Rechtsfragen der Publizität im kommunalen Unternehmensrecht
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Dietlmeier, O. (2015). Rechtsfragen der Publizität im kommunalen Unternehmensrecht. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-54701-2
Dietlmeier, Otto K.. Rechtsfragen der Publizität im kommunalen Unternehmensrecht. Duncker & Humblot, 2015. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-54701-2
Dietlmeier, O (2015): Rechtsfragen der Publizität im kommunalen Unternehmensrecht, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-54701-2
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Rechtsfragen der Publizität im kommunalen Unternehmensrecht
Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1297
(2015)
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About The Author
Otto K. Dietlmeier, Studium der Rechtswissenschaft 1967 bis 1971 Universität Regensburg, ab 1970 Stipendiat der Konrad-Adenauer-Stiftung, 1971 Erste und 1974 Zweite Juristische Staatsprüfung in Bayern, 1971 bis 1973 Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Prof. Dr. Franz Mayer, Universität Regensburg, 1972 bis 1974 Betriebs- und Volkswirtschaftliches Ergänzungsstudium an den Universitäten Regensburg und Bonn, 1973 als Rechtsreferendar Beauftragter nach Art. 43 Abs. 2 GG beim Bayer. Staatsminister für Bundesangelegenheiten in Bonn, 1974 Dezernent für Rechtsangelegenheiten im Geschäftsbereich des Bundesministers für Verkehr, WSD Regensburg, 1977 WSD Süd in Würzburg, 1980 bis 2013 Referatsleiter Umwelt, Verbraucherschutz, Ordnung und Recht, Ltd. Rechtsdirektor der Stadt Amberg, ab 1991 nebenamtlich Geschäftsführer der Städt. Wirtschaftsförderungsgesellschaft, seit 1998 Lehrbeauftragter für Umweltrecht, Europarecht und Energierecht an der jetzigen Ostbayerischen Technischen Hochschule Amberg-Weiden, 2015 Promotion zum Dr. jur. bei Prof. Dr. Udo Steiner, Richter des Bundesverfassungsgerichts a.D., Universität Regensburg.Abstract
Die Darstellung widmet sich der für Kommunen in der Praxis bedeutsamen und theoretisch äußerst komplexen Thematik der »Publizität« als Rechtspflicht kommunaler Unternehmen und Beteiligungen. Die Beschaffung ausreichender Informationen ist Voraussetzung für eine aufgabenadäquate Rechtsformwahl und wirksame Steuerung zur Gewährleistung einer ununterbrochenen Legitimationskette zwischen dem Souverän und den Unternehmensorganen im Spannungsfeld gesellschaftsrechtlicher Verschwiegenheitspflicht zu kommunalrechtlichen Berichtspflichten und Transparenzgeboten. Die Rechtsfragen der Publizität werden unter den Aspekten des kommunalen Selbstverwaltungsrechts, des unionsrechtlichen Wettbewerbs-, Beihilfe- und Vergaberechts, des Lauterkeits- und Kartellrechts sowie des Gesellschaftsrechts und des Kommunalrechts der deutschen Flächenstaaten beleuchtet. Verfassungsrechtliche Leitidee ist die Kernfrage, ob die Rechtsprechung des BVerfG zur Substanzwahrung des Wahlrechts aus Art. 38 GG zur Integrationsverantwortung gegenüber der EU auf die kommunale Ebene übertragbar ist. Der Autor entwickelt daraus in fünf umfangreichen Kapiteln ein subjektives Recht des Wahlbürgers als Souverän, dass die Kommune zum Schutz seines Wahlaktes vor Sinnentleerung ihre »Ingerenzverantwortung« zur Steuerung ihrer Unternehmen und Beteiligungen durch hinreichend effektive Einwirkung und Kontrolle wahrnimmt.»Legal Aspects of Publicity in Municipal Corporate Law«Publicity and legitimacy of municipal business activities are important for the practice. The complexity of their legal issues is situated in the area of conflict between self-government law, European law on competition, state aid and public procurement, the law on fair trading practices, as well as German corporate law and the municipal law of the Federal States. As a guiding principle the municipalities' responsibility for managing, controlling and monitoring companies and investments is a citizen's right as a sovereign. On the basis of the jurisdiction of the German Constitutional Court this right will be developed by the author.