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Plebiszite über Bebauungspläne

Eine Analyse unter besonderer Berücksichtigung des Abwägungsgebotes mit Vorschlägen zur praktischen Umsetzung

Volkert, Clara

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1311

(2016)

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About The Author

Clara Volkert studierte Rechtswissenschaft in Heidelberg, Prag und Hamburg mit universitärem Wahlschwerpunkt im Umwelt- und Planungsrecht. 2011 absolvierte sie das erste Staatsexamen und begann 2014 ihr Rechtsreferendariat am Hanseatischen OLG Hamburg mit Stationen in Leipzig und Seoul. Sie wurde 2016 durch die Bucerius Law School, Hamburg, promoviert.

Abstract

Plebiszite über Bebauungspläne sind in vielen Bundesländern landesverfassungsrechtlich ausgeschlossen und in anderen nur eingeschränkt möglich, weil dem planerischen Abwägungsgebot dabei angeblich nicht entsprochen werden könne. Die Autorin beschäftigt sich aus steuerungswissenschaftlicher Perspektive mit der Frage, wie plebiszitäre Abstimmungen und die planerische Abwägung in Einklang gebracht werden können. Dazu zeigt sie zunächst auf, mit welchen Instrumenten die Abwägung der Gemeindeverwaltung und des Rates in der klassischen Planungssituation gesteuert wird, und fragt anschließend, welche dieser Instrumente auf Plebiszite übertragen werden können oder ob die Steuerung durch funktionale Äquivalente erfolgen kann.

Die Autorin schließt die Untersuchung mit konkreten Vorschlägen zur Umsetzung der Ergebnisse ab: Sie zeigt differenziert nach einzelnen Szenarien von Plebisziten über Bebauungspläne auf, wie die Abstimmung gestaltet werden muss, um den Anforderungen des Planungsrechts zu genügen. Darüber hinaus wird verdeutlicht, in welchen Situationen dies nicht erreicht werden kann.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsverzeichnis 9
Abkürzungsverzeichnis 16
Kapitel 1: Einleitung 21
Kapitel 2: Direkte Demokratie 23
A. Direkte Demokratie auf Bundes- und Landesebene 23
I. Bundesrecht 23
II. Landesrecht 25
B. Direkte Demokratie auf kommunaler Ebene 26
I. Ausgestaltung des Verfahrens und Nutzung durch die Bürger/innen 26
II. Ausschluss von Planungsentscheidungen 27
Kapitel 3: Die Steuerung der planerischen Abwägung 30
A. Wandlung der Anforderungen an Verwaltungsentscheidungen 30
I. Steuerungsperspektive der „Neuen Verwaltungsrechtswissenschaft“ 31
II. Steuerungsinstrumente 34
1. Vielschichtigkeit der Steuerung durch Recht 34
a) Steuerung bei schwacher inhaltlicher Programmierung durch Verfahren, Organisation und Personal 35
b) Steuerung durch innovative Instrumente 37
2. Auswahl der Steuerungsebenen und -instrumente 38
a) Zusammenstellung in „Steuerungsarrangements“ 38
b) Auswahl nach dem Principal-Agent-Ansatz 39
B. Steuerungsmix für die planerische Abwägung 42
I. Steuerung durch inhaltliche Programmierung 42
II. Prozeduralisierung der Abwägung durch das Abwägungsmodell des BVerwG 43
III. Steuerungsebene Verfahren 45
1. Äußeres Verfahren 45
2. Inneres Verfahren 46
a) Konkretisierung durch gesetzliche Wertungsvorgaben? 47
b) Konkretisierung durch numerische Verfahren? 49
IV. Steuerungsebene Organisation 50
1. Unparteilichkeit 51
2. Transparenz 53
V. Steuerungsebene Personal 55
C. Zwischenergebnis 56
Kapitel 4: Steuerungsbedarf der planerischen Abwägung im Plebiszit 57
A. Einfluss der landesrechtlichen Zuständigkeiten 57
B. Einfluss des Zeitpunktes und der Zielsetzung 60
I. Szenario 1: Plebiszit als Aufstellungsbeschluss 60
1. Keine unzulässige Einschränkung der Planungsfreiheit der Verwaltung 61
2. Einfluss des Grades der Detaillierung 62
II. Plebiszit als Beschluss während des Verfahrens 63
1. Szenario 2: Abstimmung über Planungsziele auf Initiative des Rates 63
2. Szenario 3: Eigene Vorschläge zur Berücksichtigung im Planungsverfahren 64
3. Szenario 4: Verhinderung der Planung durch die Verwaltung 64
III. Plebiszit als Abstimmung über den Plan 65
1. Szenario 5: Abstimmung über einen von der Gemeindeverwaltung erarbeiteten Plan 65
2. Szenario 6: Abstimmung über einen von der Initiative erarbeiteten Plan 66
C. Zwischenergebnis 66
Kapitel 5: Abwägungsvorgang bei der Gemeindeverwaltung und beim Plebiszit im Vergleich 68
A. Steuerungsebene Verfahren 69
I. Ermittlung des abwägungsrelevanten Materials 69
1. Ermittlung des abwägungsrelevanten Materials durch die Gemeinde und die Initiative im Vergleich 69
a) Durch die Gemeindeverwaltung 69
b) Durch die Initiative 71
2. Sicherungsinstrumente für die Ermittlung des abwägungsrelevanten Materials durch die Gemeindeverwaltung 72
3. Sicherungsinstrumente für die Ermittlung des abwägungsrelevanten Materials durch die Initiative 73
a) Unterstützung der Initiative durch Planungsbüros 73
b) Unterstützung der Initiative durch die Gemeindeverwaltung 75
aa) Zeitpunkt der Unterstützung durch die Gemeindeverwaltung 77
bb) Sicherung der Unterstützung durch die Gemeindeverwaltung in konfliktgeladenen Situationen 77
II. Kompromissmöglichkeiten 79
1. Bei der Gemeindeverwaltung 80
2. Bei der Initiative 80
a) Im Rahmen der Formulierung des Bürgerbegehrens 81
aa) Beratungspflicht der Gemeindeverwaltung 81
bb) Grad der Konkretisierung der Vorlagefrage 81
cc) Spätere Bindung an die Vorlagefrage? 83
b) Im Rahmen der Formulierung des Bürgerentscheides 85
aa) Formulierung durch die Initiative oder andere Stellen? 85
bb) Kooperation bei der Formulierung? 87
c) Im Rahmen der Übernahme der Vorlage durch den Gemeinderat 89
d) Durch die Rücknahme der Vorlage durch die Initiative 90
III. Freiheit von Vorabbindungen 91
1. Freiheit von Vorabbindungen bei der Gemeindeverwaltung und der Initiative im Vergleich 92
a) Bei der Gemeindeverwaltung 92
aa) Bei der Angebotsplanung 92
bb) Bei der Bedarfsplanung 92
b) Bei der Initiative 93
2. Sicherungsinstrumente für die Freiheit von Vorabbindungen bei der Gemeindeverwaltung 94
a) Nachvollziehende Abwägung 94
b) Begleitung des Planungsprozesses 95
aa) Bei der Angebotsplanung 96
bb) Bei der Bedarfsplanung 96
3. Sicherungsinstrumente für die Freiheit von Vorabbindungen bei der Initiative 97
a) Nachvollziehende Abwägung 98
b) Begleitung des Planungsprozesses 98
B. Steuerungsebene Organisation 99
I. Unparteilichkeit 99
1. (Un-)‌Parteilichkeit der Gemeindeverwaltung und der Initiative 99
a) (Un-)‌Parteilichkeit der Gemeindeverwaltung 99
b) (Un-)‌Parteilichkeit der Initiative 102
2. Sicherungsinstrumente für die Unparteilichkeit der Gemeindeverwaltung 102
3. Sicherungsinstrumente für die Unparteilichkeit der Initiative 104
a) Ausschluss bei Befangenheit 104
b) Unterschriftenquorum beim Bürgerbegehren 105
II. Transparenz 106
1. Transparenz bezüglich der Gemeindeverwaltung 106
a) Planauslegung, insbesondere die Planbegründung 107
b) Ansprüche auf Zugang zu Informationen 107
c) Offenlegungspflichten 109
d) Überzeugung der Entscheidungsträger/innen 109
2. Transparenz bezüglich der Initiative 110
a) Planauslegung, insbesondere die Planbegründung 110
b) Ansprüche auf Zugang zu Informationen 112
c) Offenlegungspflichten 113
d) Überzeugung der Entscheidungsträger/innen 115
e) Begründung des Bürgerbegehrens 116
aa) Gesetzliche Grundlage eines „Irreführungsverbots“ 116
bb) Umfang eines „Irreführungsverbots“ 117
C. Steuerungsebene Personal 118
I. Bedeutung des Sachverstandes für den Abwägungsvorgang unter Berücksichtigung der post-positivistischen Perspektive 118
II. Sachverstand der Gemeindeverwaltung 121
1. Fachwissen 121
2. Pluralität 122
III. Sachverstand der Initiative 122
1. Fachwissen 122
2. Pluralität 123
D. Weitere Perspektiven: Rechtmäßigkeitskontrolle und Governance 124
I. Rechtmäßigkeitskontrolle des Abwägungsvorgangs 124
1. Abwägungsvorgang der Gemeindeverwaltung 124
2. Abwägungsvorgang der Initiative, insb.: die Zulässigkeitsentscheidung 125
a) Prüfungszeitpunkt und -maßstab für die Zulässigkeitsentscheidung 126
b) Kontrollinstanz für die Zulässigkeitsentscheidung 128
II. Verschränkung unterschiedlicher demokratischer Modi in einer Governance-Perspektive 129
1. Zur Vielseitigkeit demokratischer Modi, insb. zu Verfahren kooperativer Demokratie 130
2. Parameter für die Durchführung kooperativer Verfahren im Rahmen des Abwägungsvorganges 132
a) Freiwilligkeit 132
b) Zusammensetzung der Beteiligten 133
c) Vertraulichkeit oder Transparenz? 134
3. Kooperativer Abwägungsvorgang im Kontext anderer kooperativer Elemente in der Planung 135
E. Ergebnis zum Abwägungsvorgang 136
Kapitel 6: Das Abwägungsergebnis beim Gemeinderat und den Bürger/innen im Vergleich 139
A. Steuerungsebene Verfahren 140
I. Information der Ratsmitglieder und der Bürger/innen im Vergleich 141
1. Parameter der Informationsbereitschaft 141
2. Gestaltung der Information der Ratsmitglieder 142
a) Informationskanäle 142
aa) Durch die Verwaltung 142
bb) Durch die Medien 143
b) Kontinuität der Informationen 145
aa) Für die Mitglieder des Fachausschusses 145
bb) Für die anderen Mitglieder des Gemeinderates 145
3. Gestaltung der Information der Bürger/innen 146
a) Informationskanäle 147
aa) Durch die Initiative selbst 147
bb) Durch die Kommune 149
cc) Durch die Medien 151
b) Kontinuität der Informationen 152
II. Debatten 154
1. Plenardebatte im Gemeinderat 154
a) Form der Plenardebatte 154
b) Meinungsbildende Funktion der Plenardebatte 155
2. Abstimmungsdebatte unter den Bürger/innen 156
a) Form der Abstimmungsdebatte 156
b) Meinungsbildende Funktion der Abstimmungsdebatte 157
III. Kompromissmöglichkeiten 158
1. Kompromissmöglichkeiten für den Gemeinderat 158
2. Kompromissmöglichkeiten für die Bürger/innen 159
a) „Gestuftes Plebiszit“ 160
b) Grenzen des Einsatzes eines gestuften Plebiszits 161
aa) Verwaltungsaufwand 162
bb) Verständnisschwierigkeiten 162
c) Beifügen weiterer Vorlagen 164
aa) Erarbeitung mehrerer Vorlagen durch den Rat 164
bb) Gegenvorlage des Rates 165
cc) Gegenvorlage anderer Initiativen 165
dd) Verfahren bei mehreren Vorlagen 166
B. Steuerungsebene Organisation 168
I. Unparteilichkeit 169
1. (Un-)‌Parteilichkeit des Gemeinderates und der Bürger/innen 169
a) (Un-)‌Parteilichkeit des Gemeinderates 169
b) (Un-)‌Parteilichkeit der Bürger/innen, insbesondere die NIMBY-Metapher 170
2. Sicherungsinstrumente für die Unparteilichkeit des Gemeinderates 172
a) Mitwirkungsverbote bei Befangenheit 172
b) Quoren 173
3. Sicherungsinstrumente für die Unparteilichkeit der Bürger/innen 173
a) Mitwirkungsverbote bei Befangenheit 173
b) Quoren 175
aa) