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Rechtsfragen der Publizität im kommunalen Unternehmensrecht

Dietlmeier, Otto K.

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1297

(2015)

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About The Author

Otto K. Dietlmeier, Studium der Rechtswissenschaft 1967 bis 1971 Universität Regensburg, ab 1970 Stipendiat der Konrad-Adenauer-Stiftung, 1971 Erste und 1974 Zweite Juristische Staatsprüfung in Bayern, 1971 bis 1973 Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Prof. Dr. Franz Mayer, Universität Regensburg, 1972 bis 1974 Betriebs- und Volkswirtschaftliches Ergänzungsstudium an den Universitäten Regensburg und Bonn, 1973 als Rechtsreferendar Beauftragter nach Art. 43 Abs. 2 GG beim Bayer. Staatsminister für Bundesangelegenheiten in Bonn, 1974 Dezernent für Rechtsangelegenheiten im Geschäftsbereich des Bundesministers für Verkehr, WSD Regensburg, 1977 WSD Süd in Würzburg, 1980 bis 2013 Referatsleiter Umwelt, Verbraucherschutz, Ordnung und Recht, Ltd. Rechtsdirektor der Stadt Amberg, ab 1991 nebenamtlich Geschäftsführer der Städt. Wirtschaftsförderungsgesellschaft, seit 1998 Lehrbeauftragter für Umweltrecht, Europarecht und Energierecht an der jetzigen Ostbayerischen Technischen Hochschule Amberg-Weiden, 2015 Promotion zum Dr. jur. bei Prof. Dr. Udo Steiner, Richter des Bundesverfassungsgerichts a.D., Universität Regensburg.

Abstract

Die Darstellung widmet sich der für Kommunen in der Praxis bedeutsamen und theoretisch äußerst komplexen Thematik der »Publizität« als Rechtspflicht kommunaler Unternehmen und Beteiligungen. Die Beschaffung ausreichender Informationen ist Voraussetzung für eine aufgabenadäquate Rechtsformwahl und wirksame Steuerung zur Gewährleistung einer ununterbrochenen Legitimationskette zwischen dem Souverän und den Unternehmensorganen im Spannungsfeld gesellschaftsrechtlicher Verschwiegenheitspflicht zu kommunalrechtlichen Berichtspflichten und Transparenzgeboten. Die Rechtsfragen der Publizität werden unter den Aspekten des kommunalen Selbstverwaltungsrechts, des unionsrechtlichen Wettbewerbs-, Beihilfe- und Vergaberechts, des Lauterkeits- und Kartellrechts sowie des Gesellschaftsrechts und des Kommunalrechts der deutschen Flächenstaaten beleuchtet. Verfassungsrechtliche Leitidee ist die Kernfrage, ob die Rechtsprechung des BVerfG zur Substanzwahrung des Wahlrechts aus Art. 38 GG zur Integrationsverantwortung gegenüber der EU auf die kommunale Ebene übertragbar ist. Der Autor entwickelt daraus in fünf umfangreichen Kapiteln ein subjektives Recht des Wahlbürgers als Souverän, dass die Kommune zum Schutz seines Wahlaktes vor Sinnentleerung ihre »Ingerenzverantwortung« zur Steuerung ihrer Unternehmen und Beteiligungen durch hinreichend effektive Einwirkung und Kontrolle wahrnimmt.»Legal Aspects of Publicity in Municipal Corporate Law«

Publicity and legitimacy of municipal business activities are important for the practice. The complexity of their legal issues is situated in the area of conflict between self-government law, European law on competition, state aid and public procurement, the law on fair trading practices, as well as German corporate law and the municipal law of the Federal States. As a guiding principle the municipalities' responsibility for managing, controlling and monitoring companies and investments is a citizen's right as a sovereign. On the basis of the jurisdiction of the German Constitutional Court this right will be developed by the author.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Inhaltsübersicht 9
