrabehördliche Kommunikation: Binnenrecht und Informalität 78
3. Interbehördliche Informationsbeziehungen 79
a) Bipolare Informationsbeziehungen 80
aa) Die Amtshilfe 80
bb) Sondervorschriften 82
cc) Informelle Kommunikation 83
b) Multipolare Informationsbeziehungen – Networking 83
4. Ordnungsprinzipien interbehördlicher Kommunikation 85
a) Beachtung der Zuständigkeitsordnung als äußerste Grenze informeller Kooperation 86
b) Grundsatz der Verwaltungseffizienz 87
c) Geheimnisschutz als Informationsschranke 88
d) Datenschutzrechtliche Restriktionen der freien Informationszirkulation 89
aa) Datenerhebung 90
bb) Datenspeicherung 90
cc) Datenübermittlung 91
e) Folgen der Schaffung informationeller Kooperationssysteme 91
C. Zusammenfassung 92
2. Kapitel: Verwaltungsnetzwerke 94
A. Das Netzwerk als (in-)‌formelles Kooperations- und Kommunikationssystem 95
I. Netzwerkbegriffe und Rezeption 95
1. Von der Metapher zum rechtswissenschaftlichen Netzwerkbegriff 95
a) Die Netzwerkmetapher 96
b) Allgemeinsprachlicher Ansatz 98
c) Graphentheoretische Sicht auf das Netzwerk 99
d) Zur Rezeption von Begrifflichkeiten aus Nachbardisziplinen 102
aa) Begriffsrezeption und Begriffsbildung 104
bb) Rezeption normativer Theorie 106
cc) Rezeption positiver Theorie und Empirie 107
e) Definitionsansätze ausgewählter wissenschaftlicher Disziplinen 108
2. Zur Definition des (verwaltungs-)‌rechtswissenschaftlichen Netzwerkbegriffs 109
3. Abgrenzung von Verbund und Vereinigung 112
II. Verwaltungskooperation durch Netzwerkbildung 113
1. Rechtsdogmatische Dimensionen des Netzwerks 113
a) (Un-)Gleichberechtigte Kooperation inner- und außerhalb von Hierarchie 114
b) Hoheitliche, privatrechtliche oder gemischt hoheitlich-privatrechtliche Netzwerke 115
c) Formelle und informelle Steuerung 116
d) Intendierte Implementation versus Evolution – Wie entstehen Netzwerke? 117
2. Funktionsweise und Chancen von Verwaltungsnetzwerken 118
3. (Verwaltungs-)Netzwerkarten 121
a) Politik- und Behördennetzwerke 121
b) Operative und Informationsnetzwerke 122
c) Formelle und informelle Netzwerke 128
III. Verfassungsrechtliche und verwaltungspraktische Bewertung informeller Netzwerkstrukturen 129
1. Informelle Verwaltungsbetätigung 129
a) Begriff und Wirkung von Informalität 129
b) Vorteile und Gefahren 132
2. Zulässigkeit und Grenzen 137
a) Grundsatz der Basislegitimation: Formell- und materiell-gesetzliche Grenzen der Fachgesetze 138
b) Verfassungsrechtliche Grenzen 140
aa) Kompetenzordnung und das Verbot der Mischverwaltung 140
bb) Demokratische Legitimation – Gefahr der Verselbstständigung durch Zurechnungsdefizite 141
cc) Gegenpart: Kontrolle und Rechtsschutz 145
B. Zusammenfassung 147
3. Kapitel: Das Gemeinsame Terrorismusabwehrzentrum des Bundes und der Länder (GTAZ) 150
A. GTAZ – Terrorismusabwehr im Netzwerk 154
I. Überblick über die historischen Einflüsse auf die Entwicklung der Sicherheitsgesetzgebung und ihre Organisationsformen 154
II. Die Errichtung und Entstehungsgeschichte des GTAZ 162
III. Arbeitsziel 164
IV. Organisation und Aufbau 165
1. Die beteiligten Behörden und ihre Grundsatzbefugnisse im Überblick 167
a) Die Beteiligung der Polizeien des Bundes und der Länder 168
aa) Das Bundeskriminalamt 169
(1) Aufgaben und Ziele 169
(2) Grundsatzbefugnisse im Umgang mit (personenbezogenen) Daten und Informationen 171
bb) Die Bundespolizei 174
(1) Aufgaben und Ziele 174
(2) Grundsatzbefugnisse im Umgang mit (personenbezogenen) Daten und Informationen 175
cc) Das Zollkriminalamt 176
(1) Aufgaben und Ziele 176
