Die Praxis der Bundesauftragsverwaltung

Christine Elmers

doi:10.3790/978-3-428-54386-1

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Elmers, C. (2015). Die Praxis der Bundesauftragsverwaltung. Eine Untersuchung am Beispiel des Vollzugs des Bundesausbildungsförderungsgesetzes. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-54386-1

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Die Praxis der Bundesauftragsverwaltung

Eine Untersuchung am Beispiel des Vollzugs des Bundesausbildungsförderungsgesetzes

Elmers, Christine

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1299

(2015)

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Additional Information

Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-54386-1
978-3-428-14386-3 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-54386-1
Edition: 1
Language: German
Pages: 350
Collections: RECHT 2015
D&H 2015
NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Administrative jurisdiction & public administration

Pricing

Institution: € 120.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 79.90 (incl. local VAT if applicable)

About The Author

Christine Elmers studierte von 2005 bis 2011 Rechtswissenschaft an der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster und der Universität Oslo in Norwegen. Von 2011 bis 2013 war sie als Wissenschaftliche Mitarbeiterin am Kommunalwissenschaftlichen Institut der Universität Münster (Professor Dr. Janbernd Oebbecke) tätig. Seit Dezember 2013 ist sie Rechtsreferendarin am Hanseatischen Oberlandesgericht in Hamburg. 2014 wurde sie durch die Rechtswissenschaftliche Fakultät der Universität Münster promoviert; die Arbeit wurde mit dem Harry-Westermann-Preis ausgezeichnet.

Abstract

Die Bundesauftragsverwaltung ist aufgrund der steigenden Anzahl von Geldleistungsgesetzen in der Verwaltungspraxis von zunehmender Bedeutung. Das Grundgesetz weist dem Bund dabei umfangreiche Steuerungsbefugnisse und Aufsichtsrechte zur Kontrolle des Gesetzesvollzugs durch die Länder zu. Die Ausübung dieser Steuerungsrechte blieb bislang jedoch weitgehend im Dunkeln.

Die Arbeit stellt die Verwaltungspraxis am Beispiel des Vollzugs des Bundesausbildungsförderungsgesetzes dar. Schwerpunkt bildet die Untersuchung kooperativer Steuerungsinstrumente, neben welchen die verfassungsrechtlich vorgesehenen Weisungs- und Aufsichtsrechte weitgehend ohne prägende Kraft geblieben sind. Die Ergebnisse können auf die Ausführung weiterer Geldleistungsgesetze übertragen werden und sind somit auch für die Entscheidung über eine Ausweitung des auftragsweiten Vollzugs von Bundesgesetzen in anderen Bereichen von Belang.

Die Arbeit wurde 2014 mit dem Harry-Westermann-Preis der Rechtswissenschaftlichen Fakultät der Universität Münster ausgezeichnet.»The Practice of the ›Federal Executive Administration‹ in Germany«

The execution of federal laws on federal commission is of increasing importance in German administrative practice. According to Article 85 of the Basic Law the Bund has extensive possibilities to influence the execution of its laws, including the right of supervision and the right to issue general administrative rules and instructions. In addition, informal means of control over the Länder have emerged. The dissertation gives an overview of these means and examines their legality and appropriateness.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	5
Inhaltsübersicht	7
Inhaltsverzeichnis	11
§ 1 Zweck und Gang der Darstellung	21
Erster Teil: Die Bundesauftragsverwaltung als Verwaltungsorganisationsform	27
Kapitel 1: Grundzüge der verfassungs- und verwaltungsgeschichtlichen Entwicklung der Bundesauftragsverwaltung	27
§ 2 Die historischen Wurzeln der Bundesauftragsverwaltung	28
A. Auftragsangelegenheiten unter der Reichsverfassung von 1871	28
B. Die „Reichsauftragsverwaltung“ der Weimarer Republik	29
C. Die Entstehung der Bundesauftragsverwaltung nach dem Grundgesetz	31
I. Der Entwurf von Herrenchiemsee	31
II. Die Beratungen des Parlamentarischen Rates	32
III. Die Bundesauftragsverwaltung bei Verabschiedung des Grundgesetzes	33
D. Die historische Entlehnung des Begriffs der Bundesauftragsverwaltung	34
§ 3 Die Entwicklung der Bundesauftragsverwaltung unter dem Grundgesetz	36
§ 4 Geldleistungsgesetze als Gegenstand der Bundesauftragsverwaltung	40
A. Die Kostentragung im Rahmen der Bundesauftragsverwaltung als Ausnahme zum finanzverfassungsrechtlichen Konnexitätsprinzip	41
I. Die Übernahme der Zweckausgaben	42
1. Kostentragung durch den Bund im Fall der Bundesauftragsverwaltung	42
2. Bundesauftragsverwaltung bei mehrheitlicher Kostentragung durch den Bund	43
II. Die Übernahme der Verwaltungsausgaben und die Haftungsregelung	45
B. Die Inflation der Geldleistungsgesetze – Der offene Tatbestand des Art. 104a Abs. 3 GG	46
I. Der Begriff der Geldleistungsgesetze	46
II. Beispiele bisheriger Geldleistungsgesetze	47
Kapitel 2: Die Bundesauftragsverwaltung im föderativen Gefüge des Grundgesetzes	49
§ 5 Die Bedeutung der Bundesauftragsverwaltung im deutschen Föderalismus	49
A. Die Bundesauftragsverwaltung als Spezifikum des deutschen Föderalismus	49
B. Die politische Bedeutung der Bundesauftragsverwaltung	50
C. Die verwaltungsökonomische Bedeutung der Bundesauftragsverwaltung	52
D. Der Bundesauftragsverwaltung immanente Konflikte	53
§ 6 Die Bundesauftragsverwaltung als Landesverwaltung	54
A. Die semantische Unklarheit des Begriffs der Bundesauftragsverwaltung	56
B. Die Differenzierung zwischen Wahrnehmungs- und Sachkompetenz	57
C. Die Bundesauftragsverwaltung als Mischverwaltung im weiteren Sinne	60
D. Die Auflösung der Grenzen zu anderen Verwaltungsorganisationsformen	62
§ 7 Die Bundesauftragsverwaltung als Beispiel kooperativen Föderalismus	63
A. Kooperativer Föderalismus und Politikverflechtung	64
I. Begriffsbestimmung	64
II. Ursachen der Verwaltungsverflechtung im Bundesstaat	66
1. Die Verschränkung der Verwaltungskompetenzen in der bundesstaatlichen Ordnung des Grundgesetzes	66
2. Der Einfluss des Sozialstaatsprinzips sowie des Gleichbehandlungsgrundsatzes	68
B. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Verwaltungsverflechtung	70
C. Kooperative Verwaltungspraxis im Rahmen der Bundesauftragsverwaltung	73
D. Neue Formen exekutiver Normsetzung	75
Kapitel 3: Die Ausgestaltung der Bundesauftragsverwaltung nach dem Grundgesetz	76
§ 8 Die Ingerenzrechte des Bundes	76
A. Die Einrichtung der Behörden	77
B. Die Regelung des Verwaltungsverfahrens	79
I. Bundeskompetenz zur Regelung des Verwaltungsverfahrens	79
II. Zustimmungsbedürftigkeit einer solchen Regelung	80
C. Der Erlass allgemeiner Verwaltungsvorschriften	81
I. Die Bedeutung allgemeiner Verwaltungsvorschriften in der Verwaltungspraxis	82
II. Die Bedeutung intersubjektiver Verwaltungsvorschriften in der Verwaltungspraxis	83
III. Die allgemeinen Verwaltungsvorschriften in der Praxis der Bundesauftragsverwaltung	85
D. Die Personalkompetenzen	86
I. Die Ausbildung der Beamten und Angestellten	86
II. Die Bestellung der Leiter der Mittelbehörden	87
E. Das Weisungsrecht	87
I. Die Bedeutung von Weisungen in der Verwaltungspraxis	87
II. Die Weisungen im Rahmen der Bundesauftragsverwaltung	89
1. Die verfassungsrechtlichen Vorgaben zum Weisungsrecht	90
a) Adressaten der Weisung	90
b) Bindungswirkung der Weisung	91
c) Durchsetzung der Weisung	92
2. Das Weisungsrecht als Einzelweisungsrecht	93
3. Die weitere Ausgestaltung des Weisungsrechts durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts	97
a) Gegenstand und Reichweite des Weisungsrechts	98
b) Voraussetzungen der Inanspruchnahme des Weisungsrechts	99
aa) Gebot der Weisungsklarheit	100
bb) Gelegenheit zur Stellungnahme	100
c) Maßnahmen zur Vorbereitung des Weisungserlasses	101
F. Die Bundesaufsicht	102
I. Der Maßstab der Bundesaufsicht	103
II. Die Mittel der Bundesaufsicht	105
III. Die Zuständigkeit zur Ausübung der Bundesaufsicht	106
§ 9 Die Theorie der Bundesaufsicht	107
A. Abgrenzung der Bundesaufsicht zu anderen Formen der Aufsicht	108
I. Bundesaufsicht und Staatsaufsicht	108
II. Bundesaufsicht und Fachaufsicht	109
B. Aufsicht, Kontrolle und Steuerung im Rahmen der Bundesauftragsverwaltung	111
I. Die Abgrenzung der Begrifflichkeiten	111
II. Die Umsetzung der Steuerungsmodi im Rahmen der Bundesauftragsverwaltung	113
1. Der Erlass allgemeiner Verwaltungsvorschriften	113
2. Der Erlass von Weisungen	114
3. Der Charakter der Bundesaufsicht nach Art. 85 Abs. 4 GG	115
III. Zum Verhältnis von Aufsichts- und Weisungsrecht	116
IV. Der Begriff der Bundesaufsicht	118
C. Generelle Pflicht zur Wahrnehmung der Bundesaufsicht	119
Zweiter Teil: Das Bundesausbildungsförderungsgesetz als Materie der Bundesauftragsverwaltung	122
Kapitel 4: Die historische Entwicklung der Ausbildungsförderung in Deutschland – Der Weg in die Bundesauftragsverwaltung	122
§ 10 Das Honnefer und das Rhöndorfer Modell	123
§ 11 Das Bundesgesetz über individuelle Förderung der Ausbildung	126
§ 12 Die Ausbildungsförderung als Materie der Bundesauftragsverwaltung	128
Kapitel 5: Überblick der gesetzlichen Regelungen zur Ausbildungsförderung	130
§ 13 Die organisationsrechtlichen Vorgaben zur Ausführung des BAföG	131
A. Klarstellung des Verwaltungstyps der Bundesauftragsverwaltung und Aufbringung der Mittel	131
B. Einrichtung und Zuständigkeiten der Ausbildungsförderungsbehörden	133
I. Die Verwaltungsorganisation auf Länderebene	134
1. Die Ämter für Ausbildungsförderung und ihre Aufgaben	135
2. Die Ämter für Ausbildungsförderung und ihre Organisation	137
a) Organisation der schulischen Ausbildungsförderung	138
b) Organisation der studentischen Ausbildungsförderung	140
c) Organisation der Auslandsausbildungsförderung	143
d) Auswirkung auf andere Förderungsarten	144
