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Volkert, C. (2016). Plebiszite über Bebauungspläne. Eine Analyse unter besonderer Berücksichtigung des Abwägungsgebotes mit Vorschlägen zur praktischen Umsetzung. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-54789-0
Volkert, Clara. Plebiszite über Bebauungspläne: Eine Analyse unter besonderer Berücksichtigung des Abwägungsgebotes mit Vorschlägen zur praktischen Umsetzung. Duncker & Humblot, 2016. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-54789-0
Volkert, C (2016): Plebiszite über Bebauungspläne: Eine Analyse unter besonderer Berücksichtigung des Abwägungsgebotes mit Vorschlägen zur praktischen Umsetzung, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-54789-0
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Plebiszite über Bebauungspläne
Eine Analyse unter besonderer Berücksichtigung des Abwägungsgebotes mit Vorschlägen zur praktischen Umsetzung
Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1311
(2016)
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About The Author
Clara Volkert studierte Rechtswissenschaft in Heidelberg, Prag und Hamburg mit universitärem Wahlschwerpunkt im Umwelt- und Planungsrecht. 2011 absolvierte sie das erste Staatsexamen und begann 2014 ihr Rechtsreferendariat am Hanseatischen OLG Hamburg mit Stationen in Leipzig und Seoul. Sie wurde 2016 durch die Bucerius Law School, Hamburg, promoviert.Abstract
Plebiszite über Bebauungspläne sind in vielen Bundesländern landesverfassungsrechtlich ausgeschlossen und in anderen nur eingeschränkt möglich, weil dem planerischen Abwägungsgebot dabei angeblich nicht entsprochen werden könne. Die Autorin beschäftigt sich aus steuerungswissenschaftlicher Perspektive mit der Frage, wie plebiszitäre Abstimmungen und die planerische Abwägung in Einklang gebracht werden können. Dazu zeigt sie zunächst auf, mit welchen Instrumenten die Abwägung der Gemeindeverwaltung und des Rates in der klassischen Planungssituation gesteuert wird, und fragt anschließend, welche dieser Instrumente auf Plebiszite übertragen werden können oder ob die Steuerung durch funktionale Äquivalente erfolgen kann.Die Autorin schließt die Untersuchung mit konkreten Vorschlägen zur Umsetzung der Ergebnisse ab: Sie zeigt differenziert nach einzelnen Szenarien von Plebisziten über Bebauungspläne auf, wie die Abstimmung gestaltet werden muss, um den Anforderungen des Planungsrechts zu genügen. Darüber hinaus wird verdeutlicht, in welchen Situationen dies nicht erreicht werden kann.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 7 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 9 | ||
| Abkürzungsverzeichnis | 16 | ||
| Kapitel 1: Einleitung | 21 | ||
| Kapitel 2: Direkte Demokratie | 23 | ||
| A. Direkte Demokratie auf Bundes- und Landesebene | 23 | ||
| I. Bundesrecht | 23 | ||
| II. Landesrecht | 25 | ||
| B. Direkte Demokratie auf kommunaler Ebene | 26 | ||
| I. Ausgestaltung des Verfahrens und Nutzung durch die Bürger/innen | 26 | ||
| II. Ausschluss von Planungsentscheidungen | 27 | ||
| Kapitel 3: Die Steuerung der planerischen Abwägung | 30 | ||
| A. Wandlung der Anforderungen an Verwaltungsentscheidungen | 30 | ||
| I. Steuerungsperspektive der „Neuen Verwaltungsrechtswissenschaft“ | 31 | ||
| II. Steuerungsinstrumente | 34 | ||
| 1. Vielschichtigkeit der Steuerung durch Recht | 34 | ||
| a) Steuerung bei schwacher inhaltlicher Programmierung durch Verfahren, Organisation und Personal | 35 | ||
| b) Steuerung durch innovative Instrumente | 37 | ||
| 2. Auswahl der Steuerungsebenen und -instrumente | 38 | ||
| a) Zusammenstellung in „Steuerungsarrangements“ | 38 | ||
