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Die Praxis der Bundesauftragsverwaltung

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Elmers, C. (2015). Die Praxis der Bundesauftragsverwaltung. Eine Untersuchung am Beispiel des Vollzugs des Bundesausbildungsförderungsgesetzes. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-54386-1
Elmers, Christine. Die Praxis der Bundesauftragsverwaltung: Eine Untersuchung am Beispiel des Vollzugs des Bundesausbildungsförderungsgesetzes. Duncker & Humblot, 2015. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-54386-1
Elmers, C (2015): Die Praxis der Bundesauftragsverwaltung: Eine Untersuchung am Beispiel des Vollzugs des Bundesausbildungsförderungsgesetzes, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-54386-1

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Die Praxis der Bundesauftragsverwaltung

Eine Untersuchung am Beispiel des Vollzugs des Bundesausbildungsförderungsgesetzes

Elmers, Christine

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1299

(2015)

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About The Author

Christine Elmers studierte von 2005 bis 2011 Rechtswissenschaft an der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster und der Universität Oslo in Norwegen. Von 2011 bis 2013 war sie als Wissenschaftliche Mitarbeiterin am Kommunalwissenschaftlichen Institut der Universität Münster (Professor Dr. Janbernd Oebbecke) tätig. Seit Dezember 2013 ist sie Rechtsreferendarin am Hanseatischen Oberlandesgericht in Hamburg. 2014 wurde sie durch die Rechtswissenschaftliche Fakultät der Universität Münster promoviert; die Arbeit wurde mit dem Harry-Westermann-Preis ausgezeichnet.

Abstract

Die Bundesauftragsverwaltung ist aufgrund der steigenden Anzahl von Geldleistungsgesetzen in der Verwaltungspraxis von zunehmender Bedeutung. Das Grundgesetz weist dem Bund dabei umfangreiche Steuerungsbefugnisse und Aufsichtsrechte zur Kontrolle des Gesetzesvollzugs durch die Länder zu. Die Ausübung dieser Steuerungsrechte blieb bislang jedoch weitgehend im Dunkeln.

Die Arbeit stellt die Verwaltungspraxis am Beispiel des Vollzugs des Bundesausbildungsförderungsgesetzes dar. Schwerpunkt bildet die Untersuchung kooperativer Steuerungsinstrumente, neben welchen die verfassungsrechtlich vorgesehenen Weisungs- und Aufsichtsrechte weitgehend ohne prägende Kraft geblieben sind. Die Ergebnisse können auf die Ausführung weiterer Geldleistungsgesetze übertragen werden und sind somit auch für die Entscheidung über eine Ausweitung des auftragsweiten Vollzugs von Bundesgesetzen in anderen Bereichen von Belang.

Die Arbeit wurde 2014 mit dem Harry-Westermann-Preis der Rechtswissenschaftlichen Fakultät der Universität Münster ausgezeichnet.
»The Practice of the ›Federal Executive Administration‹ in Germany«

