Plebiszite über Bebauungspläne

Clara Volkert

doi:10.3790/978-3-428-54789-0

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Volkert, C. (2016). Plebiszite über Bebauungspläne. Eine Analyse unter besonderer Berücksichtigung des Abwägungsgebotes mit Vorschlägen zur praktischen Umsetzung. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-54789-0

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Plebiszite über Bebauungspläne

Eine Analyse unter besonderer Berücksichtigung des Abwägungsgebotes mit Vorschlägen zur praktischen Umsetzung

Volkert, Clara

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1311

(2016)

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Additional Information

Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-54789-0
978-3-428-14789-2 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-54789-0
Edition: 1
Language: German
Pages: 239
Collections: RECHT 2016
D&H 2016
NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Elections & referenda
Public construction law

Pricing

Institution: € 106.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 69.90 (incl. local VAT if applicable)

About The Author

Clara Volkert studierte Rechtswissenschaft in Heidelberg, Prag und Hamburg mit universitärem Wahlschwerpunkt im Umwelt- und Planungsrecht. 2011 absolvierte sie das erste Staatsexamen und begann 2014 ihr Rechtsreferendariat am Hanseatischen OLG Hamburg mit Stationen in Leipzig und Seoul. Sie wurde 2016 durch die Bucerius Law School, Hamburg, promoviert.

Abstract

Plebiszite über Bebauungspläne sind in vielen Bundesländern landesverfassungsrechtlich ausgeschlossen und in anderen nur eingeschränkt möglich, weil dem planerischen Abwägungsgebot dabei angeblich nicht entsprochen werden könne. Die Autorin beschäftigt sich aus steuerungswissenschaftlicher Perspektive mit der Frage, wie plebiszitäre Abstimmungen und die planerische Abwägung in Einklang gebracht werden können. Dazu zeigt sie zunächst auf, mit welchen Instrumenten die Abwägung der Gemeindeverwaltung und des Rates in der klassischen Planungssituation gesteuert wird, und fragt anschließend, welche dieser Instrumente auf Plebiszite übertragen werden können oder ob die Steuerung durch funktionale Äquivalente erfolgen kann.