3. Die Landesämter für Ausbildungsförderung	144
4. Die Ministerien als Oberste Landesbehörden	147
II. Die Verwaltungsorganisation auf Bundesebene	148
C. Die Verfahrensvorgaben des BAföG im Überblick	149
D. Die Verwaltung und Einziehung der Darlehen durch das Bundesverwaltungsamt	150
§ 14 Die Rechtsverordnungen des Bundes	154
A. Die Rechtsverordnungen im Rahmen des BAföG	154
B. Die Auslandszuständigkeitsverordnung	157
§ 15 Die landesrechtlichen Regelungen zum Vollzug des BAföG	159
Dritter Teil: Die Funktionsweise der Bundesauftragsverwaltung in der Staats- und Verwaltungspraxis	163
Kapitel 6: Die Bundesauftragsverwaltung beim Vollzug des BAföG – eine Bestandsaufnahme	164
§ 16 Die Bund-Länder-Kooperationen in der Ausbildungsförderungsverwaltung	164
A. Bestandsaufnahme der Koordinierungsgremien	165
I. Die Sitzungen der Obersten Bundes- und Landesbehörden für Ausbildungsförderung	165
II. Die Bund-Länder-Arbeitsgruppe zur Aktualisierung der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift	169
III. Weitere beratende Gremien zu Fragen der Ausbildungsförderung	169
IV. Koordinierung durch das Deutsche Studentenwerk	170
V. Koordinierung auf Landesebene	171
1. Koordinierung durch die Arbeitsgemeinschaften der Studentenwerke	171
2. Koordinierung im Bereich der schulischen Ausbildungsförderung	172
B. Fazit zur Bund-Länder-Kooperation in der Ausbildungsförderung	172
C. Vergleichbare Koordinierungsgruppen im Rahmen der Bundesauftragsverwaltung	173
§ 17 Die Wahrnehmung der administrativen Ingerenzrechte des Art. 85 Abs. 2 und 3 GG	174
A. Die allgemeinen Verwaltungsvorschriften zum BAföG	175
I. Bestandsaufnahme der allgemeinen Verwaltungsvorschriften beim Vollzug des BAföG	175
1. Die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum BAföG	176
a) Die Entwicklung der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum BAföG	177
b) Mögliche Gründe für ein Ausbleiben der Überarbeitung der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum BAföG	178
2. Die allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Bestimmung der Formblätter	180
3. Die allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Regelung eines Programmablaufplans	180
a) Das Scheitern eines Programmablaufplans	181
b) Die einvernehmliche Alternativlösung	183
c) Die Aufgabe der Zusammenarbeit unter Beteiligung des Bundes	184
d) Die Zuständigkeit der Länder für die Datenverarbeitung	185
II. Das Verfahren zum Erlass allgemeiner Verwaltungsvorschriften	187
1. Zweck der verfassungsrechtlichen Vorgaben, insbesondere der Beteiligung des Bundesrates	187
a) Schutz der Verwaltungshoheit der Länder	188
b) Besondere Qualität von Kollegialentscheidungen	189
c) Einbringung verwaltungspraktischen Sachverstands	190
aa) Der Bundesrat als Organ der Verwaltungspraxis	190
bb) Das Zustimmungserfordernis als Mittel zur Einbringung verwaltungspraktischen Sachverstands	191
2. Vorgaben der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien und der Geschäftsordnung der Bundesregierung zum Erlass von Verwaltungsvorschriften	192
3. Verfahren bei der Überarbeitung der allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum BAföG	195
III. Pflicht zur Erarbeitung allgemeiner Verwaltungsvorschriften	197
IV. Bewertung der Praxis der allgemeinen Verwaltungsvorschriften	199
B. Weisungen zum Vollzug des BAföG	199
I. Die Bedeutung von Regelungen mit Weisungscharakter beim Vollzug des BAföG	200