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Inhaltsübersicht | 9 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 11 | ||
| Vorwort | 7 | ||
| Abkürzungsverzeichnis | 22 | ||
| Kapitel 1: Einführung und Begriffsdefinitionen | 31 | ||
| A. Aufgabenstellung und Gang der Untersuchung | 31 | ||
| B. Terminologie und Inhalte der verwendeten Begriffe | 35 | ||
| I. Publizität, Information und Transparenz | 35 | ||
| 1. Die mehrdeutigen Inhalte des Publizitätsbegriffs | 36 | ||
| a) Die sprachgeschichtliche Entwicklung des Publizitätsbegriffs | 37 | ||
| b) Die unterschiedlichen Inhalte des Publizitätsbegriffs der Gegenwart | 45 | ||
| aa) Öffentlichkeit als Synonym für Zugänglichkeit und Wahrnehmbarkeit | 45 | ||
| bb) Publizität in Bezug auf den Staat und andere öffentliche Rechtssubjekte | 47 | ||
| (1) Publizität als Ausdruck für das Sonderrecht des Staates | 48 | ||
| (2) Publizität in der öffentlichen Verwaltung | 50 | ||
| (3) Publizität von Institutionen und Sachen | 51 | ||
| (4) Publizität von Aufgaben als Synonym für staatliche Angelegenheiten | 52 | ||
| (5) Publizität als personenbezogener Wertbegriff staatlichen Handelns | 54 | ||
| cc) Publizität im demokratischen Rechtsstaat als Teilhabe des Volkes | 57 | ||
| dd) Publizität im gesellschaftlichen Bereich | 62 | ||
| (1) Publizität der Medien | 62 | ||
| (2) Öffentliche Meinung als Publizität zwischen Staat und Gesellschaft | 63 | ||
| (3) Publizität als politische Forderung an die Wirtschaft | 64 | ||
| (4) Publizität der gesellschaftlichen Rolle der Sozialpartner | 65 | ||
| (5) Publizitätsstatus politischer Parteien, Fraktionen und Wählergruppen | 66 | ||
| c) Die Relevanz der Begriffsinhalte von Publizität für das kommunale Unternehmensrecht | 68 | ||
| aa) Die Grundbedeutung als Zugänglichkeit und Wahrnehmbarkeit | 68 | ||
| bb) Die Bedeutung des Kernbereichs der staatsbezogenen Publizität | 69 | ||
| cc) Die Bedeutung von Publizität im Randbereich zwischen Staat und Gesellschaft | 71 | ||
| 2. Information als Voraussetzung für Publizität | 73 | ||
| a) Informationsbegriff | 73 | ||
| b) Beschaffung von Information als Steuerungsressource | 75 | ||
| c) Informationsprivatisierung durch Deregulierung und bei Dezentralisierung | 76 | ||
| d) Zugang zu Behördeninformationen und Datenschutz Betroffener | 80 | ||
| 3. Transparenz als Ziel von Publizität in Staat und Gesellschaft | 85 | ||
| II. Kommunale Unternehmen und Unternehmer | 87 | ||
| 1. Die verschiedenen Unternehmensbegriffe | 87 | ||
| a) Betriebswirtschaftliche Merkmale eines Unternehmens | 87 | ||
| b) Die Rechtsbegriffe des Unternehmens und des Unternehmers | 88 | ||
| 2. Öffentliche Unternehmen im nationalen und europäischen Recht | 92 | ||
| 3. Kommunale Unternehmen im institutionellen Sinne | 96 | ||
| a) Öffentlich-rechtliche Organisationsformen | 97 | ||
| aa) Regiebetriebe und kostenrechnende Einrichtungen | 97 | ||
| bb) Eigenbetriebe und gleichgestellte öffentliche Einrichtungen | 99 | ||