Inhaltsverzeichnis 11
Vorwort 7
Abkürzungsverzeichnis 22
Kapitel 1: Einführung und Begriffsdefinitionen 31
A. Aufgabenstellung und Gang der Untersuchung 31
B. Terminologie und Inhalte der verwendeten Begriffe 35
I. Publizität, Information und Transparenz 35
1. Die mehrdeutigen Inhalte des Publizitätsbegriffs 36
a) Die sprachgeschichtliche Entwicklung des Publizitätsbegriffs 37
b) Die unterschiedlichen Inhalte des Publizitätsbegriffs der Gegenwart 45
aa) Öffentlichkeit als Synonym für Zugänglichkeit und Wahrnehmbarkeit 45
bb) Publizität in Bezug auf den Staat und andere öffentliche Rechtssubjekte 47
(1) Publizität als Ausdruck für das Sonderrecht des Staates 48
(2) Publizität in der öffentlichen Verwaltung 50
(3) Publizität von Institutionen und Sachen 51
(4) Publizität von Aufgaben als Synonym für staatliche Angelegenheiten 52
(5) Publizität als personenbezogener Wertbegriff staatlichen Handelns 54
cc) Publizität im demokratischen Rechtsstaat als Teilhabe des Volkes 57
dd) Publizität im gesellschaftlichen Bereich 62
(1) Publizität der Medien 62
(2) Öffentliche Meinung als Publizität zwischen Staat und Gesellschaft 63
(3) Publizität als politische Forderung an die Wirtschaft 64
(4) Publizität der gesellschaftlichen Rolle der Sozialpartner 65
(5) Publizitätsstatus politischer Parteien, Fraktionen und Wählergruppen 66
c) Die Relevanz der Begriffsinhalte von Publizität für das kommunale Unternehmensrecht 68
aa) Die Grundbedeutung als Zugänglichkeit und Wahrnehmbarkeit 68
bb) Die Bedeutung des Kernbereichs der staatsbezogenen Publizität 69
cc) Die Bedeutung von Publizität im Randbereich zwischen Staat und Gesellschaft 71
2. Information als Voraussetzung für Publizität 73
a) Informationsbegriff 73
b) Beschaffung von Information als Steuerungsressource 75
c) Informationsprivatisierung durch Deregulierung und bei Dezentralisierung 76
d) Zugang zu Behördeninformationen und Datenschutz Betroffener 80
3. Transparenz als Ziel von Publizität in Staat und Gesellschaft 85
II. Kommunale Unternehmen und Unternehmer 87
1. Die verschiedenen Unternehmensbegriffe 87
a) Betriebswirtschaftliche Merkmale eines Unternehmens 87
b) Die Rechtsbegriffe des Unternehmens und des Unternehmers 88
2. Öffentliche Unternehmen im nationalen und europäischen Recht 92
3. Kommunale Unternehmen im institutionellen Sinne 96
a) Öffentlich-rechtliche Organisationsformen 97
aa) Regiebetriebe und kostenrechnende Einrichtungen 97
bb) Eigenbetriebe und gleichgestellte öffentliche Einrichtungen 99
cc) Kommunalunternehmen – Anstalt des öffentlichen Rechts 101
b) Privatrechtliche Organisationsformen 104
aa) Unterscheidung nach der Rechtsform 104
bb) Unterscheidung in Unternehmensträgerschaft und bloße Beteiligung 107
(1) Kommunale Unternehmen als Eigengesellschaften und gemischt-öffentliche Gesellschaften 107
(2) Gemischt-wirtschaftliche kommunale Unternehmen und institutionelle Public Private Partnerschafts-Modelle 110
(3) Abgrenzung zu funktionaler und materieller Privatisierung und zur Konzessionierung 112
4. Zwischenergebnisse zum Begriff des kommunalen Unternehmens und der unternehmerisch tätigen Kommune 117
Kapitel 2: Verfassungs- und unionsrechtliche Grundlagen 121
A. Grundlagen der kommunalen Selbstverwaltung 121
I. Historische Entwicklung der kommunalen Selbstverwaltung 121
1. Dezentralisation und Partizipation 121
2. Partizipation und Demokratie auf kommunaler Ebene 123
3. Kommunale Selbstverwaltung und Publizität 129