Die Autorin schließt die Untersuchung mit konkreten Vorschlägen zur Umsetzung der Ergebnisse ab: Sie zeigt differenziert nach einzelnen Szenarien von Plebisziten über Bebauungspläne auf, wie die Abstimmung gestaltet werden muss, um den Anforderungen des Planungsrechts zu genügen. Darüber hinaus wird verdeutlicht, in welchen Situationen dies nicht erreicht werden kann.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	7
Inhaltsverzeichnis	9
Abkürzungsverzeichnis	16
Kapitel 1: Einleitung	21
Kapitel 2: Direkte Demokratie	23
A. Direkte Demokratie auf Bundes- und Landesebene	23
I. Bundesrecht	23
II. Landesrecht	25
B. Direkte Demokratie auf kommunaler Ebene	26
I. Ausgestaltung des Verfahrens und Nutzung durch die Bürger/innen	26
II. Ausschluss von Planungsentscheidungen	27
Kapitel 3: Die Steuerung der planerischen Abwägung	30
A. Wandlung der Anforderungen an Verwaltungsentscheidungen	30
I. Steuerungsperspektive der „Neuen Verwaltungsrechtswissenschaft“	31
II. Steuerungsinstrumente	34
1. Vielschichtigkeit der Steuerung durch Recht	34
a) Steuerung bei schwacher inhaltlicher Programmierung durch Verfahren, Organisation und Personal	35
b) Steuerung durch innovative Instrumente	37
2. Auswahl der Steuerungsebenen und -instrumente	38
a) Zusammenstellung in „Steuerungsarrangements“	38
b) Auswahl nach dem Principal-Agent-Ansatz	39
B. Steuerungsmix für die planerische Abwägung	42
I. Steuerung durch inhaltliche Programmierung	42
II. Prozeduralisierung der Abwägung durch das Abwägungsmodell des BVerwG	43
III. Steuerungsebene Verfahren	45
1. Äußeres Verfahren	45
2. Inneres Verfahren	46
a) Konkretisierung durch gesetzliche Wertungsvorgaben?	47
b) Konkretisierung durch numerische Verfahren?	49
IV. Steuerungsebene Organisation	50
1. Unparteilichkeit	51
2. Transparenz	53
V. Steuerungsebene Personal	55
C. Zwischenergebnis	56
Kapitel 4: Steuerungsbedarf der planerischen Abwägung im Plebiszit	57
A. Einfluss der landesrechtlichen Zuständigkeiten	57
B. Einfluss des Zeitpunktes und der Zielsetzung	60
I. Szenario 1: Plebiszit als Aufstellungsbeschluss	60
1. Keine unzulässige Einschränkung der Planungsfreiheit der Verwaltung	61
2. Einfluss des Grades der Detaillierung	62
II. Plebiszit als Beschluss während des Verfahrens	63
1. Szenario 2: Abstimmung über Planungsziele auf Initiative des Rates	63
2. Szenario 3: Eigene Vorschläge zur Berücksichtigung im Planungsverfahren	64
3. Szenario 4: Verhinderung der Planung durch die Verwaltung	64
III. Plebiszit als Abstimmung über den Plan	65
1. Szenario 5: Abstimmung über einen von der Gemeindeverwaltung erarbeiteten Plan	65
2. Szenario 6: Abstimmung über einen von der Initiative erarbeiteten Plan	66
C. Zwischenergebnis	66
Kapitel 5: Abwägungsvorgang bei der Gemeindeverwaltung und beim Plebiszit im Vergleich	68
A. Steuerungsebene Verfahren	69
I. Ermittlung des abwägungsrelevanten Materials	69
1. Ermittlung des abwägungsrelevanten Materials durch die Gemeinde und die Initiative im Vergleich	69
a) Durch die Gemeindeverwaltung	69
b) Durch die Initiative	71
2. Sicherungsinstrumente für die Ermittlung des abwägungsrelevanten Materials durch die Gemeindeverwaltung	72
3. Sicherungsinstrumente für die Ermittlung des abwägungsrelevanten Materials durch die Initiative	73
a) Unterstützung der Initiative durch Planungsbüros	73
b) Unterstützung der Initiative durch die Gemeindeverwaltung	75
aa) Zeitpunkt der Unterstützung durch die Gemeindeverwaltung	77
bb) Sicherung der Unterstützung durch die Gemeindeverwaltung in konfliktgeladenen Situationen	77