| cc) Kommunalunternehmen – Anstalt des öffentlichen Rechts | 101 | ||
| b) Privatrechtliche Organisationsformen | 104 | ||
| aa) Unterscheidung nach der Rechtsform | 104 | ||
| bb) Unterscheidung in Unternehmensträgerschaft und bloße Beteiligung | 107 | ||
| (1) Kommunale Unternehmen als Eigengesellschaften und gemischt-öffentliche Gesellschaften | 107 | ||
| (2) Gemischt-wirtschaftliche kommunale Unternehmen und institutionelle Public Private Partnerschafts-Modelle | 110 | ||
| (3) Abgrenzung zu funktionaler und materieller Privatisierung und zur Konzessionierung | 112 | ||
| 4. Zwischenergebnisse zum Begriff des kommunalen Unternehmens und der unternehmerisch tätigen Kommune | 117 | ||
| Kapitel 2: Verfassungs- und unionsrechtliche Grundlagen | 121 | ||
| A. Grundlagen der kommunalen Selbstverwaltung | 121 | ||
| I. Historische Entwicklung der kommunalen Selbstverwaltung | 121 | ||
| 1. Dezentralisation und Partizipation | 121 | ||
| 2. Partizipation und Demokratie auf kommunaler Ebene | 123 | ||
| 3. Kommunale Selbstverwaltung und Publizität | 129 | ||
| 4. Zwischenergebnis zur Publizität als Teilhabe des Gemeindevolks an kommunalen Selbstverwaltungsaufgaben | 131 | ||
| II. Kommunale Selbstverwaltung im Spannungsverhältnis zum Staat | 132 | ||
| 1. Öffentliche Aufgaben der Kommunen | 134 | ||
| 2. Verfassungsrechtliche Garantie kommunaler Selbstverwaltung | 135 | ||
| a) Rechtsnatur der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG | 137 | ||
| b) Umfang und Grenzen der Selbstverwaltungsgarantie | 139 | ||
| c) Schutzgegenstände der Selbstverwaltungsgarantie | 146 | ||
| d) Vertikale und horizontale Schutzwirkung der Selbstverwaltungsgarantie | 150 | ||
| e) Kommunale Selbstverwaltungsgarantie und supranationales Recht | 153 | ||
| 3. Zwischenergebnis zur Bedeutung der Publizität im Rahmen des kommunalen Selbstverwaltungsrechts | 156 | ||
| III. Kommunale Leistungsverwaltung im Spannungsverhältnis zur Privatwirtschaft | 157 | ||
| 1. Daseinsvorsorge als prägendes Element der Leistungsverwaltung | 157 | ||
| a) Der nationale Begriff der Daseinsvorsorge | 157 | ||
| b) Daseinsvorsorge als nichtwirtschaftliche oder wirtschaftliche Betätigung | 162 | ||
| 2. Daseinsvorsorge bei Organisations- und Aufgabenprivatisierung | 168 | ||
| 3. Zwischenergebnis zur Publizität kommunaler Daseinsvorsorge | 174 | ||
| B. Rahmenbedingungen des nationalen Rechts für kommunale Unternehmen | 176 | ||
| I. Wirtschaftliche Betätigung und kommunale Unternehmen | 176 | ||
| 1. Historische Grundlagen und landesrechtliche Varianten der Schrankentrias | 176 | ||
| 2. Öffentlicher Zweck als Abgrenzungs- und Steuerungselement | 180 | ||
| a) Positive Bestimmung des öffentlichen Zwecks als „Wertbegriff“ | 182 | ||
| b) Landesrechtliche Regelungsvarianten zum öffentlichen Zweck | 190 | ||
| c) Öffentlicher Zweck bei fiskalischen Interessen und Hilfsgeschäften | 192 | ||
| d) Abgrenzung des öffentlichen Zwecks von der Gewinnerzielungsabsicht | 194 | ||
| e) Kommunale Erwerbswirtschaft mit Annextätigkeiten und Nebengeschäften | 197 | ||
| aa) Verfassungsrechtliche Grenzen kommunaler Erwerbswirtschaft | 197 | ||
| bb) Zulässige erwerbswirtschaftliche Nebenzwecke und Annextätigkeiten | 202 | ||
| cc) Örtlichkeitsprinzip und überörtliche wirtschaftliche Betätigung | 206 | ||
| dd) Wirtschaftliche Betätigung von Kommunen im Ausland | 213 | ||
| f) Zwischenergebnis zum Regelungsgehalt des öffentlichen Zwecks | 216 | ||
| 3. Leistungsfähigkeit der Gemeinde und voraussichtlicher Bedarf | 218 | ||