4. Zwischenergebnis zur Publizität als Teilhabe des Gemeindevolks an kommunalen Selbstverwaltungsaufgaben 131
II. Kommunale Selbstverwaltung im Spannungsverhältnis zum Staat 132
1. Öffentliche Aufgaben der Kommunen 134
2. Verfassungsrechtliche Garantie kommunaler Selbstverwaltung 135
a) Rechtsnatur der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG 137
b) Umfang und Grenzen der Selbstverwaltungsgarantie 139
c) Schutzgegenstände der Selbstverwaltungsgarantie 146
d) Vertikale und horizontale Schutzwirkung der Selbstverwaltungsgarantie 150
e) Kommunale Selbstverwaltungsgarantie und supranationales Recht 153
3. Zwischenergebnis zur Bedeutung der Publizität im Rahmen des kommunalen Selbstverwaltungsrechts 156
III. Kommunale Leistungsverwaltung im Spannungsverhältnis zur Privatwirtschaft 157
1. Daseinsvorsorge als prägendes Element der Leistungsverwaltung 157
a) Der nationale Begriff der Daseinsvorsorge 157
b) Daseinsvorsorge als nichtwirtschaftliche oder wirtschaftliche Betätigung 162
2. Daseinsvorsorge bei Organisations- und Aufgabenprivatisierung 168
3. Zwischenergebnis zur Publizität kommunaler Daseinsvorsorge 174
B. Rahmenbedingungen des nationalen Rechts für kommunale Unternehmen 176
I. Wirtschaftliche Betätigung und kommunale Unternehmen 176
1. Historische Grundlagen und landesrechtliche Varianten der Schrankentrias 176
2. Öffentlicher Zweck als Abgrenzungs- und Steuerungselement 180
a) Positive Bestimmung des öffentlichen Zwecks als „Wertbegriff“ 182
b) Landesrechtliche Regelungsvarianten zum öffentlichen Zweck 190
c) Öffentlicher Zweck bei fiskalischen Interessen und Hilfsgeschäften 192
d) Abgrenzung des öffentlichen Zwecks von der Gewinnerzielungsabsicht 194
e) Kommunale Erwerbswirtschaft mit Annextätigkeiten und Nebengeschäften 197
aa) Verfassungsrechtliche Grenzen kommunaler Erwerbswirtschaft 197
bb) Zulässige erwerbswirtschaftliche Nebenzwecke und Annextätigkeiten 202
cc) Örtlichkeitsprinzip und überörtliche wirtschaftliche Betätigung 206
dd) Wirtschaftliche Betätigung von Kommunen im Ausland 213
f) Zwischenergebnis zum Regelungsgehalt des öffentlichen Zwecks 216
3. Leistungsfähigkeit der Gemeinde und voraussichtlicher Bedarf 218
4. Landesrechtliche Subsidiaritätsklauseln als „Funktionssperre“ 219
5. Zwischenergebnis zur Bedeutung der kommunalrechtlichen Schrankentrias 222
II. Schutz privater Konkurrenten vor kommunaler wirtschaftlicher Betätigung 224
1. Schutzwirkung kommunalrechtlicher Regelungen 224
a) Drittschützende Wirkung von Subsidiaritätsklauseln 225
b) Abweichende Regelungen und Judikatur zum Konkurrentenschutz 227
c) Bisher ungeklärte Rechtslage zum Drittschutz der Subsidiaritätsklauseln 228
2. Grundrechtsschutz für private Wettbewerber 230
a) Art. 12 Abs. 1 GG und Schutz der Berufsfreiheit privater Konkurrenten 232
b) Art. 14 Abs. 1 GG und das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb 235
c) Art. 2 Abs. 1 GG und der Schutz der Wettbewerbsfreiheit 235
d) Beachtung des Gleichheitssatzes des Art. 3 Abs. 1 GG 236
e) Grundrechtliche Schutzpflichten als Schranke wirtschaftlicher Betätigung 236
3. Schutzwirkung durch Lauterkeitsrecht und Missbrauchskontrolle 239
a) Wettbewerbskonformität kommunaler Wirtschaftstätigkeit 239
b) Lauterkeitsrecht und unternehmerisches Marktverhalten im Wettbewerb 240
c) Verquickung von hoheitlicher Tätigkeit \rund Erwerbswirtschaft 244
d) Pflicht zu maßvoller Interessenverfolgung bei Teilnahme am Wettbewerb 245
e) Kartellrechtliche Missbrauchskontrolle bei Wettbewerbsteilnahme 247
