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Die Koordinierung der Vergabe öffentlicher Aufträge in der Europäischen Union

Frank, Kirsten Michaela

Studien zu Finanzen, Geld und Kapital, Vol. 11

(2000)

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Abstract

Die Autorin beschreibt und analysiert den mehr als dreißig Jahre währenden Koordinierungsprozeß der Vergabe öffentlicher Aufträge in der Europäischen Union. Zu Beginn werden die wirtschaftlichen Nachteile beschrieben, die durch die Beschränkung der Auftragsvergabe auf das eigene Hoheitsgebiet entstanden sind. Weiter beschreibt die Autorin Beginn und Fortgang des Koordinierungsprozesses. Eingehend werden die ergriffenen Maßnahmen in den Bereichen Bau, Liefer, Dienstleistungen sowie in den sogenannten ausgenommenen Sektoren beschrieben und vor dem Hintergrund des angestrebten Ziels - der Schaffung eines einheitlichen EU-Vergabemarktes - analysiert. Abschließend betrachtet sie Umsetzung und Durchsetzung der Richtlinien in ausgewählten Mitgliedstaaten der EU und kommt zu dem Ergebnis, daß trotz der Koordinierung eine spürbare Veränderung beispielsweise der Importraten für von öffentlichen Auftraggebern nachgefragte Güter und Dienste nicht eingetreten ist, sich demgegenüber jedoch der Verwaltungsaufwand erheblich erhöht hat.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsverzeichnis 9
Abkürzungsverzeichnis 18
Teil I: Die Ausgangssituation des Koordinierungsprozesses 19
A. Die unterschiedlichen nationalen Konzepte in der Europäischen Union – Anlaß für die Koordinierung: Hintergrund und Perspektiven 19
I. Ursachen, Formen und Wirkungen der Abschottung auf den nationalen Vergabemärkten 20
1. Die Ursachen der Marktabschottung 20
2. Die Formen der Marktabschottung 22
a) Maßnahmen der Ungleichbehandlung auf Seiten der öffentlichen Auftraggeber zum Nachteil in- und ausländischer Bieter und Bewerber sowie in- und ausländischer Waren und Dienste 24
aa) Offene Ungleichbehandlungen 25
(1) Markteintrittsbarrieren 25
(2) Kostensteigernde Barrieren 27
bb) Versteckte Ungleichbehandlungen 28
b) Verhalten auf Seiten der Anbieter 32
3. Wirkungen und Kosten der Marktabschottung 32
II. Die wirtschaftlichen Möglichkeiten und Perspektiven einer Öffnung der Vergabemärkte 35
1. Mikroökonomische Analyse 35
2. Makroökonomische Analyse 37
III. Ziele und Maßnahmen der Koordinierung des öffentlichen Auftragswesens 38
1. Die Ziele 38
2. Die Maßnahmen 39
a) Maßnahmen zur Liberalisierung des öffentlichen Auftragswesens 40
b) Maßnahmen zur Koordinierung des öffentlichen Auftragswesens 42
c) Überwachung 44
IV. Zusammenfassung 45
Teil II: Beginn und Fortgang der Koordinierung des öffentlichen Auftragswesens 46
B. Die Ausgangssituation 46
I. Der EG-Vertrag und seine für das öffentliche Auftragswesen einschlägigen Bestimmungen 46
II. Das allgemeine Diskriminierungsverbot des Artikel 6 EG-Vertrag 47
III. Das Verbot von mengenmäßigen Beschränkungen und Maßnahmen gleicher Wirkung im Sinne der Artikel 30 ff. EG-Vertrag 48
1. Der Inhalt der Artikel 30 ff. EG-Vertrag 48
2. Das Verhältnis von Artikel 6 zu Artikel 30 ff. EG-Vertrag 50
IV. Das Verbot von Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit im Sinne der Artikel 52 ff. EG-Vertrag 50