II. Der Mangel an Weisungen im Bereich der Ausbildungsförderungsverwaltung	200
III. Surrogate des Einzelweisungsrechts rrim Bereich der Massenverwaltung	201
IV. Der Verzicht des Bundes auf die Wahrnehmung des Weisungsrechts	203
§ 18 Die Steuerungsmechanismen abseits des Art. 85 GG	204
A. Die kooperative Regelungspraxis als funktionelles Äquivalent der Einwirkungsrechte des Art. 85 GG	206
I. Die Regelung durch BMF-Schreiben in der Steuerauftragsverwaltung	206
II. Die Rundschreibenpraxis in der Bundesfernstraßenverwaltung	211
III. Die Regelungspraxis in der Kernenergieverwaltung	213
IV. Die Richtlinienpraxis zum Bundeselterngeldgesetz	215
V. Bewertung der kooperativen Regelungspraxis	217
1. Kooperative Regelungen als Alternative und Ergänzung der Einwirkungsrechte des Art. 85 GG	218
2. Rechtsnatur und Bindungswirkung der kooperativen Regelungen	219
3. Inhaltlicher Charakter der kooperativen Regelungen	221
4. Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit extrakonstitutioneller Regelungsformen	221
B. Die weiteren Regelungsmechanismen in der Ausbildungsförderungsverwaltung	225
I. Extrakonstitutionelle Regelungsformen in der Ausbildungsförderungsverwaltung	225
1. Rundschreiben des Bundesministeriums für Bildung und Forschung	225
a) Einführungsrundschreiben zu Änderungen des Bundesausbildungsförderungsgesetzes	226
b) Rundschreiben mit Entwürfen allgemeiner Verwaltungsvorschriften	227
aa) Rundschreiben zur Änderung der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum BAföG	227
bb) Rundschreiben vor Erlass der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum BAföG	229
cc) Rundschreiben zur Korrektur offensichtlicher Fehler	231
c) Auslegungsrundschreiben zum Bundesausbildungsförderungsgesetz	231
d) Rechtsnatur und Bindungswirkung der Rundschreiben	233
e) Verbindlicherklärung der Rundschreiben durch Weisungen	235
2. Erlasse des Bundesministeriums für Bildung und Forschung	238
a) Überblick über die Erlasspraxis des Bundesministeriums für Bildung und Forschung	238
aa) Form der Erlasse	238
bb) Gegenstand der Erlasse	239
cc) Regelungsdichte der Erlasse	242
dd) Charakterisierung der Erlasse nach ihrem Inhalt	243
b) Rechtsnatur der Erlasse des Bundesministeriums für Bildung und Forschung	244
aa) Erlasse als allgemeine Verwaltungsvorschriften	244
bb) Erlasse als Weisungen im Sinne des Art. 85 Abs. 3 GG	246
(1) Bezeichnung als Erlass	246
(2) Fehlender Verweis auf Art. 85 Abs. 3 GG	247
(3) Bitte um Beachtung im Vollzug	247
(4) Zuständigkeit zum Erlass einer Weisung	249
(5) Anforderungen an den Weisungsadressaten	250
(6) Gelegenheit zur Stellungnahme	251
(7) Einzelfallcharakter der Erlasse	251
(8) Ergebnis zur Rechtsnatur der Erlasse	253
cc) Erlasse als kooperatives Mittel des Verwaltungshandelns	254
c) Verhältnis der Erlasse des Bundesministeriums für Bildung und Forschung zu förmlichen Regelungen der Ausbildungsförderungsverwaltung	255
aa) Abgrenzung der Regelungsarten und deren Konsequenzen	256
bb) Verhältnis von Verwaltungsvorschriften und Regelungen der Obersten Bundesbehörden	256
(1) Verhältnis von Verwaltungsvorschriften und Weisungen	257
(2) Verhältnis von Verwaltungsvorschriften und Verwaltungspraxis	260
(3) Verhältnis von Verwaltungsvorschriften und Erlassen	261
(4) Erlasse zur Konkretisierung der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum BAföG	262
(5) Erlasse zur Umsetzung der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung	262
(6) Erlasse zur Umsetzung von Gesetzesänderungen	264