4. Zwischenergebnis zum Konkurrentenschutz vor kommunaler Wirtschaftstätigkeit 249
C. Unionsrechtliche Rahmenbedingungen für kommunale Unternehmen 251
I. Daseinsvorsorge und Wettbewerb im Unionsrecht 252
1. Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung 252
2. Daseinsvorsorge im Recht der Europäischen Union 252
a) Dienstleistungen von allgemeinem Interesse 254
b) Dienste/Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse 254
3. Unionsrechtliche Vorgaben des Wettbewerbsrechts 257
a) Der Unternehmensbegriff des europäischen Wettbewerbsrechts 257
b) Das Erfordernis der Binnenmarktrelevanz 260
c) Der Begriff der öffentlichen Unternehmen im Unionsrecht 261
d) Geltung der Wettbewerbsregeln für öffentliche Unternehmen 261
e) Unionsrechtliche Vorgaben für Monopole öffentlicher Unternehmen 267
f) Sekundärrechtliche Rechtsakte sektoraler Marktöffnung 268
II. Beihilferecht 269
1. Anforderungen der Beihilfenkontrolle 269
2. Der Beihilfebegriff 270
a) Altmark-Trans-Kriterien zum Beihilfebegriff 270
b) Begünstigung durch den Einsatz staatlicher Mittel 272
c) Anforderungen an den Betrauungsakt 274
d) Anwendung des Beihilferechts nach dem bisherigen Monti-Paket 276
e) Modifizierungen des Beihilferechts durch das Almunia-Paket 277
aa) Mitteilung über die Anwendung der Beihilfevorschriften 277
bb) Freistellungsbeschluss für bestimmte Ausgleichsleistungen 278
cc) EU-Rahmen für notifizierungspflichtige staatliche Beihilfen 279
dd) De-minimis-Verordnungen zur Notifizierungsfreiheit 280
III. Vergaberecht 281
1. Rechtsrahmen für Dienstleistungsaufträge 282
a) Kommunen als öffentliche Auftraggeber 284
aa) Im „Allgemeininteresse“ liegende Aufgaben 285
bb) Nichtgewerbliche öffentliche Aufgabe 285
cc) Der Gründungszweck des Unternehmens 287
dd) Sektorentätigkeiten 287
b) Anwendbarkeit des Vergaberechts 288
aa) Vergaben nach europäischem Vergaberecht 288
bb) Öffentlicher Dienstleistungsauftrag und Dienstleistungskonzession 288
cc) Vergaben unterhalb der europäischen Schwellenwerte 292
2. Inhouse-Vergaben von Kommunen 294
a) Das Kontrollkriterium 295
b) Das Wesentlichkeitskriterium 296
3. Interkommunale Zusammenarbeit 297
4. Kommunale Unternehmen als Bieter 299
IV. Wettbewerbs-, Beihilfe- und Vergaberecht im Sektor ÖPNV 299
1. Rechtsrahmen für den öffentlichen Personenverkehr 300
2. Obligatorischer Inhalt von Betrauungsakten 302
3. Öffentlicher Dienstleistungsauftrag und allgemeine Vorschrift 303
a) Eigenproduktion und Direktvergabe an internen Betreiber 303
b) Direktvergabe an kleine und mittlere Unternehmen 304
c) Vergabe als Dienstleistungskonzession 305
d) Vergabe an Dritte im wettbewerblichen Verfahren 305
4. Gewährung ausschließlicher Rechte 306
V. Folgerungen für Kommunen aus der europäischen Rechtsordnung 309
Kapitel 3: Publizität bei Unternehmensgründung und Beteiligung 313
A. Ausgliederung und Deregulierung durch Privatisierung und Liberalisierung 313
I. Ziele und Motive einer Ausgliederung von Verwaltungseinheiten 314
1. Ordnungs- und gesellschaftspolitische Vorstellungen 314
2. Unternehmerische Gestaltungsziele einer Ausgliederung 318
a) Flexibilität und Effizienz als Ausgliederungsziele 319
aa) Flexibilität der Organisationsform 319
bb) Effizienz der Unternehmensleitung 322
cc) Flexibilität der Personalwirtschaft und der Kostenstrukturen 324
(1) Bindung an das Dienstrecht oder Geltung des Arbeitsrechts 324
(2) Gründungskosten und Preisgestaltung für Dienstleistungen 326
b) Wettbewerbsteilnahme und Kooperationsfähigkeit 327
c) Finanzierungsmöglichkeiten und Begrenzung von Haftungsrisiken 330