The execution of federal laws on federal commission is of increasing importance in German administrative practice. According to Article 85 of the Basic Law the Bund has extensive possibilities to influence the execution of its laws, including the right of supervision and the right to issue general administrative rules and instructions. In addition, informal means of control over the Länder have emerged. The dissertation gives an overview of these means and examines their legality and appropriateness.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsübersicht 7
Inhaltsverzeichnis 11
§ 1 Zweck und Gang der Darstellung 21
Erster Teil: Die Bundesauftragsverwaltung als Verwaltungsorganisationsform 27
Kapitel 1: Grundzüge der verfassungs- und verwaltungsgeschichtlichen Entwicklung der Bundesauftragsverwaltung 27
§ 2 Die historischen Wurzeln der Bundesauftragsverwaltung 28
A. Auftragsangelegenheiten unter der Reichsverfassung von 1871 28
B. Die „Reichsauftragsverwaltung“ der Weimarer Republik 29
C. Die Entstehung der Bundesauftragsverwaltung nach dem Grundgesetz 31
I. Der Entwurf von Herrenchiemsee 31
II. Die Beratungen des Parlamentarischen Rates 32
III. Die Bundesauftragsverwaltung bei Verabschiedung des Grundgesetzes 33
D. Die historische Entlehnung des Begriffs der Bundesauftragsverwaltung 34
§ 3 Die Entwicklung der Bundesauftragsverwaltung unter dem Grundgesetz 36
§ 4 Geldleistungsgesetze als Gegenstand der Bundesauftragsverwaltung 40
A. Die Kostentragung im Rahmen der Bundesauftragsverwaltung als Ausnahme zum finanzverfassungsrechtlichen Konnexitätsprinzip 41
I. Die Übernahme der Zweckausgaben 42
1. Kostentragung durch den Bund im Fall der Bundesauftragsverwaltung 42
2. Bundesauftragsverwaltung bei mehrheitlicher Kostentragung durch den Bund 43
II. Die Übernahme der Verwaltungsausgaben und die Haftungsregelung 45
B. Die Inflation der Geldleistungsgesetze – Der offene Tatbestand des Art. 104a Abs. 3 GG 46
I. Der Begriff der Geldleistungsgesetze 46
II. Beispiele bisheriger Geldleistungsgesetze 47
Kapitel 2: Die Bundesauftragsverwaltung im föderativen Gefüge des Grundgesetzes 49
§ 5 Die Bedeutung der Bundesauftragsverwaltung im deutschen Föderalismus 49
A. Die Bundesauftragsverwaltung als Spezifikum des deutschen Föderalismus 49
B. Die politische Bedeutung der Bundesauftragsverwaltung 50
C. Die verwaltungsökonomische Bedeutung der Bundesauftragsverwaltung 52
D. Der Bundesauftragsverwaltung immanente Konflikte 53
§ 6 Die Bundesauftragsverwaltung als Landesverwaltung 54
A. Die semantische Unklarheit des Begriffs der Bundesauftragsverwaltung 56
B. Die Differenzierung zwischen Wahrnehmungs- und Sachkompetenz 57
C. Die Bundesauftragsverwaltung als Mischverwaltung im weiteren Sinne 60
D. Die Auflösung der Grenzen zu anderen Verwaltungsorganisationsformen 62
§ 7 Die Bundesauftragsverwaltung als Beispiel kooperativen Föderalismus 63
A. Kooperativer Föderalismus und Politikverflechtung 64
I. Begriffsbestimmung 64
II. Ursachen der Verwaltungsverflechtung im Bundesstaat 66
1. Die Verschränkung der Verwaltungskompetenzen in der bundesstaatlichen Ordnung des Grundgesetzes 66
2. Der Einfluss des Sozialstaatsprinzips sowie des Gleichbehandlungsgrundsatzes 68
B. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Verwaltungsverflechtung 70
C. Kooperative Verwaltungspraxis im Rahmen der Bundesauftragsverwaltung 73
D. Neue Formen exekutiver Normsetzung 75