II. Kompromissmöglichkeiten	79
1. Bei der Gemeindeverwaltung	80
2. Bei der Initiative	80
a) Im Rahmen der Formulierung des Bürgerbegehrens	81
aa) Beratungspflicht der Gemeindeverwaltung	81
bb) Grad der Konkretisierung der Vorlagefrage	81
cc) Spätere Bindung an die Vorlagefrage?	83
b) Im Rahmen der Formulierung des Bürgerentscheides	85
aa) Formulierung durch die Initiative oder andere Stellen?	85
bb) Kooperation bei der Formulierung?	87
c) Im Rahmen der Übernahme der Vorlage durch den Gemeinderat	89
d) Durch die Rücknahme der Vorlage durch die Initiative	90
III. Freiheit von Vorabbindungen	91
1. Freiheit von Vorabbindungen bei der Gemeindeverwaltung und der Initiative im Vergleich	92
a) Bei der Gemeindeverwaltung	92
aa) Bei der Angebotsplanung	92
bb) Bei der Bedarfsplanung	92
b) Bei der Initiative	93
2. Sicherungsinstrumente für die Freiheit von Vorabbindungen bei der Gemeindeverwaltung	94
a) Nachvollziehende Abwägung	94
b) Begleitung des Planungsprozesses	95
aa) Bei der Angebotsplanung	96
bb) Bei der Bedarfsplanung	96
3. Sicherungsinstrumente für die Freiheit von Vorabbindungen bei der Initiative	97
a) Nachvollziehende Abwägung	98
b) Begleitung des Planungsprozesses	98
B. Steuerungsebene Organisation	99
I. Unparteilichkeit	99
1. (Un-)‌Parteilichkeit der Gemeindeverwaltung und der Initiative	99
a) (Un-)‌Parteilichkeit der Gemeindeverwaltung	99
b) (Un-)‌Parteilichkeit der Initiative	102
2. Sicherungsinstrumente für die Unparteilichkeit der Gemeindeverwaltung	102
3. Sicherungsinstrumente für die Unparteilichkeit der Initiative	104
a) Ausschluss bei Befangenheit	104
b) Unterschriftenquorum beim Bürgerbegehren	105
II. Transparenz	106
1. Transparenz bezüglich der Gemeindeverwaltung	106
a) Planauslegung, insbesondere die Planbegründung	107
b) Ansprüche auf Zugang zu Informationen	107
c) Offenlegungspflichten	109
d) Überzeugung der Entscheidungsträger/innen	109
2. Transparenz bezüglich der Initiative	110
a) Planauslegung, insbesondere die Planbegründung	110
b) Ansprüche auf Zugang zu Informationen	112
c) Offenlegungspflichten	113
d) Überzeugung der Entscheidungsträger/innen	115
e) Begründung des Bürgerbegehrens	116
aa) Gesetzliche Grundlage eines „Irreführungsverbots“	116
bb) Umfang eines „Irreführungsverbots“	117
C. Steuerungsebene Personal	118
I. Bedeutung des Sachverstandes für den Abwägungsvorgang unter Berücksichtigung der post-positivistischen Perspektive	118
II. Sachverstand der Gemeindeverwaltung	121
1. Fachwissen	121
2. Pluralität	122
III. Sachverstand der Initiative	122
1. Fachwissen	122
2. Pluralität	123
D. Weitere Perspektiven: Rechtmäßigkeitskontrolle und Governance	124
I. Rechtmäßigkeitskontrolle des Abwägungsvorgangs	124
1. Abwägungsvorgang der Gemeindeverwaltung	124
2. Abwägungsvorgang der Initiative, insb.: die Zulässigkeitsentscheidung	125
a) Prüfungszeitpunkt und -maßstab für die Zulässigkeitsentscheidung	126
b) Kontrollinstanz für die Zulässigkeitsentscheidung	128
II. Verschränkung unterschiedlicher demokratischer Modi in einer Governance-Perspektive	129
1. Zur Vielseitigkeit demokratischer Modi, insb. zu Verfahren kooperativer Demokratie	130
2. Parameter für die Durchführung kooperativer Verfahren im Rahmen des Abwägungsvorganges	132
a) Freiwilligkeit	132
b) Zusammensetzung der Beteiligten	133
c) Vertraulichkeit oder Transparenz?	134
3. Kooperativer Abwägungsvorgang im Kontext anderer kooperativer Elemente in der Planung	135
E. Ergebnis zum Abwägungsvorgang	136
Kapitel 6: Das Abwägungsergebnis beim Gemeinderat und den Bürger/innen im Vergleich	139