d) Rahmenbedingungen des Steuer-, Beihilfe- und Vergaberechts 332
aa) Steuerrecht und Bewertungsvorschriften 332
bb) Beihilfe- und vergaberechtliche Gesichtspunkte 333
II. Steuerungsinstrumente bei Unternehmensgründung und Beteiligung 334
1. Beteiligungsmanagement als Steuerungsinstrument der Kommune 337
a) Organisatorische Rahmenbedingungen 337
b) Effizientes Aufgabenspektrum des Beteiligungsmanagements 339
2. Zweckprogrammierung von Unternehmenssatzung und Gesellschaftsvertrag 340
3. Public Corporate Governance Kodex als Leitlinie für Transparenz 346
B. Entscheidungskriterien und Lösungsansätze zur Formenwahl 353
I. Grundsatz der Wahlfreiheit der Organisations- und Handlungsform 354
1. Rechtsgrundlagen der Wahlfreiheit 354
2. Umfang und Grenzen der Wahlfreiheit 359
a) Verfassungsrechtliche Grenzen für die Wahl der Organisationsform 363
aa) Kompetenzordnung und Schutzwirkung des Art. 28 Abs. 2 GG 363
bb) Funktionsvorbehalt des Art. 33 Abs. 4 GG als Regelvorgabe 365
cc) Verfassungsgrundsätze als Schranken der Wahlfreiheit 367
(1) Demokratieprinzip 367
(2) Rechtsstaatsprinzip 371
(3) Sozialstaatsprinzip 374
dd) Grundrechtsbindung als Schranke für die Wahlfreiheit 374
b) Einfachgesetzliche Schranken für die Wahl der Organisationsform 377
c) Schranken für die Wahlfreiheit der Handlungsform 379
aa) Öffentlich-rechtliche Handlungsformen 383
bb) Privatrechtliche Handlungsformen 384
II. Lösungsansätze zur Vermeidung von Zielkonflikten bei Ausgliederungsvorhaben 390
1. Strategien zur Konfliktprävention in der Entscheidungsphase 391
a) Einrichtung und Ausgestaltung von Steuerungsinstrumenten 391
b) Ausrichtung des Auswahlermessens an den Bürgerinteressen 393
c) Bindung des Auswahlermessens durch Konkurrentenschutz 396
2. Vorschläge zur Unternehmensgestaltung bei wirtschaftlicher Betätigung 397
a) Verstärkung bürgerschaftlicher Partizipationselemente 397
b) Landesgesetzliche Ermächtigungen zu öffentlich-rechtlicher Handlungsform für kommunale Unternehmen in Privatrechtsform 399
c) Minderheitsbeteiligung als Vermögensverwaltung 402
Kapitel 4: Publizität durch Steuerung und Kontrolle kommunaler Unternehmen 404
A. Informationszugang für Unternehmensträger und Anteilseigner 404
I. Zugang zu Steuerungsressourcen als Voraussetzung für Publizität 404
1. Grundlagen der Verschwiegenheitspflicht von Organen öffentlicher Unternehmen 405
2. Rechtfertigungsbedürftigkeit der Verschwiegenheit im Unternehmensinteresse 408
a) Vom Unternehmensträger abgeleitete Verschwiegenheitspflicht gegenüber Dritten 409
b) Regelung der Verschwiegenheitspflicht durch den Gesetzgeber 410
II. Informationsbeschaffung durch kommunale Unternehmensträger 413
1. Öffentlich-rechtlich organisierte Unternehmen 413
a) Regie- und Eigenbetriebe 413
b) Kommunalunternehmen (rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts) 415
2. Eigengesellschaft und kommunal beherrschte Gesellschaft 420
a) Informationsbeschaffung bei Organen der Aktiengesellschaft 421
aa) Eigenverantwortlichkeit des Vorstands und Information der Aktionäre 422
(1) Vorstand als Herr über die Unternehmensgeheimnisse 423
(2) Informationsbeschaffung der Aktionäre in der Hauptversammlung 428
bb) Verschwiegenheitspflicht und Unabhängigkeit des Aufsichtsrates 430
cc) §§ 394, 395 AktG als Ausnahme von der Verschwiegenheitspflicht 434
(1) Bestehende Berichtspflichten als Voraussetzung für Ausnahmen nach § 394 AktG 436
(2) Zulässige Berichtsadressaten nach § 395 AktG 438
b) Informationsbeschaffung bei der GmbH 446