Kapitel 3: Die Ausgestaltung der Bundesauftragsverwaltung nach dem Grundgesetz 76
§ 8 Die Ingerenzrechte des Bundes 76
A. Die Einrichtung der Behörden 77
B. Die Regelung des Verwaltungsverfahrens 79
I. Bundeskompetenz zur Regelung des Verwaltungsverfahrens 79
II. Zustimmungsbedürftigkeit einer solchen Regelung 80
C. Der Erlass allgemeiner Verwaltungsvorschriften 81
I. Die Bedeutung allgemeiner Verwaltungsvorschriften in der Verwaltungspraxis 82
II. Die Bedeutung intersubjektiver Verwaltungsvorschriften in der Verwaltungspraxis 83
III. Die allgemeinen Verwaltungsvorschriften in der Praxis der Bundesauftragsverwaltung 85
D. Die Personalkompetenzen 86
I. Die Ausbildung der Beamten und Angestellten 86
II. Die Bestellung der Leiter der Mittelbehörden 87
E. Das Weisungsrecht 87
I. Die Bedeutung von Weisungen in der Verwaltungspraxis 87
II. Die Weisungen im Rahmen der Bundesauftragsverwaltung 89
1. Die verfassungsrechtlichen Vorgaben zum Weisungsrecht 90
a) Adressaten der Weisung 90
b) Bindungswirkung der Weisung 91
c) Durchsetzung der Weisung 92
2. Das Weisungsrecht als Einzelweisungsrecht 93
3. Die weitere Ausgestaltung des Weisungsrechts durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 97
a) Gegenstand und Reichweite des Weisungsrechts 98
b) Voraussetzungen der Inanspruchnahme des Weisungsrechts 99
aa) Gebot der Weisungsklarheit 100
bb) Gelegenheit zur Stellungnahme 100
c) Maßnahmen zur Vorbereitung des Weisungserlasses 101
F. Die Bundesaufsicht 102
I. Der Maßstab der Bundesaufsicht 103
II. Die Mittel der Bundesaufsicht 105
III. Die Zuständigkeit zur Ausübung der Bundesaufsicht 106
§ 9 Die Theorie der Bundesaufsicht 107
A. Abgrenzung der Bundesaufsicht zu anderen Formen der Aufsicht 108
I. Bundesaufsicht und Staatsaufsicht 108
II. Bundesaufsicht und Fachaufsicht 109
B. Aufsicht, Kontrolle und Steuerung im Rahmen der Bundesauftragsverwaltung 111
I. Die Abgrenzung der Begrifflichkeiten 111
II. Die Umsetzung der Steuerungsmodi im Rahmen der Bundesauftragsverwaltung 113
1. Der Erlass allgemeiner Verwaltungsvorschriften 113
2. Der Erlass von Weisungen 114
3. Der Charakter der Bundesaufsicht nach Art. 85 Abs. 4 GG 115
III. Zum Verhältnis von Aufsichts- und Weisungsrecht 116
IV. Der Begriff der Bundesaufsicht 118
C. Generelle Pflicht zur Wahrnehmung der Bundesaufsicht 119
Zweiter Teil: Das Bundesausbildungsförderungsgesetz als Materie der Bundesauftragsverwaltung 122
Kapitel 4: Die historische Entwicklung der Ausbildungsförderung in Deutschland – Der Weg in die Bundesauftragsverwaltung 122
§ 10 Das Honnefer und das Rhöndorfer Modell 123
§ 11 Das Bundesgesetz über individuelle Förderung der Ausbildung 126
§ 12 Die Ausbildungsförderung als Materie der Bundesauftragsverwaltung 128
Kapitel 5: Überblick der gesetzlichen Regelungen zur Ausbildungsförderung 130
§ 13 Die organisationsrechtlichen Vorgaben zur Ausführung des BAföG 131
A. Klarstellung des Verwaltungstyps der Bundesauftragsverwaltung und Aufbringung der Mittel 131
B. Einrichtung und Zuständigkeiten der Ausbildungsförderungsbehörden 133
I. Die Verwaltungsorganisation auf Länderebene 134
1. Die Ämter für Ausbildungsförderung und ihre Aufgaben 135
2. Die Ämter für Ausbildungsförderung und ihre Organisation 137
a) Organisation der schulischen Ausbildungsförderung 138
b) Organisation der studentischen Ausbildungsförderung 140
c) Organisation der Auslandsausbildungsförderung 143
d) Auswirkung auf andere Förderungsarten 144