| 4. Landesrechtliche Subsidiaritätsklauseln als „Funktionssperre“ | 219 | ||
| 5. Zwischenergebnis zur Bedeutung der kommunalrechtlichen Schrankentrias | 222 | ||
| II. Schutz privater Konkurrenten vor kommunaler wirtschaftlicher Betätigung | 224 | ||
| 1. Schutzwirkung kommunalrechtlicher Regelungen | 224 | ||
| a) Drittschützende Wirkung von Subsidiaritätsklauseln | 225 | ||
| b) Abweichende Regelungen und Judikatur zum Konkurrentenschutz | 227 | ||
| c) Bisher ungeklärte Rechtslage zum Drittschutz der Subsidiaritätsklauseln | 228 | ||
| 2. Grundrechtsschutz für private Wettbewerber | 230 | ||
| a) Art. 12 Abs. 1 GG und Schutz der Berufsfreiheit privater Konkurrenten | 232 | ||
| b) Art. 14 Abs. 1 GG und das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb | 235 | ||
| c) Art. 2 Abs. 1 GG und der Schutz der Wettbewerbsfreiheit | 235 | ||
| d) Beachtung des Gleichheitssatzes des Art. 3 Abs. 1 GG | 236 | ||
| e) Grundrechtliche Schutzpflichten als Schranke wirtschaftlicher Betätigung | 236 | ||
| 3. Schutzwirkung durch Lauterkeitsrecht und Missbrauchskontrolle | 239 | ||
| a) Wettbewerbskonformität kommunaler Wirtschaftstätigkeit | 239 | ||
| b) Lauterkeitsrecht und unternehmerisches Marktverhalten im Wettbewerb | 240 | ||
| c) Verquickung von hoheitlicher Tätigkeit rund Erwerbswirtschaft | 244 | ||
| d) Pflicht zu maßvoller Interessenverfolgung bei Teilnahme am Wettbewerb | 245 | ||
| e) Kartellrechtliche Missbrauchskontrolle bei Wettbewerbsteilnahme | 247 | ||
| 4. Zwischenergebnis zum Konkurrentenschutz vor kommunaler Wirtschaftstätigkeit | 249 | ||
| C. Unionsrechtliche Rahmenbedingungen für kommunale Unternehmen | 251 | ||
| I. Daseinsvorsorge und Wettbewerb im Unionsrecht | 252 | ||
| 1. Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung | 252 | ||
| 2. Daseinsvorsorge im Recht der Europäischen Union | 252 | ||
| a) Dienstleistungen von allgemeinem Interesse | 254 | ||
| b) Dienste/Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse | 254 | ||
| 3. Unionsrechtliche Vorgaben des Wettbewerbsrechts | 257 | ||
| a) Der Unternehmensbegriff des europäischen Wettbewerbsrechts | 257 | ||
| b) Das Erfordernis der Binnenmarktrelevanz | 260 | ||
| c) Der Begriff der öffentlichen Unternehmen im Unionsrecht | 261 | ||
| d) Geltung der Wettbewerbsregeln für öffentliche Unternehmen | 261 | ||
| e) Unionsrechtliche Vorgaben für Monopole öffentlicher Unternehmen | 267 | ||
| f) Sekundärrechtliche Rechtsakte sektoraler Marktöffnung | 268 | ||
| II. Beihilferecht | 269 | ||
| 1. Anforderungen der Beihilfenkontrolle | 269 | ||
| 2. Der Beihilfebegriff | 270 | ||
| a) Altmark-Trans-Kriterien zum Beihilfebegriff | 270 | ||
| b) Begünstigung durch den Einsatz staatlicher Mittel | 272 | ||
| c) Anforderungen an den Betrauungsakt | 274 | ||
| d) Anwendung des Beihilferechts nach dem bisherigen Monti-Paket | 276 | ||
| e) Modifizierungen des Beihilferechts durch das Almunia-Paket | 277 | ||
| aa) Mitteilung über die Anwendung der Beihilfevorschriften | 277 | ||
| bb) Freistellungsbeschluss für bestimmte Ausgleichsleistungen | 278 | ||
| cc) EU-Rahmen für notifizierungspflichtige staatliche Beihilfen | 279 | ||
| dd) De-minimis-Verordnungen zur Notifizierungsfreiheit | 280 | ||
| III. Vergaberecht | 281 | ||
| 1. Rechtsrahmen für Dienstleistungsaufträge | 282 | ||
| a) Kommunen als öffentliche Auftraggeber | 284 | ||
| aa) Im „Allgemeininteresse“ liegende Aufgaben | 285 | ||
| bb) Nichtgewerbliche öffentliche Aufgabe | 285 | ||
| cc) Der Gründungszweck des Unternehmens | 287 | ||