(7) Erlasse im Vorgriff auf geplante Änderungen der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum BAföG	265
cc) Verhältnis der Bundeserlasse untereinander	266
d) Extrakonstitutionelle Regelungsmechanismen im Rahmen der Bundesaufsicht	267
aa) Erlasse als Mittel der berichtigenden Bundesaufsicht	267
bb) Steuerungswirkung der Erlasse	269
cc) Erlasse als Maßstab der beobachtenden Bundesaufsicht	272
(1) Erlasse als Maßstab der Rechtmäßigkeitsaufsicht	272
(2) Erlasse als Maßstab der Zweckmäßigkeitsaufsicht	274
e) Bewertung der Erlasspraxis	275
3. Protokolle der Sitzungen der Obersten Bundes- und Landesbehörden für Ausbildungsförderung	276
II. Die extrakonstitutionelle Regelungspraxis im Rahmen der Bundesauftragsverwaltung	278
1. Die Umsetzung der Bundesvorgaben durch die Länderbehörden	278
a) Weitergabe der Regelungen des Bundes durch die Länderbehörden	278
b) Probleme der Umsetzung der Bundesregelungen durch die Länder	280
c) Systematisierung und Archivierung der Bundesregelungen durch die Länderbehörden	281
d) Die Arbeit mit den Anweisungen in den Ämtern für Ausbildungsförderung	282
2. Die Bedeutung extrakonstitutioneller Regelungsmechanismen für die Selbstbindung der Ausbildungsförderungsverwaltung	282
3. Vergleich der extrakonstitutionellen Regelungsmechanismen in der Ausbildungsförderungsverwaltung mit weiteren Regelungsinstrumenten in der Bundesauftragsverwaltung	283
§ 19 Die Wahrnehmung der Bundesaufsicht nach Art. 85 Abs. 4 GG	285
A. Die Bedeutung der Bundesaufsicht unter agenturtheoretischen Gesichtspunkten	285
B. Die Wahrnehmung der Bundesaufsicht	287
I. Allgemeine Beobachtungen des Bundesrechnungshofes zur Wahrnehmung der Bundesaufsicht	288
II. Die Bundesaufsicht über den Vollzug der Geldleistungsgesetze durch die Länder	289
1. Prüfung zur Ausübung der Fachaufsicht	289
2. Kontrolldefizit der Bundesministerien im Rahmen der Bundesaufsicht	290
3. Maßnahmen zur Wahrnehmung der Bundesaufsicht	292
a) Durchführung von Geschäftsprüfungen bei den Bewilligungsstellen der Länder	292
b) Aneignung von Kenntnissen über den Vollzug der Bundesgesetze und die Wahrnehmung der Fachaufsicht durch die Obersten Landesbehörden	293
c) Formulierung von Leitlinien zur Ausübung der Bundesaufsicht	294
III. Die Bundesaufsicht im Rahmen der Ausbildungsförderungsverwaltung	295
C. Anforderungen an die Ausgestaltung der Bundesaufsicht im Spannungsfeld zwischen Verantwortung des Bundes und Verwaltungshoheit der Länder	297
I. Der Maßstab der Aufsicht über den Vollzug des BAföG	298
II. Die Zuständigkeit zur Ausübung der Aufsicht	299
III. Die Mittel der Bundesaufsicht	300
§ 20 Die externen Kontrollmechanismen der BAföG-Verwaltung	304
A. Die verwaltungsinterne Kontrolle im Rahmen der Kooperationsgremien	305
B. Die Haftungspflicht der Länder als ‚Kontrollinstrument‘	305
C. Die Möglichkeiten und Grenzen der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle	306
D. Die Prüfungen der Wirtschaftlichkeit durch die Rechnungshöfe des Bundes und der Länder	310
E. Die politische Kontrolle durch Parlamente und Öffentlichkeit	316
F. Die Prüfungen durch den Nationalen Normenkontrollrat	318
G. Die Aufsicht in den Ländern	321
H. Fazit zu den weiteren Kontrollmechanismen der BAföG-Verwaltung	323
Kapitel 7: Schlussbetrachtungen und Ausblick	324
Literaturverzeichnis	330
Verzeichnis unveröffentlichter Materialien	346
Sachverzeichnis	348

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