A. Steuerungsebene Verfahren	140
I. Information der Ratsmitglieder und der Bürger/innen im Vergleich	141
1. Parameter der Informationsbereitschaft	141
2. Gestaltung der Information der Ratsmitglieder	142
a) Informationskanäle	142
aa) Durch die Verwaltung	142
bb) Durch die Medien	143
b) Kontinuität der Informationen	145
aa) Für die Mitglieder des Fachausschusses	145
bb) Für die anderen Mitglieder des Gemeinderates	145
3. Gestaltung der Information der Bürger/innen	146
a) Informationskanäle	147
aa) Durch die Initiative selbst	147
bb) Durch die Kommune	149
cc) Durch die Medien	151
b) Kontinuität der Informationen	152
II. Debatten	154
1. Plenardebatte im Gemeinderat	154
a) Form der Plenardebatte	154
b) Meinungsbildende Funktion der Plenardebatte	155
2. Abstimmungsdebatte unter den Bürger/innen	156
a) Form der Abstimmungsdebatte	156
b) Meinungsbildende Funktion der Abstimmungsdebatte	157
III. Kompromissmöglichkeiten	158
1. Kompromissmöglichkeiten für den Gemeinderat	158
2. Kompromissmöglichkeiten für die Bürger/innen	159
a) „Gestuftes Plebiszit“	160
b) Grenzen des Einsatzes eines gestuften Plebiszits	161
aa) Verwaltungsaufwand	162
bb) Verständnisschwierigkeiten	162
c) Beifügen weiterer Vorlagen	164
aa) Erarbeitung mehrerer Vorlagen durch den Rat	164
bb) Gegenvorlage des Rates	165
cc) Gegenvorlage anderer Initiativen	165
dd) Verfahren bei mehreren Vorlagen	166
B. Steuerungsebene Organisation	168
I. Unparteilichkeit	169
1. (Un-)‌Parteilichkeit des Gemeinderates und der Bürger/innen	169
a) (Un-)‌Parteilichkeit des Gemeinderates	169
b) (Un-)‌Parteilichkeit der Bürger/innen, insbesondere die NIMBY-Metapher	170
2. Sicherungsinstrumente für die Unparteilichkeit des Gemeinderates	172
a) Mitwirkungsverbote bei Befangenheit	172
b) Quoren	173
3. Sicherungsinstrumente für die Unparteilichkeit der Bürger/innen	173
a) Mitwirkungsverbote bei Befangenheit	173
b) Quoren	175
aa) Ausgestaltung in den einzelnen Bundesländern	175
bb) Rechtspolitische Bedenken und Bewertung	176
cc) Maßnahmen zur Erhöhung der Abstimmungsbeteiligung anstatt der Implementation von Quoren	178
II. Transparenz	179
1. Bei der Abwägung durch den Gemeinderat	180
2. Bei der Abwägung durch die Bürger/innen	181
C. Steuerungsebene Personal	181
I. Sachverstand bei der Entscheidungsfindung durch „common sense“	182
II. Fachwissenschaftlicher Sachverstand bei der Entscheidungsfindung auf „rationale“ Weise	183
1. Gemeinderat	184
a) Fachwissen	184
b) Pluralität	185
2. Bürger/innen	187
a) Fachwissen	187
b) Pluralität	188
III. „Sachverstand“ bei der Entscheidungsfindung durch Heuristiken	189
1. Insbesondere: „Information cues“	191
2. Risiken von Heuristiken im Rahmen der planerischen Abwägung	192
3. Fähigkeit des Gemeinderates und der Bürger/innen, Heuristiken effektiv zu nutzen	193
a) Gemeinderat	194
b) Bürger/innen	195
D. Zwischenergebnis	196
Kapitel 7: Zusammenfassung und Vorschläge für die Durchführung eines Plebiszits im Planungsrecht	198
A. Szenario 1: Plebiszit als Aufstellungsbeschluss	198
B. Szenario 2: Plebiszit über Planungsziele auf Initiative des Rates	198
C. Szenario 3: Plebiszit über eigene Vorschläge zur Berücksichtigung im Planungsverfahren	200
D. Szenario 4: Plebiszit über die Verhinderung der Planung durch die Verwaltung	203
E. Szenario 5: Plebiszit über einen von der Gemeindeverwaltung erarbeiteten Plan	203
F. Szenario 6: Plebiszit über einen von der Initiative erarbeiteten Plan	204
Kapitel 8: Resümee	207
Literaturverzeichnis	209
Sachwortverzeichnis	237

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