| dd) Sektorentätigkeiten | 287 | ||
| b) Anwendbarkeit des Vergaberechts | 288 | ||
| aa) Vergaben nach europäischem Vergaberecht | 288 | ||
| bb) Öffentlicher Dienstleistungsauftrag und Dienstleistungskonzession | 288 | ||
| cc) Vergaben unterhalb der europäischen Schwellenwerte | 292 | ||
| 2. Inhouse-Vergaben von Kommunen | 294 | ||
| a) Das Kontrollkriterium | 295 | ||
| b) Das Wesentlichkeitskriterium | 296 | ||
| 3. Interkommunale Zusammenarbeit | 297 | ||
| 4. Kommunale Unternehmen als Bieter | 299 | ||
| IV. Wettbewerbs-, Beihilfe- und Vergaberecht im Sektor ÖPNV | 299 | ||
| 1. Rechtsrahmen für den öffentlichen Personenverkehr | 300 | ||
| 2. Obligatorischer Inhalt von Betrauungsakten | 302 | ||
| 3. Öffentlicher Dienstleistungsauftrag und allgemeine Vorschrift | 303 | ||
| a) Eigenproduktion und Direktvergabe an internen Betreiber | 303 | ||
| b) Direktvergabe an kleine und mittlere Unternehmen | 304 | ||
| c) Vergabe als Dienstleistungskonzession | 305 | ||
| d) Vergabe an Dritte im wettbewerblichen Verfahren | 305 | ||
| 4. Gewährung ausschließlicher Rechte | 306 | ||
| V. Folgerungen für Kommunen aus der europäischen Rechtsordnung | 309 | ||
| Kapitel 3: Publizität bei Unternehmensgründung und Beteiligung | 313 | ||
| A. Ausgliederung und Deregulierung durch Privatisierung und Liberalisierung | 313 | ||
| I. Ziele und Motive einer Ausgliederung von Verwaltungseinheiten | 314 | ||
| 1. Ordnungs- und gesellschaftspolitische Vorstellungen | 314 | ||
| 2. Unternehmerische Gestaltungsziele einer Ausgliederung | 318 | ||
| a) Flexibilität und Effizienz als Ausgliederungsziele | 319 | ||
| aa) Flexibilität der Organisationsform | 319 | ||
| bb) Effizienz der Unternehmensleitung | 322 | ||
| cc) Flexibilität der Personalwirtschaft und der Kostenstrukturen | 324 | ||
| (1) Bindung an das Dienstrecht oder Geltung des Arbeitsrechts | 324 | ||
| (2) Gründungskosten und Preisgestaltung für Dienstleistungen | 326 | ||
| b) Wettbewerbsteilnahme und Kooperationsfähigkeit | 327 | ||
| c) Finanzierungsmöglichkeiten und Begrenzung von Haftungsrisiken | 330 | ||
| d) Rahmenbedingungen des Steuer-, Beihilfe- und Vergaberechts | 332 | ||
| aa) Steuerrecht und Bewertungsvorschriften | 332 | ||
| bb) Beihilfe- und vergaberechtliche Gesichtspunkte | 333 | ||
| II. Steuerungsinstrumente bei Unternehmensgründung und Beteiligung | 334 | ||
| 1. Beteiligungsmanagement als Steuerungsinstrument der Kommune | 337 | ||
| a) Organisatorische Rahmenbedingungen | 337 | ||
| b) Effizientes Aufgabenspektrum des Beteiligungsmanagements | 339 | ||
| 2. Zweckprogrammierung von Unternehmenssatzung und Gesellschaftsvertrag | 340 | ||
| 3. Public Corporate Governance Kodex als Leitlinie für Transparenz | 346 | ||
| B. Entscheidungskriterien und Lösungsansätze zur Formenwahl | 353 | ||
| I. Grundsatz der Wahlfreiheit der Organisations- und Handlungsform | 354 | ||
| 1. Rechtsgrundlagen der Wahlfreiheit | 354 | ||
| 2. Umfang und Grenzen der Wahlfreiheit | 359 | ||
| a) Verfassungsrechtliche Grenzen für die Wahl der Organisationsform | 363 | ||
| aa) Kompetenzordnung und Schutzwirkung des Art. 28 Abs. 2 GG | 363 | ||
| bb) Funktionsvorbehalt des Art. 33 Abs. 4 GG als Regelvorgabe | 365 | ||
| cc) Verfassungsgrundsätze als Schranken der Wahlfreiheit | 367 | ||
| (1) Demokratieprinzip | 367 | ||
| (2) Rechtsstaatsprinzip | 371 | ||
| (3) Sozialstaatsprinzip | 374 | ||
| dd) Grundrechtsbindung als Schranke für die Wahlfreiheit | 374 | ||
| b) Einfachgesetzliche Schranken für die Wahl der Organisationsform | 377 | ||