(2) Grundsatzbefugnisse im Umgang mit (personenbezogenen) Daten und Informationen 177
dd) Die Landeskriminalämter 177
b) Die Nachrichtendienste des Bundes und der Länder 178
aa) Das Bundesamt für Verfassungsschutz 180
(1) Aufgaben und Ziele 180
(2) Grundsatzbefugnisse im Umgang mit (personenbezogenen) Daten und Informationen 181
bb) Der Militärische Abschirmdienst 183
(1) Aufgaben und Ziele 183
(2) Grundsatzbefugnisse im Umgang mit (personenbezogenen) Daten und Informationen 185
cc) Der Bundesnachrichtendienst 186
(1) Aufgaben und Ziele 186
(2) Grundsatzbefugnisse im Umgang mit (personenbezogenen) Daten und Informationen 187
dd) Die Landesämter für Verfassungsschutz 189
c) Das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge 190
aa) Aufgaben und Ziele 190
bb) Grundsatzbefugnisse im Umgang mit (personenbezogenen) Daten und Informationen 193
d) Die Generalbundesanwaltschaft 194
2. Formell-gesetzliche Vernetzung der Sicherheitsbehörden 196
a) Datenübermittlungs- und -empfangsvorschriften 196
b) Zentral-‍, Verbund- und gemeinsame (Projekt-)Dateien 199
3. Informelle Vernetzung in Gemeinsamen Zentren: Die Arbeitseinheiten des GTAZ 204
a) Polizeiliche und nachrichtendienstliche Informations- und Analysestellen 205
b) Die Arbeitsweise der Arbeitsgruppen 207
aa) Arbeitsgruppe „Tägliche Lagebesprechung“ 209
bb) Arbeitsgruppe „Operativer Informationsaustausch“ 210
cc) Arbeitsgruppe „Gefährdungsbewertung“ 211
dd) Arbeitsgruppe „Fallauswertung“ 211
ee) Arbeitsgruppe „Strukturanalysen“ 212
ff) Arbeitsgruppe „Islamistisch-terroristisches Personenpotenzial“ 212
gg) Arbeitsgruppe „Statusrechtliche Begleitmaßnahmen“ 213
hh) Arbeitsgruppe „Deradikalisierung“ 214
ii) Arbeitsgruppe „Transnationale Aspekte des islamistischen Terrorismus“ 215
c) Zusammenfassung 215
V. Rechtsform des GTAZ 217
1. Das GTAZ als institutionalisierte Amtshilfe 217
2. Das GTAZ als Zentralstelle 218
a) Art. 87 Abs. 1 S. 2 GG 218
b) Rechtsform unter bereichsspezifischer Perspektive 220
3. Das GTAZ als „Deutsche Agentur“ in Anlehnung an die europäische Einrichtung Europol 221
4. Das GTAZ als eigenständige Behörde 224
5. Das GTAZ als Netzwerk 226
VI. Verwaltungsorganisationsrechtliche Konflikte 232
1. Umgehung des nachrichtendienstlichen Trennungsgebots? 232
a) Historischer Ursprung und (verfassungs-)‌rechtliche Verankerung des Trennungsgebotes 232
b) Inhalt und Reichweite des Trennungsgebotes 233
aa) Trennungsgebot als (funktionale) Befugnisabgrenzung 233
bb) Gebot der organisatorischen Trennung 234
cc) Informationsrechtliches Trennungsgebot 235
c) Trennung versus Vernetzung im GTAZ 237
2. Transparenzgebot 243
3. Gebot des effektiven Rechtsschutzes 246
VII. Kontrolle 247
1. Gegenwärtige Kontrollmechanismen 247
2. Erfordernis einer GTAZ-spezifischen Kontrollinstanz? 251
VIII. Erfordernis einer eigenen Rechtsgrundlage des GTAZ 254
1. Tragfähigkeit bestehender Übermittlungsvorschriften 254
a) Hinreichende Legitimation über spezialgesetzliche Regelungen der beteiligten Akteure 254
b) Erforderlichkeit einer gesetzlichen Grundlage und deren Reichweite 256
2. Stellungnahme: Netzwerke sind basislegitimiert – das GTAZ nicht (mehr)? 258
a) Basislegitimation von Organisationseinheiten und Netzwerken 258
b) Überschreiten der Legitimationsgrenzen de lege lata 262
aa) Analysebefugnis und Informationsübertragungsdichte 262
bb) Informell-kollegiale Kommunikation und faktische Bindung 266
cc) Aufweichung des Trennungsgebots „von oben und unten“ 268
dd) Transparenz und demokratische Legitimation 273
B. Zusammenfassender Umsetzungsvorschlag 275
Resümee 278
Literaturverzeichnis 280
Sachwortverzeichnis 304