V. Das Verbot von Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit im Sinne der Artikel 59 ff. EG-Vertrag 52
VI. Das Verbot wettbewerbsverfälschender Beihilfen im Sinne der Artikel 92 ff. EG-Vertrag 54
VII. Zusammenfassung 55
C. Das sekundäre Gemeinschaftsrecht zur öffentlichen Auftragsvergabe: Der Ausgangspunkt für den Koordinierungsprozeß 57
I. Die Rechtsgrundlagen für eine Koordinierung des öffentlichen Auftragswesens 57
II. Die im öffentlichen Auftragswesen angewandten Rechtsetzungsverfahren 58
1. Der Erlaß von Richtlinien 58
2. Die Allgemeinen Programme 59
3. Arten und Verfahren der Rechtsakte nach Inkrafttreten der Einheitlichen Europäischen Akte 60
a) Das Verfahren der Mitentscheidung 60
b) Die Verordnung 61
c) Die Entscheidung 62
d) Empfehlungen und Stellungnahmen 63
e) Mitteilungen und Erklärungen 63
D. Vorläufer der Koordinierung: Maßnahmen zur Liberalisierung der öffentlichen Vergabemärkte 64
I. Die Allgemeinen Programme zur Aufhebung der Beschränkung der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit 64
II. Die erste Richtlinie zur Verwirklichung der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs 66
III. Die ersten Richtlinien zur Liberalisierung des öffentlichen Auftragswesens 67
1. Die Waren-Liberalisierungsrichtlinie 70 / 32 / EWG 67
2. Die Bau-Liberalisierungsrichtlinie 71 / 304 / EWG 68
E. Die Koordinierung im Bauleistungsbereich: Die Baukoordinierungsrichtlinie 71 / 305 / EWG, neu kodifiziert durch die Richtlinie 93 / 37 / EWG und angepaßt durch die Richtlinie 97 / 52 / EG 70
I. Der lange Weg vom Vorschlag zum Erlaß der Richtlinie 72
II. Der Begriff des öffentlichen Auftraggebers 72
III. Der öffentliche Bauauftrag 78
IV. Konzessionsverträge 81
V. Anwendungsbereich 82
VI. Vergabeverfahren 85
VII. Art und Inhalt der Bekanntmachung 89
VIII. Verwendung technischer Merkmale 93
IX. Fristen 95
X. Eignung der Bieter und Bewerber 100
XI. Der Zuschlag 106
XII. Berücksichtigung vergabefremder Aspekte 108
XIII. Berichts- und Meldepflichten 110
F. Die Koordinierung im Lieferbereich: Die Lieferkoordinierungsrichtlinie 77 / 62 / EWG, neu kodifiziert durch die Richtlinie 93 / 36 / EWG und angepaßt durch die Richtlinie 97 / 52 / EG 114
I. Der Begriff des öffentlichen Auftraggebers 114
II. Der öffentliche Lieferauftrag 116
III. Anwendungsbereich 116
IV. Vergabeverfahren 121
V. Art und Inhalt der Bekanntmachung 123
VI. Verwendung technischer Merkmale 126
VII. Fristen 128
VIII. Eignung der Bieter und Bewerber 132
IX. Der Zuschlag 136
X. Berücksichtigung vergabefremder Aspekte 138
XI. Berichts- und Meldepflichten 139
G. Die Koordinierung im Dienstleistungsbereich: Die Dienstleistungskoordinierungsrichtlinie 92 / 50 / EWG, angepaßt durch die Richtlinie 97 / 52 / EG 143
I. Der Begriff des öffentlichen Auftraggebers und der öffentliche Dienstleistungsauftrag 145
II. Anwendungsbereich 148
III. Vergabeverfahren 151
IV. Art und Inhalt der Bekanntmachung 155
V. Verwendung technischer Merkmale 157
VI. Fristen 158
VII. Eignung der Bieter und Bewerber 159
VIII. Der Zuschlag 163
IX. Berücksichtigung vergabefremder Aspekte 164
X. Berichts- und Meldepflichten 164