| b) Auswahl nach dem Principal-Agent-Ansatz | 39 | ||
| B. Steuerungsmix für die planerische Abwägung | 42 | ||
| I. Steuerung durch inhaltliche Programmierung | 42 | ||
| II. Prozeduralisierung der Abwägung durch das Abwägungsmodell des BVerwG | 43 | ||
| III. Steuerungsebene Verfahren | 45 | ||
| 1. Äußeres Verfahren | 45 | ||
| 2. Inneres Verfahren | 46 | ||
| a) Konkretisierung durch gesetzliche Wertungsvorgaben? | 47 | ||
| b) Konkretisierung durch numerische Verfahren? | 49 | ||
| IV. Steuerungsebene Organisation | 50 | ||
| 1. Unparteilichkeit | 51 | ||
| 2. Transparenz | 53 | ||
| V. Steuerungsebene Personal | 55 | ||
| C. Zwischenergebnis | 56 | ||
| Kapitel 4: Steuerungsbedarf der planerischen Abwägung im Plebiszit | 57 | ||
| A. Einfluss der landesrechtlichen Zuständigkeiten | 57 | ||
| B. Einfluss des Zeitpunktes und der Zielsetzung | 60 | ||
| I. Szenario 1: Plebiszit als Aufstellungsbeschluss | 60 | ||
| 1. Keine unzulässige Einschränkung der Planungsfreiheit der Verwaltung | 61 | ||
| 2. Einfluss des Grades der Detaillierung | 62 | ||
| II. Plebiszit als Beschluss während des Verfahrens | 63 | ||
| 1. Szenario 2: Abstimmung über Planungsziele auf Initiative des Rates | 63 | ||
| 2. Szenario 3: Eigene Vorschläge zur Berücksichtigung im Planungsverfahren | 64 | ||
| 3. Szenario 4: Verhinderung der Planung durch die Verwaltung | 64 | ||
| III. Plebiszit als Abstimmung über den Plan | 65 | ||
| 1. Szenario 5: Abstimmung über einen von der Gemeindeverwaltung erarbeiteten Plan | 65 | ||
| 2. Szenario 6: Abstimmung über einen von der Initiative erarbeiteten Plan | 66 | ||
| C. Zwischenergebnis | 66 | ||
| Kapitel 5: Abwägungsvorgang bei der Gemeindeverwaltung und beim Plebiszit im Vergleich | 68 | ||
| A. Steuerungsebene Verfahren | 69 | ||
| I. Ermittlung des abwägungsrelevanten Materials | 69 | ||
| 1. Ermittlung des abwägungsrelevanten Materials durch die Gemeinde und die Initiative im Vergleich | 69 | ||
| a) Durch die Gemeindeverwaltung | 69 | ||
| b) Durch die Initiative | 71 | ||
| 2. Sicherungsinstrumente für die Ermittlung des abwägungsrelevanten Materials durch die Gemeindeverwaltung | 72 | ||
| 3. Sicherungsinstrumente für die Ermittlung des abwägungsrelevanten Materials durch die Initiative | 73 | ||
| a) Unterstützung der Initiative durch Planungsbüros | 73 | ||
| b) Unterstützung der Initiative durch die Gemeindeverwaltung | 75 | ||
| aa) Zeitpunkt der Unterstützung durch die Gemeindeverwaltung | 77 | ||
| bb) Sicherung der Unterstützung durch die Gemeindeverwaltung in konfliktgeladenen Situationen | 77 | ||
| II. Kompromissmöglichkeiten | 79 | ||
| 1. Bei der Gemeindeverwaltung | 80 | ||
| 2. Bei der Initiative | 80 | ||
| a) Im Rahmen der Formulierung des Bürgerbegehrens | 81 | ||
| aa) Beratungspflicht der Gemeindeverwaltung | 81 | ||
| bb) Grad der Konkretisierung der Vorlagefrage | 81 | ||
| cc) Spätere Bindung an die Vorlagefrage? | 83 | ||
| b) Im Rahmen der Formulierung des Bürgerentscheides | 85 | ||
| aa) Formulierung durch die Initiative oder andere Stellen? | 85 | ||
| bb) Kooperation bei der Formulierung? | 87 | ||
| c) Im Rahmen der Übernahme der Vorlage durch den Gemeinderat | 89 | ||
| d) Durch die Rücknahme der Vorlage durch die Initiative | 90 | ||
| III. Freiheit von Vorabbindungen | 91 | ||
| 1. Freiheit von Vorabbindungen bei der Gemeindeverwaltung und der Initiative im Vergleich | 92 | ||
| a) Bei der Gemeindeverwaltung | 92 | ||
| aa) Bei der Angebotsplanung | 92 | ||
| bb) Bei der Bedarfsplanung | 92 | ||
| b) Bei der Initiative | 93 | ||
| 2. Sicherungsinstrumente für die Freiheit von Vorabbindungen bei der Gemeindeverwaltung | 94 | ||