| c) Schranken für die Wahlfreiheit der Handlungsform | 379 | ||
| aa) Öffentlich-rechtliche Handlungsformen | 383 | ||
| bb) Privatrechtliche Handlungsformen | 384 | ||
| II. Lösungsansätze zur Vermeidung von Zielkonflikten bei Ausgliederungsvorhaben | 390 | ||
| 1. Strategien zur Konfliktprävention in der Entscheidungsphase | 391 | ||
| a) Einrichtung und Ausgestaltung von Steuerungsinstrumenten | 391 | ||
| b) Ausrichtung des Auswahlermessens an den Bürgerinteressen | 393 | ||
| c) Bindung des Auswahlermessens durch Konkurrentenschutz | 396 | ||
| 2. Vorschläge zur Unternehmensgestaltung bei wirtschaftlicher Betätigung | 397 | ||
| a) Verstärkung bürgerschaftlicher Partizipationselemente | 397 | ||
| b) Landesgesetzliche Ermächtigungen zu öffentlich-rechtlicher Handlungsform für kommunale Unternehmen in Privatrechtsform | 399 | ||
| c) Minderheitsbeteiligung als Vermögensverwaltung | 402 | ||
| Kapitel 4: Publizität durch Steuerung und Kontrolle kommunaler Unternehmen | 404 | ||
| A. Informationszugang für Unternehmensträger und Anteilseigner | 404 | ||
| I. Zugang zu Steuerungsressourcen als Voraussetzung für Publizität | 404 | ||
| 1. Grundlagen der Verschwiegenheitspflicht von Organen öffentlicher Unternehmen | 405 | ||
| 2. Rechtfertigungsbedürftigkeit der Verschwiegenheit im Unternehmensinteresse | 408 | ||
| a) Vom Unternehmensträger abgeleitete Verschwiegenheitspflicht gegenüber Dritten | 409 | ||
| b) Regelung der Verschwiegenheitspflicht durch den Gesetzgeber | 410 | ||
| II. Informationsbeschaffung durch kommunale Unternehmensträger | 413 | ||
| 1. Öffentlich-rechtlich organisierte Unternehmen | 413 | ||
| a) Regie- und Eigenbetriebe | 413 | ||
| b) Kommunalunternehmen (rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts) | 415 | ||
| 2. Eigengesellschaft und kommunal beherrschte Gesellschaft | 420 | ||
| a) Informationsbeschaffung bei Organen der Aktiengesellschaft | 421 | ||
| aa) Eigenverantwortlichkeit des Vorstands und Information der Aktionäre | 422 | ||
| (1) Vorstand als Herr über die Unternehmensgeheimnisse | 423 | ||
| (2) Informationsbeschaffung der Aktionäre in der Hauptversammlung | 428 | ||
| bb) Verschwiegenheitspflicht und Unabhängigkeit des Aufsichtsrates | 430 | ||
| cc) §§ 394, 395 AktG als Ausnahme von der Verschwiegenheitspflicht | 434 | ||
| (1) Bestehende Berichtspflichten als Voraussetzung für Ausnahmen nach § 394 AktG | 436 | ||
| (2) Zulässige Berichtsadressaten nach § 395 AktG | 438 | ||
| b) Informationsbeschaffung bei der GmbH | 446 | ||
| aa) Pflicht der Geschäftsführung zur Information der Gesellschafter | 448 | ||
| bb) Informationsbeschaffung durch die Gesellschafterversammlung | 449 | ||
| cc) Verschwiegenheitspflicht eines GmbH-Aufsichtsrates | 451 | ||
| (1) Obligatorischer Aufsichtsrat der GmbH | 455 | ||
| (2) Fakultativer Aufsichtsrat | 456 | ||
| (3) Zwischenergebnis zur Verschwiegenheitspflicht des GmbH-Aufsichtsrats | 459 | ||
| 3. Kommunale Konzernstrukturen und Beteiligungsunternehmen | 460 | ||
| a) Zulässigkeit eines kommunalen Vertragskonzerns | 463 | ||
| b) Faktischer kommunaler Konzern | 469 | ||
| aa) Aktiengesellschaften im faktischen Konzern | 469 | ||
| bb) Faktischer GmbH-Konzern | 471 | ||
| c) Kommunale Minderheitsbeteiligungen an Unternehmen | 472 | ||
| aa) Freiwillige gesellschaftsvertragliche Regelungen | 474 | ||
| bb) Nutzung von Minderheitsbeteiligungen als Kapitalanlage | 476 | ||
| 4. Zusammenfassung zur Beschaffung steuerungsrelevanter Unternehmensinformationen | 476 | ||