H. Die Koordinierung der Auftragsvergabe in den Bereichen der Wasser-, Energie- und Verkehrsversorgung sowie im Sektor Telekommunikation: Die Sektorenrichtlinie 90 / 531 / EWG, neu kodifiziert durch die Richtlinie 93 / 38 / EWG und angepaßt durch die Richtlinie 98 / 4 / EG 168
I. Der Begriff des Sektorenauftraggebers 170
II. Bau-, Liefer- und Dienstleistungsaufträge 176
III. Anwendungsbereich 179
IV. Vergabeverfahren 187
V. Art und Inhalt der Bekanntmachung 191
VI. Verwendung technischer Merkmale 194
VII. Fristen 197
VIII. Eignung der Bieter und Bewerber 199
IX. Der Zuschlag 202
X. Berücksichtigung vergabefremder Aspekte 204
XI. Berichts- und Meldepflichten 205
I. Die Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Anwendung der Nachprüfungsverfahren und der Rechtsschutz nach Gemeinschaftsrecht 212
I. Die Überwachungsrichtlinien 212
1. Die Überwachungsrichtlinie für öffentliche Bau-, Liefer- und Dienstleistungsaufträge 213
2. Die Überwachungsrichtlinie für die ausgenommenen Sektoren 218
II. Rechtsschutzmöglichkeiten nach dem EG-Vertrag 225
J. Zusammenfassende Würdigung der Koordinierungsmaßnahmen 227
I. Der Abbau offener Ungleichbehandlungen – die Liberalisierung 227
II. Der Abbau versteckter Ungleichbehandlungen – die Koordinierung 231
III. Fazit 237
Κ. Flankierende Maßnahmen 239
I. Die Beratenden Ausschüsse und ihre Aufgaben 240
II. Wirtschaftliche Beobachtung des europäischen öffentlichen Vergabemarktes 245
III. Informationssysteme für interessierte Anbieter – elektronische Vernetzung 248
1. Insbesondere: Tenders Electronic Daily (TED) 249
2. SIMAP 250
IV. Standardformulare und einheitliche Nomenklatur 253
V. Harmonisierung technischer Spezifikationen und Transeuropäische Netze (TEN) 256
VI. Gegenseitige Anerkennung von Berufszertifikaten 257
VII. Auftragsberatung und andere Maßnahmen zugunsten der kleinen und mittleren Unternehmen 258
VIII. Private Initiativen: Gründung von Informationsforen und Vereinen zum öffentlichen Auftragswesen 261
L. Vereinbarungen der EU auf dem Gebiet des öffentlichen Auftragswesens mit Drittstaaten 263
I. Das EWR-Abkommen 263
II. Das GATT-Übereinkommen über das öffentliche Beschaffungswesen – abgelöst durch das WTO-Übereinkommen 265
III. Das EU-USA-Abkommen 266
IV. Die Europa-Abkommen 268
V. Zusammenfassung des Teils II 270
Teil III: Die Umsetzung und Durchsetzung der EU-Richtlinien zum öffentlichen Auftragswesen anhand ausgewählter Beispiele 274
M. Fristen und andere Vorgaben zur Umsetzung der EU-Richtlinien 274
I. Der Bereich öffentliche Bauaufträge 277
II. Der Bereich öffentliche Lieferaufträge 277
III. Der Bereich zuvor ausgenommener Sektoren 278
IV. Der Bereich öffentliche Dienstleistungsaufträge 279
V. Der Bereich Überwachung 279
N. Die bisherige Umsetzungspraxis in den Mitgliedstaaten der EU anhand ausgewählter Beispiele 281
I. Schwierigkeiten bei der Umsetzung und ausgewählte Vertragsverletzungsverfahren 281
II. Umsetzungsmaßnahmen in ausgewählten Mitgliedstaaten der EU 286
1. Das deutsche Modell 286
a) Die haushaltsrechtliche Lösung 288
aa) Die Umsetzung der materiellen EU-Vergaberichtlinien 288
bb) Die Umsetzung der EU-Überwachungsrichtlinien 291
b) Die Eingliederung des öffentlichen Vergabewesens in das Wettbewerbsrecht 295