| a) Nachvollziehende Abwägung | 94 | ||
| b) Begleitung des Planungsprozesses | 95 | ||
| aa) Bei der Angebotsplanung | 96 | ||
| bb) Bei der Bedarfsplanung | 96 | ||
| 3. Sicherungsinstrumente für die Freiheit von Vorabbindungen bei der Initiative | 97 | ||
| a) Nachvollziehende Abwägung | 98 | ||
| b) Begleitung des Planungsprozesses | 98 | ||
| B. Steuerungsebene Organisation | 99 | ||
| I. Unparteilichkeit | 99 | ||
| 1. (Un-)Parteilichkeit der Gemeindeverwaltung und der Initiative | 99 | ||
| a) (Un-)Parteilichkeit der Gemeindeverwaltung | 99 | ||
| b) (Un-)Parteilichkeit der Initiative | 102 | ||
| 2. Sicherungsinstrumente für die Unparteilichkeit der Gemeindeverwaltung | 102 | ||
| 3. Sicherungsinstrumente für die Unparteilichkeit der Initiative | 104 | ||
| a) Ausschluss bei Befangenheit | 104 | ||
| b) Unterschriftenquorum beim Bürgerbegehren | 105 | ||
| II. Transparenz | 106 | ||
| 1. Transparenz bezüglich der Gemeindeverwaltung | 106 | ||
| a) Planauslegung, insbesondere die Planbegründung | 107 | ||
| b) Ansprüche auf Zugang zu Informationen | 107 | ||
| c) Offenlegungspflichten | 109 | ||
| d) Überzeugung der Entscheidungsträger/innen | 109 | ||
| 2. Transparenz bezüglich der Initiative | 110 | ||
| a) Planauslegung, insbesondere die Planbegründung | 110 | ||
| b) Ansprüche auf Zugang zu Informationen | 112 | ||
| c) Offenlegungspflichten | 113 | ||
| d) Überzeugung der Entscheidungsträger/innen | 115 | ||
| e) Begründung des Bürgerbegehrens | 116 | ||
| aa) Gesetzliche Grundlage eines „Irreführungsverbots“ | 116 | ||
| bb) Umfang eines „Irreführungsverbots“ | 117 | ||
| C. Steuerungsebene Personal | 118 | ||
| I. Bedeutung des Sachverstandes für den Abwägungsvorgang unter Berücksichtigung der post-positivistischen Perspektive | 118 | ||
| II. Sachverstand der Gemeindeverwaltung | 121 | ||
| 1. Fachwissen | 121 | ||
| 2. Pluralität | 122 | ||
| III. Sachverstand der Initiative | 122 | ||
| 1. Fachwissen | 122 | ||
| 2. Pluralität | 123 | ||
| D. Weitere Perspektiven: Rechtmäßigkeitskontrolle und Governance | 124 | ||
| I. Rechtmäßigkeitskontrolle des Abwägungsvorgangs | 124 | ||
| 1. Abwägungsvorgang der Gemeindeverwaltung | 124 | ||
| 2. Abwägungsvorgang der Initiative, insb.: die Zulässigkeitsentscheidung | 125 | ||
| a) Prüfungszeitpunkt und -maßstab für die Zulässigkeitsentscheidung | 126 | ||
| b) Kontrollinstanz für die Zulässigkeitsentscheidung | 128 | ||
| II. Verschränkung unterschiedlicher demokratischer Modi in einer Governance-Perspektive | 129 | ||
| 1. Zur Vielseitigkeit demokratischer Modi, insb. zu Verfahren kooperativer Demokratie | 130 | ||
| 2. Parameter für die Durchführung kooperativer Verfahren im Rahmen des Abwägungsvorganges | 132 | ||
| a) Freiwilligkeit | 132 | ||
| b) Zusammensetzung der Beteiligten | 133 | ||
| c) Vertraulichkeit oder Transparenz? | 134 | ||
| 3. Kooperativer Abwägungsvorgang im Kontext anderer kooperativer Elemente in der Planung | 135 | ||
| E. Ergebnis zum Abwägungsvorgang | 136 | ||
| Kapitel 6: Das Abwägungsergebnis beim Gemeinderat und den Bürger/innen im Vergleich | 139 | ||
| A. Steuerungsebene Verfahren | 140 | ||
| I. Information der Ratsmitglieder und der Bürger/innen im Vergleich | 141 | ||
| 1. Parameter der Informationsbereitschaft | 141 | ||
| 2. Gestaltung der Information der Ratsmitglieder | 142 | ||
| a) Informationskanäle | 142 | ||
| aa) Durch die Verwaltung | 142 | ||
| bb) Durch die Medien | 143 | ||
| b) Kontinuität der Informationen | 145 | ||
| aa) Für die Mitglieder des Fachausschusses | 145 | ||
| bb) Für die anderen Mitglieder des Gemeinderates | 145 | ||