| B. Unternehmenssteuerung durch Einwirkung der Kommune | 480 | ||
| I. Legitimation der Unternehmensorgane | 480 | ||
| 1. Organisatorisch-personelle Legitimation | 481 | ||
| 2. Sachlich-inhaltliche Legitimation | 485 | ||
| II. Steuerungsinstrumente der Kommune | 489 | ||
| 1. Weisungsrechte gegenüber Unternehmensorganen | 489 | ||
| a) Öffentlich-rechtlich organisierte Unternehmen | 489 | ||
| aa) Regie- und Eigenbetriebe | 489 | ||
| bb) Kommunalunternehmen (Anstalt des öffentlichen Rechts) | 492 | ||
| b) Privatrechtlich organisierte Unternehmen | 496 | ||
| aa) Landesrechtliche Regelungen zu Weisungen an kommunale Vertreter in Gesellschaftsorganen | 498 | ||
| (1) Gesetzliche Weisungen an Vertreter im Anteilseignerorgan | 498 | ||
| (2) Weisungsregelungen gegenüber Mitgliedern von Aufsichtsräten | 500 | ||
| (3) Gesetzliche Regelungen zu Weisungen an Leitungsorgane | 504 | ||
| (4) Zwischenergebnis zu gesetzlichen Weisungsbefugnissen und Weisungsbindungen | 505 | ||
| bb) Rechtsnatur von Weisungen nach Kommunal-(verfassungs-)recht | 506 | ||
| (1) Rechtsnatur von Weisungen an Vertreter im Anteilseignerorgan | 507 | ||
| (2) Rechtsnatur von Weisungen an Aufsichtsratsmitglieder | 508 | ||
| (3) Rechtsnatur von Weisungen gegenüber Mitgliedern von Leitungsorganen | 511 | ||
| c) Zwischenergebnis zur Unternehmenssteuerung durch Weisungen | 513 | ||
| 2. Sonstige Formen einer Einwirkung auf Unternehmensorgane | 515 | ||
| a) Stimmbindungsverträge | 515 | ||
| b) Zielvereinbarungen | 516 | ||
| c) Konsortialvereinbarungen | 517 | ||
| d) Konzessionsverträge | 518 | ||
| e) Informelle Einflussnahme auf Unternehmensorgane | 519 | ||
| 3. Inhaltliche Grenzen steuernder Einwirkung auf Unternehmen | 522 | ||
| C. Unternehmenskontrolle durch Aufsicht und Prüfung | 525 | ||
| I. Umfang und Grenzen der Kommunalaufsicht | 526 | ||
| 1. Kommunalaufsicht bei Unternehmensgründung und Beteiligung | 527 | ||
| 2. Unternehmensbegleitende Kommunalaufsicht | 528 | ||
| II. Kontrolle der Unternehmenstätigkeit durch externe Prüfungen | 531 | ||
| 1. Prüfung der kommunalen Unternehmen | 532 | ||
| a) Jahresabschlussprüfung nach §§ 264 ff. HGB | 532 | ||
| b) Erweiterte Jahresabschlussprüfung (§ 53 HGrG) | 534 | ||
| 2. Betätigungsprüfungen bei der Trägerkommune | 536 | ||
| a) Gesellschaftsrechtliche Betätigungsprüfung nach § 54 HGrG | 537 | ||
| b) Kommunalrechtliche Betätigungsprüfung | 539 | ||
| 3. Mitwirkung der Beteiligungsverwaltung an der Kontrolle | 542 | ||
| 4. Zwischenergebnis zur externen Unternehmenskontrolle | 543 | ||
| Kapitel 5: Gesellschaftsbezogene Publizität und Ingerenzansprüche der Bürger | 545 | ||
| A. Publizitätspflichten der Unternehmensorgane | 545 | ||
| I. Rechnungslegungs-, Bekanntmachungs- und Registerpflichten | 545 | ||
| 1. Rechnungslegungspflichten | 546 | ||
| 2. Bekanntmachungs- und Offenlegungspflichten | 548 | ||
| a) Bekanntmachungspflicht bei öffentlich-rechtlichen Unternehmen | 548 | ||
| b) Offenlegungspflichten von Kapitalgesellschaften | 549 | ||
| 3. Registerpflichten und sonstige Publizitätspflichten | 552 | ||
| 4. Public Corporate Governance Kodex und Beteiligungsbericht | 553 | ||
| II. Informationsmanagement für kommunale Unternehmen gegenüber gesellschaftlichen Gruppen | 555 | ||
| 1. Sitzungsöffentlichkeit und Sitzungsteilnahme | 557 | ||
| a) Vorab-Veröffentlichung der Tagesordnung von Aufsichtsratssitzungen | 560 | ||
| b) Teilnahme von Nichtmitgliedern an Aufsichtsratssitzungen | 563 | ||
| 2. Interessenkonflikte innerhalb von Unternehmensorganen | 567 | ||