3. Die Landesämter für Ausbildungsförderung 144
4. Die Ministerien als Oberste Landesbehörden 147
II. Die Verwaltungsorganisation auf Bundesebene 148
C. Die Verfahrensvorgaben des BAföG im Überblick 149
D. Die Verwaltung und Einziehung der Darlehen durch das Bundesverwaltungsamt 150
§ 14 Die Rechtsverordnungen des Bundes 154
A. Die Rechtsverordnungen im Rahmen des BAföG 154
B. Die Auslandszuständigkeitsverordnung 157
§ 15 Die landesrechtlichen Regelungen zum Vollzug des BAföG 159
Dritter Teil: Die Funktionsweise der Bundesauftragsverwaltung in der Staats- und Verwaltungspraxis 163
Kapitel 6: Die Bundesauftragsverwaltung beim Vollzug des BAföG – eine Bestandsaufnahme 164
§ 16 Die Bund-Länder-Kooperationen in der Ausbildungsförderungsverwaltung 164
A. Bestandsaufnahme der Koordinierungsgremien 165
I. Die Sitzungen der Obersten Bundes- und Landesbehörden für Ausbildungsförderung 165
II. Die Bund-Länder-Arbeitsgruppe zur Aktualisierung der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift 169
III. Weitere beratende Gremien zu Fragen der Ausbildungsförderung 169
IV. Koordinierung durch das Deutsche Studentenwerk 170
V. Koordinierung auf Landesebene 171
1. Koordinierung durch die Arbeitsgemeinschaften der Studentenwerke 171
2. Koordinierung im Bereich der schulischen Ausbildungsförderung 172
B. Fazit zur Bund-Länder-Kooperation in der Ausbildungsförderung 172
C. Vergleichbare Koordinierungsgruppen im Rahmen der Bundesauftragsverwaltung 173
§ 17 Die Wahrnehmung der administrativen Ingerenzrechte des Art. 85 Abs. 2 und 3 GG 174
A. Die allgemeinen Verwaltungsvorschriften zum BAföG 175
I. Bestandsaufnahme der allgemeinen Verwaltungsvorschriften beim Vollzug des BAföG 175
1. Die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum BAföG 176
a) Die Entwicklung der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum BAföG 177
b) Mögliche Gründe für ein Ausbleiben der Überarbeitung der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum BAföG 178
2. Die allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Bestimmung der Formblätter 180
3. Die allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Regelung eines Programmablaufplans 180
a) Das Scheitern eines Programmablaufplans 181
b) Die einvernehmliche Alternativlösung 183
c) Die Aufgabe der Zusammenarbeit unter Beteiligung des Bundes 184
d) Die Zuständigkeit der Länder für die Datenverarbeitung 185
II. Das Verfahren zum Erlass allgemeiner Verwaltungsvorschriften 187
1. Zweck der verfassungsrechtlichen Vorgaben, insbesondere der Beteiligung des Bundesrates 187
a) Schutz der Verwaltungshoheit der Länder 188
b) Besondere Qualität von Kollegialentscheidungen 189
c) Einbringung verwaltungspraktischen Sachverstands 190
aa) Der Bundesrat als Organ der Verwaltungspraxis 190
bb) Das Zustimmungserfordernis als Mittel zur Einbringung verwaltungspraktischen Sachverstands 191
2. Vorgaben der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien und der Geschäftsordnung der Bundesregierung zum Erlass von Verwaltungsvorschriften 192
3. Verfahren bei der Überarbeitung der allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum BAföG 195
III. Pflicht zur Erarbeitung allgemeiner Verwaltungsvorschriften 197
IV. Bewertung der Praxis der allgemeinen Verwaltungsvorschriften 199
B. Weisungen zum Vollzug des BAföG 199
I. Die Bedeutung von Regelungen mit Weisungscharakter beim Vollzug des BAföG 200