c) Die Änderungen bei der Umsetzung der Überwachungsrichtlinien 299
d) Die Berücksichtigung vergabefremder Aspekte 302
2. Das dänische Modell 304
a) Die Umsetzung der materiellen EU-Vergaberichtlinien 304
b) Die Umsetzung der EU-Überwachungsrichtlinien 306
3. Das österreichische Modell 307
a) Die Umsetzung der materiellen EU-Vergaberichtlinien 308
b) Die Umsetzung der EU-Überwachungsrichtlinien 310
4. Das französische Modell 312
a) Die Umsetzung der materiellen EU-Vergaberichtlinien 313
b) Die Umsetzung der EU-Überwachungsrichtlinien 315
5. Das britische Modell 315
a) Die Umsetzung der materiellen EU-Vergaberichtlinien 317
b) Die Umsetzung der EU-Überwachungsrichtlinien 320
6. Das belgische Modell 321
a) Die Umsetzung der materiellen EU-Vergaberichtlinien 322
b) Die Umsetzung der EU-Überwachungsrichtlinien 323
7. Das italienische Modell 323
a) Die Umsetzung der materiellen EU-Vergaberichtlinien 324
b) Die Umsetzung der EU-Überwachungsrichtlinien 327
O. Die Auswirkungen der EU-weiten Koordinierung des öffentlichen Auftragswesens 329
I. Die Anwendung der nationalen Vorschriften zur Umsetzung der Koordinierungsrichtlinien 329
1. Die falsche Auslegung der in den Richtlinien verwendeten Begriffe 329
2. Die bevorzugte Verwendung von Verhandlungs- und beschleunigten Verfahren 331
3. Die Verwendung technischer Spezifikationen sowie von Eignungs- und Zuschlagskriterien zur Abschottung nationaler Märkte 332
II. Die Marktentwicklung im Zuge der Koordinierung des öffentlichen Auftragswesens: Die Einschätzung der Kommission und anderer 333
1. Die Einschätzung der Kommission 335
2. Die Einschätzung des Wirtschafts- und Sozialausschusses 338
3. Die Einschätzung des Rates 340
4. Die Einschätzung auf deutscher Seite 341
5. Die „Cecchini II-Studie 342
III. Auswirkungen in ausgewählten Beschaffungsbereichen 344
1. Die Beschaffungen auf Zentral- und Bundesebene 345
a) Die Beschaffungen der Bundeswehr 346
b) Die Beschaffungen des Bundesministeriums Bau 348
c) Die Beschaffungen des Bundesministeriums für Verkehr 348
d) Die Beschaffungen des Bundesministeriums des Innern 350
2. Die Beschaffungen auf regionaler Ebene 351
3. Die Beschaffungen der Sektorenauftraggeber 352
a) Die Beschaffungen der Deutschen Telekom AG 354
b) Die Beschaffungen der deutschen Elektrizitätsversorger 357
c) Die Beschaffungen der Deutschen Bahn AG 359
IV. Die Nutzung der durch die Überwachungsrichtlinien begründeten Rechtsmittel 360
1. Die Nutzung des Nachprüfungsverfahrens in Deutschland 361
2. Die Nutzung des Nachprüfungsverfahrens in Österreich 362
3. Fazit 364
V. Zusammenfassung des Teils III 365
P. Schlußwort: Die Koordinierung des öffentlichen Auftragswesens in der EU: Rückblick und Ausblick 367
I. Der mäßige Erfolg der Koordinierungsmaßnahmen 367
II. Die Zukunft des öffentlichen Auftragswesen – eine Prognose 369
III. Die Perspektiven der weiteren Politik 371
Anhang I: Verzeichnis der von der Verfasserin geführten Interviews 373
Anhang II: Verzeichnis der wichtigsten Entscheidungen 374
Anhang III: Verzeichnis der EU-Koordinierungsrichtlinien zum öffentlichen Auftragswesen und damit verbundener Maßnahmen 376
Anhang IV: Dokumente 382
Literaturverzeichnis 387
Sachwortverzeichnis 397