aa) Pflicht der Geschäftsführung zur Information der Gesellschafter 448
bb) Informationsbeschaffung durch die Gesellschafterversammlung 449
cc) Verschwiegenheitspflicht eines GmbH-Aufsichtsrates 451
(1) Obligatorischer Aufsichtsrat der GmbH 455
(2) Fakultativer Aufsichtsrat 456
(3) Zwischenergebnis zur Verschwiegenheitspflicht des GmbH-Aufsichtsrats 459
3. Kommunale Konzernstrukturen und Beteiligungsunternehmen 460
a) Zulässigkeit eines kommunalen Vertragskonzerns 463
b) Faktischer kommunaler Konzern 469
aa) Aktiengesellschaften im faktischen Konzern 469
bb) Faktischer GmbH-Konzern 471
c) Kommunale Minderheitsbeteiligungen an Unternehmen 472
aa) Freiwillige gesellschaftsvertragliche Regelungen 474
bb) Nutzung von Minderheitsbeteiligungen als Kapitalanlage 476
4. Zusammenfassung zur Beschaffung steuerungsrelevanter Unternehmensinformationen 476
B. Unternehmenssteuerung durch Einwirkung der Kommune 480
I. Legitimation der Unternehmensorgane 480
1. Organisatorisch-personelle Legitimation 481
2. Sachlich-inhaltliche Legitimation 485
II. Steuerungsinstrumente der Kommune 489
1. Weisungsrechte gegenüber Unternehmensorganen 489
a) Öffentlich-rechtlich organisierte Unternehmen 489
aa) Regie- und Eigenbetriebe 489
bb) Kommunalunternehmen (Anstalt des öffentlichen Rechts) 492
b) Privatrechtlich organisierte Unternehmen 496
aa) Landesrechtliche Regelungen zu Weisungen an kommunale Vertreter in Gesellschaftsorganen 498
(1) Gesetzliche Weisungen an Vertreter im Anteilseignerorgan 498
(2) Weisungsregelungen gegenüber Mitgliedern von Aufsichtsräten 500
(3) Gesetzliche Regelungen zu Weisungen an Leitungsorgane 504
(4) Zwischenergebnis zu gesetzlichen Weisungsbefugnissen und Weisungsbindungen 505
bb) Rechtsnatur von Weisungen nach Kommunal-(verfassungs-)recht 506
(1) Rechtsnatur von Weisungen an Vertreter im Anteilseignerorgan 507
(2) Rechtsnatur von Weisungen an Aufsichtsratsmitglieder 508
(3) Rechtsnatur von Weisungen gegenüber Mitgliedern von Leitungsorganen 511
c) Zwischenergebnis zur Unternehmenssteuerung durch Weisungen 513
2. Sonstige Formen einer Einwirkung auf Unternehmensorgane 515
a) Stimmbindungsverträge 515
b) Zielvereinbarungen 516
c) Konsortialvereinbarungen 517
d) Konzessionsverträge 518
e) Informelle Einflussnahme auf Unternehmensorgane 519
3. Inhaltliche Grenzen steuernder Einwirkung auf Unternehmen 522
C. Unternehmenskontrolle durch Aufsicht und Prüfung 525
I. Umfang und Grenzen der Kommunalaufsicht 526
1. Kommunalaufsicht bei Unternehmensgründung und Beteiligung 527
2. Unternehmensbegleitende Kommunalaufsicht 528
II. Kontrolle der Unternehmenstätigkeit durch externe Prüfungen 531
1. Prüfung der kommunalen Unternehmen 532
a) Jahresabschlussprüfung nach §§ 264 ff. HGB 532
b) Erweiterte Jahresabschlussprüfung (§ 53 HGrG) 534
2. Betätigungsprüfungen bei der Trägerkommune 536
a) Gesellschaftsrechtliche Betätigungsprüfung nach § 54 HGrG 537
b) Kommunalrechtliche Betätigungsprüfung 539
3. Mitwirkung der Beteiligungsverwaltung an der Kontrolle 542
4. Zwischenergebnis zur externen Unternehmenskontrolle 543
Kapitel 5: Gesellschaftsbezogene Publizität und Ingerenzansprüche der Bürger 545
A. Publizitätspflichten der Unternehmensorgane 545
I. Rechnungslegungs-, Bekanntmachungs- und Registerpflichten 545
1. Rechnungslegungspflichten 546
2. Bekanntmachungs- und Offenlegungspflichten 548
a) Bekanntmachungspflicht bei öffentlich-rechtlichen Unternehmen 548
b) Offenlegungspflichten von Kapitalgesellschaften 549
3. Registerpflichten und sonstige Publizitätspflichten 552