| 3. Gestaltung der Information der Bürger/innen | 146 | ||
| a) Informationskanäle | 147 | ||
| aa) Durch die Initiative selbst | 147 | ||
| bb) Durch die Kommune | 149 | ||
| cc) Durch die Medien | 151 | ||
| b) Kontinuität der Informationen | 152 | ||
| II. Debatten | 154 | ||
| 1. Plenardebatte im Gemeinderat | 154 | ||
| a) Form der Plenardebatte | 154 | ||
| b) Meinungsbildende Funktion der Plenardebatte | 155 | ||
| 2. Abstimmungsdebatte unter den Bürger/innen | 156 | ||
| a) Form der Abstimmungsdebatte | 156 | ||
| b) Meinungsbildende Funktion der Abstimmungsdebatte | 157 | ||
| III. Kompromissmöglichkeiten | 158 | ||
| 1. Kompromissmöglichkeiten für den Gemeinderat | 158 | ||
| 2. Kompromissmöglichkeiten für die Bürger/innen | 159 | ||
| a) „Gestuftes Plebiszit“ | 160 | ||
| b) Grenzen des Einsatzes eines gestuften Plebiszits | 161 | ||
| aa) Verwaltungsaufwand | 162 | ||
| bb) Verständnisschwierigkeiten | 162 | ||
| c) Beifügen weiterer Vorlagen | 164 | ||
| aa) Erarbeitung mehrerer Vorlagen durch den Rat | 164 | ||
| bb) Gegenvorlage des Rates | 165 | ||
| cc) Gegenvorlage anderer Initiativen | 165 | ||
| dd) Verfahren bei mehreren Vorlagen | 166 | ||
| B. Steuerungsebene Organisation | 168 | ||
| I. Unparteilichkeit | 169 | ||
| 1. (Un-)Parteilichkeit des Gemeinderates und der Bürger/innen | 169 | ||
| a) (Un-)Parteilichkeit des Gemeinderates | 169 | ||
| b) (Un-)Parteilichkeit der Bürger/innen, insbesondere die NIMBY-Metapher | 170 | ||
| 2. Sicherungsinstrumente für die Unparteilichkeit des Gemeinderates | 172 | ||
| a) Mitwirkungsverbote bei Befangenheit | 172 | ||
| b) Quoren | 173 | ||
| 3. Sicherungsinstrumente für die Unparteilichkeit der Bürger/innen | 173 | ||
| a) Mitwirkungsverbote bei Befangenheit | 173 | ||
| b) Quoren | 175 | ||
| aa) Ausgestaltung in den einzelnen Bundesländern | 175 | ||
| bb) Rechtspolitische Bedenken und Bewertung | 176 | ||
| cc) Maßnahmen zur Erhöhung der Abstimmungsbeteiligung anstatt der Implementation von Quoren | 178 | ||
| II. Transparenz | 179 | ||
| 1. Bei der Abwägung durch den Gemeinderat | 180 | ||
| 2. Bei der Abwägung durch die Bürger/innen | 181 | ||
| C. Steuerungsebene Personal | 181 | ||
| I. Sachverstand bei der Entscheidungsfindung durch „common sense“ | 182 | ||
| II. Fachwissenschaftlicher Sachverstand bei der Entscheidungsfindung auf „rationale“ Weise | 183 | ||
| 1. Gemeinderat | 184 | ||
| a) Fachwissen | 184 | ||
| b) Pluralität | 185 | ||
| 2. Bürger/innen | 187 | ||
| a) Fachwissen | 187 | ||
| b) Pluralität | 188 | ||
| III. „Sachverstand“ bei der Entscheidungsfindung durch Heuristiken | 189 | ||
| 1. Insbesondere: „Information cues“ | 191 | ||
| 2. Risiken von Heuristiken im Rahmen der planerischen Abwägung | 192 | ||
| 3. Fähigkeit des Gemeinderates und der Bürger/innen, Heuristiken effektiv zu nutzen | 193 | ||
| a) Gemeinderat | 194 | ||
| b) Bürger/innen | 195 | ||
| D. Zwischenergebnis | 196 | ||
| Kapitel 7: Zusammenfassung und Vorschläge für die Durchführung eines Plebiszits im Planungsrecht | 198 | ||
| A. Szenario 1: Plebiszit als Aufstellungsbeschluss | 198 | ||
| B. Szenario 2: Plebiszit über Planungsziele auf Initiative des Rates | 198 | ||
| C. Szenario 3: Plebiszit über eigene Vorschläge zur Berücksichtigung im Planungsverfahren | 200 | ||
| D. Szenario 4: Plebiszit über die Verhinderung der Planung durch die Verwaltung | 203 | ||
| E. Szenario 5: Plebiszit über einen von der Gemeindeverwaltung erarbeiteten Plan | 203 | ||
| F. Szenario 6: Plebiszit über einen von der Initiative erarbeiteten Plan | 204 | ||
| Kapitel 8: Resümee | 207 | ||
| Literaturverzeichnis | 209 | ||
| Sachwortverzeichnis | 237 |