II. Der Mangel an Weisungen im Bereich der Ausbildungsförderungsverwaltung 200
III. Surrogate des Einzelweisungsrechts rrim Bereich der Massenverwaltung 201
IV. Der Verzicht des Bundes auf die Wahrnehmung des Weisungsrechts 203
§ 18 Die Steuerungsmechanismen abseits des Art. 85 GG 204
A. Die kooperative Regelungspraxis als funktionelles Äquivalent der Einwirkungsrechte des Art. 85 GG 206
I. Die Regelung durch BMF-Schreiben in der Steuerauftragsverwaltung 206
II. Die Rundschreibenpraxis in der Bundesfernstraßenverwaltung 211
III. Die Regelungspraxis in der Kernenergieverwaltung 213
IV. Die Richtlinienpraxis zum Bundeselterngeldgesetz 215
V. Bewertung der kooperativen Regelungspraxis 217
1. Kooperative Regelungen als Alternative und Ergänzung der Einwirkungsrechte des Art. 85 GG 218
2. Rechtsnatur und Bindungswirkung der kooperativen Regelungen 219
3. Inhaltlicher Charakter der kooperativen Regelungen 221
4. Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit extrakonstitutioneller Regelungsformen 221
B. Die weiteren Regelungsmechanismen in der Ausbildungsförderungsverwaltung 225
I. Extrakonstitutionelle Regelungsformen in der Ausbildungsförderungsverwaltung 225
1. Rundschreiben des Bundesministeriums für Bildung und Forschung 225
a) Einführungsrundschreiben zu Änderungen des Bundesausbildungsförderungsgesetzes 226
b) Rundschreiben mit Entwürfen allgemeiner Verwaltungsvorschriften 227
aa) Rundschreiben zur Änderung der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum BAföG 227
bb) Rundschreiben vor Erlass der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum BAföG 229
cc) Rundschreiben zur Korrektur offensichtlicher Fehler 231
c) Auslegungsrundschreiben zum Bundesausbildungsförderungsgesetz 231
d) Rechtsnatur und Bindungswirkung der Rundschreiben 233
e) Verbindlicherklärung der Rundschreiben durch Weisungen 235
2. Erlasse des Bundesministeriums für Bildung und Forschung 238
a) Überblick über die Erlasspraxis des Bundesministeriums für Bildung und Forschung 238
aa) Form der Erlasse 238
bb) Gegenstand der Erlasse 239
cc) Regelungsdichte der Erlasse 242
dd) Charakterisierung der Erlasse nach ihrem Inhalt 243
b) Rechtsnatur der Erlasse des Bundesministeriums für Bildung und Forschung 244
aa) Erlasse als allgemeine Verwaltungsvorschriften 244
bb) Erlasse als Weisungen im Sinne des Art. 85 Abs. 3 GG 246
(1) Bezeichnung als Erlass 246
(2) Fehlender Verweis auf Art. 85 Abs. 3 GG 247
(3) Bitte um Beachtung im Vollzug 247
(4) Zuständigkeit zum Erlass einer Weisung 249
(5) Anforderungen an den Weisungsadressaten 250
(6) Gelegenheit zur Stellungnahme 251
(7) Einzelfallcharakter der Erlasse 251
(8) Ergebnis zur Rechtsnatur der Erlasse 253
cc) Erlasse als kooperatives Mittel des Verwaltungshandelns 254
c) Verhältnis der Erlasse des Bundesministeriums für Bildung und Forschung zu förmlichen Regelungen der Ausbildungsförderungsverwaltung 255
aa) Abgrenzung der Regelungsarten und deren Konsequenzen 256
bb) Verhältnis von Verwaltungsvorschriften und Regelungen der Obersten Bundesbehörden 256
(1) Verhältnis von Verwaltungsvorschriften und Weisungen 257
(2) Verhältnis von Verwaltungsvorschriften und Verwaltungspraxis 260
(3) Verhältnis von Verwaltungsvorschriften und Erlassen 261
(4) Erlasse zur Konkretisierung der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum BAföG 262
(5) Erlasse zur Umsetzung der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung 262
(6) Erlasse zur Umsetzung von Gesetzesänderungen 264
(7) Erlasse im Vorgriff auf geplante Änderungen der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum BAföG 265
cc) Verhältnis der Bundeserlasse untereinander 266
d) Extrakonstitutionelle Regelungsmechanismen im Rahmen der Bundesaufsicht 267
aa) Erlasse als Mittel der berichtigenden Bundesaufsicht 267
bb) Steuerungswirkung der Erlasse 269
cc) Erlasse als Maßstab der beobachtenden Bundesaufsicht 272
(1) Erlasse als Maßstab der Rechtmäßigkeitsaufsicht 272
(2) Erlasse als Maßstab der Zweckmäßigkeitsaufsicht 274
e) Bewertung der Erlasspraxis 275
3. Protokolle der Sitzungen der Obersten Bundes- und Landesbehörden für Ausbildungsförderung 276
II. Die extrakonstitutionelle Regelungspraxis im Rahmen der Bundesauftragsverwaltung 278
1. Die Umsetzung der Bundesvorgaben durch die Länderbehörden 278
a) Weitergabe der Regelungen des Bundes durch die Länderbehörden 278
b) Probleme der Umsetzung der Bundesregelungen durch die Länder 280
c) Systematisierung und Archivierung der Bundesregelungen durch die Länderbehörden 281
d) Die Arbeit mit den Anweisungen in den Ämtern für Ausbildungsförderung 282
2. Die Bedeutung extrakonstitutioneller Regelungsmechanismen für die Selbstbindung der Ausbildungsförderungsverwaltung 282
3. Vergleich der extrakonstitutionellen Regelungsmechanismen in der Ausbildungsförderungsverwaltung mit weiteren Regelungsinstrumenten in der Bundesauftragsverwaltung 283
§ 19 Die Wahrnehmung der Bundesaufsicht nach Art. 85 Abs. 4 GG 285
A. Die Bedeutung der Bundesaufsicht unter agenturtheoretischen Gesichtspunkten 285
B. Die Wahrnehmung der Bundesaufsicht 287
I. Allgemeine Beobachtungen des Bundesrechnungshofes zur Wahrnehmung der Bundesaufsicht 288
II. Die Bundesaufsicht über den Vollzug der Geldleistungsgesetze durch die Länder 289
1. Prüfung zur Ausübung der Fachaufsicht 289
2. Kontrolldefizit der Bundesministerien im Rahmen der Bundesaufsicht 290
3. Maßnahmen zur Wahrnehmung der Bundesaufsicht 292
a) Durchführung von Geschäftsprüfungen bei den Bewilligungsstellen der Länder 292
b) Aneignung von Kenntnissen über den Vollzug der Bundesgesetze und die Wahrnehmung der Fachaufsicht durch die Obersten Landesbehörden 293
c) Formulierung von Leitlinien zur Ausübung der Bundesaufsicht 294
III. Die Bundesaufsicht im Rahmen der Ausbildungsförderungsverwaltung 295
C. Anforderungen an die Ausgestaltung der Bundesaufsicht im Spannungsfeld zwischen Verantwortung des Bundes und Verwaltungshoheit der Länder 297
I. Der Maßstab der Aufsicht über den Vollzug des BAföG 298
II. Die Zuständigkeit zur Ausübung der Aufsicht 299
III. Die Mittel der Bundesaufsicht 300
§ 20 Die externen Kontrollmechanismen der BAföG-Verwaltung 304
A. Die verwaltungsinterne Kontrolle im Rahmen der Kooperationsgremien 305
B. Die Haftungspflicht der Länder als ‚Kontrollinstrument‘ 305
C. Die Möglichkeiten und Grenzen der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle 306
D. Die Prüfungen der Wirtschaftlichkeit durch die Rechnungshöfe des Bundes und der Länder 310
E. Die politische Kontrolle durch Parlamente und Öffentlichkeit 316
F. Die Prüfungen durch den Nationalen Normenkontrollrat 318
G. Die Aufsicht in den Ländern 321
H. Fazit zu den weiteren Kontrollmechanismen der BAföG-Verwaltung 323
Kapitel 7: Schlussbetrachtungen und Ausblick 324
Literaturverzeichnis 330
Verzeichnis unveröffentlichter Materialien 346
Sachverzeichnis 348