4. Public Corporate Governance Kodex und Beteiligungsbericht 553
II. Informationsmanagement für kommunale Unternehmen gegenüber gesellschaftlichen Gruppen 555
1. Sitzungsöffentlichkeit und Sitzungsteilnahme 557
a) Vorab-Veröffentlichung der Tagesordnung von Aufsichtsratssitzungen 560
b) Teilnahme von Nichtmitgliedern an Aufsichtsratssitzungen 563
2. Interessenkonflikte innerhalb von Unternehmensorganen 567
a) Interessenkonflikte von Repräsentanten der Belegschaft 568
b) Verschwiegenheitspflicht und Informationsbedürfnis der Belegschaft 569
c) Interessenkonflikte durch Nutzung von Insider-Informationen 571
3. Teilhaberechte von Ratsmitgliedern, deren Fraktionen und Wählergruppen 572
a) Subjektiv-öffentliche Auskunfts-, Frage- und Akteneinsichtsrechte 572
b) Teilhaberechte kommunaler Fraktionen und Wählergruppen 576
aa) Rechtnatur der Fraktion nach den jeweiligen Gemeindeordnungen 577
bb) Mitwirkungs-, Auskunfts- und Antragsrechte von Fraktionen und Wählergruppen 582
4. Auskunftsanspruch der Medien und Publizitätspflichten von Behörden 585
a) Auskunftsanspruch der Medien gegenüber Behörden 588
b) Auskunftsanspruch gegenüber kommunalen Unternehmen 593
aa) Eigenständiger presserechtlicher Behördenbegriff 594
bb) Grenzen zulässiger Presseauskünfte von Unternehmensorganen 596
(1) Presseauskünfte zur Geschäftstätigkeit des Unternehmens 596
(2) Presseauskunft zu den Bezügen von Unternehmensorganen 599
5. Informationsfreiheitsregelungen und sektorale Informationsansprüche 602
a) Informationsfreiheitsgesetze der Länder und kommunale Informationsfreiheitssatzungen 605
b) Sektorale Regelungen der Informationsfreiheit und von Informationspflichten 608
aa) Völkerrechtlich vereinbarter freier Zugang zu Umweltinformationen 609
bb) Aktive Informationspflichten im Umwelt- und Verbraucherschutzrecht 611
c) Verfassungsrechtliche Begründungen für allgemeine Informationszugangsrechte 613
B. Ansprüche von Bürgern auf Einwirkung und Kontrolle 616
I. Kollektive Teilhaberechte (Bürgerbegehren, Bürgerentscheid) 617
1. Landesverfassungsrechtliche Grundlagen kommunaler Teilhaberechte 617
2. Kommunalrechtlich ausgestaltete kollektive Teilhaberechte an Sachentscheidungen 619
II. Die Subjektivierung von Staatsstrukturprinzipien durch Art. 38 GG 620
1. Bisherige Rechtsprechung des BVerfG zu Art. 38 GG 620
2. Bedeutung der BVerfG-Rechtsprechung zu Art. 38 Abs. 1 GG für die kommunale Ebene 623
a) Staatsbürger und Unionsbürger als kommunale Legitimationssubjekte 623
b) Wahlrechtsgrundsätze und deren Schutz in den Ländern 626
c) Vergleichbarkeit der Pflichtenstellung von Gesetzgebungs- und kommunalen Selbstverwaltungsorganen 627
aa) Pflicht zur Erhaltung eines kommunalen Aufgabenbestandes 628
bb) Ingerenzpflicht als Schutzpflicht gegenüber dem Wähler 630
cc) Wähleranspruch auf funktionsfähige kommunale Selbstverwaltung 633
III. Grenzen des Rechts auf Schutz des Wahlaktes vor Sinnentleerung 634
1. Freies Mandat und Eigenverantwortlichkeit der Selbstverwaltungsorgane 634
2. Funktionsfähigkeit der Kommunalverwaltung als Schranke 636
3. Abgestufte Stringenz als Maßstab für die Einwirkungspflicht 638
4. Legitimationsverbund als Gegenstromprinzip zum Modell der abgestuften Stringenz 641
a) Schutz vor der Überschreitung der Grenzen materieller Privatisierung 642
b) Schutz vor der Wahl ungeeigneter Organisationsstrukturen 643
c) Schutz vor unzureichenden Steuerungs- und Kontrollmaßnahmen 644
Kapitel 6: Zusammenfassung der Ergebnisse in Thesen 646
Literaturverzeichnis 677
Sachregister 723