| a) Interessenkonflikte von Repräsentanten der Belegschaft | 568 | ||
| b) Verschwiegenheitspflicht und Informationsbedürfnis der Belegschaft | 569 | ||
| c) Interessenkonflikte durch Nutzung von Insider-Informationen | 571 | ||
| 3. Teilhaberechte von Ratsmitgliedern, deren Fraktionen und Wählergruppen | 572 | ||
| a) Subjektiv-öffentliche Auskunfts-, Frage- und Akteneinsichtsrechte | 572 | ||
| b) Teilhaberechte kommunaler Fraktionen und Wählergruppen | 576 | ||
| aa) Rechtnatur der Fraktion nach den jeweiligen Gemeindeordnungen | 577 | ||
| bb) Mitwirkungs-, Auskunfts- und Antragsrechte von Fraktionen und Wählergruppen | 582 | ||
| 4. Auskunftsanspruch der Medien und Publizitätspflichten von Behörden | 585 | ||
| a) Auskunftsanspruch der Medien gegenüber Behörden | 588 | ||
| b) Auskunftsanspruch gegenüber kommunalen Unternehmen | 593 | ||
| aa) Eigenständiger presserechtlicher Behördenbegriff | 594 | ||
| bb) Grenzen zulässiger Presseauskünfte von Unternehmensorganen | 596 | ||
| (1) Presseauskünfte zur Geschäftstätigkeit des Unternehmens | 596 | ||
| (2) Presseauskunft zu den Bezügen von Unternehmensorganen | 599 | ||
| 5. Informationsfreiheitsregelungen und sektorale Informationsansprüche | 602 | ||
| a) Informationsfreiheitsgesetze der Länder und kommunale Informationsfreiheitssatzungen | 605 | ||
| b) Sektorale Regelungen der Informationsfreiheit und von Informationspflichten | 608 | ||
| aa) Völkerrechtlich vereinbarter freier Zugang zu Umweltinformationen | 609 | ||
| bb) Aktive Informationspflichten im Umwelt- und Verbraucherschutzrecht | 611 | ||
| c) Verfassungsrechtliche Begründungen für allgemeine Informationszugangsrechte | 613 | ||
| B. Ansprüche von Bürgern auf Einwirkung und Kontrolle | 616 | ||
| I. Kollektive Teilhaberechte (Bürgerbegehren, Bürgerentscheid) | 617 | ||
| 1. Landesverfassungsrechtliche Grundlagen kommunaler Teilhaberechte | 617 | ||
| 2. Kommunalrechtlich ausgestaltete kollektive Teilhaberechte an Sachentscheidungen | 619 | ||
| II. Die Subjektivierung von Staatsstrukturprinzipien durch Art. 38 GG | 620 | ||
| 1. Bisherige Rechtsprechung des BVerfG zu Art. 38 GG | 620 | ||
| 2. Bedeutung der BVerfG-Rechtsprechung zu Art. 38 Abs. 1 GG für die kommunale Ebene | 623 | ||
| a) Staatsbürger und Unionsbürger als kommunale Legitimationssubjekte | 623 | ||
| b) Wahlrechtsgrundsätze und deren Schutz in den Ländern | 626 | ||
| c) Vergleichbarkeit der Pflichtenstellung von Gesetzgebungs- und kommunalen Selbstverwaltungsorganen | 627 | ||
| aa) Pflicht zur Erhaltung eines kommunalen Aufgabenbestandes | 628 | ||
| bb) Ingerenzpflicht als Schutzpflicht gegenüber dem Wähler | 630 | ||
| cc) Wähleranspruch auf funktionsfähige kommunale Selbstverwaltung | 633 | ||
| III. Grenzen des Rechts auf Schutz des Wahlaktes vor Sinnentleerung | 634 | ||
| 1. Freies Mandat und Eigenverantwortlichkeit der Selbstverwaltungsorgane | 634 | ||
| 2. Funktionsfähigkeit der Kommunalverwaltung als Schranke | 636 | ||
| 3. Abgestufte Stringenz als Maßstab für die Einwirkungspflicht | 638 | ||
| 4. Legitimationsverbund als Gegenstromprinzip zum Modell der abgestuften Stringenz | 641 | ||
| a) Schutz vor der Überschreitung der Grenzen materieller Privatisierung | 642 | ||
| b) Schutz vor der Wahl ungeeigneter Organisationsstrukturen | 643 | ||
| c) Schutz vor unzureichenden Steuerungs- und Kontrollmaßnahmen | 644 | ||
| Kapitel 6: Zusammenfassung der Ergebnisse in Thesen | 646 | ||
| Literaturverzeichnis | 677 | ||
| Sachregister | 723 |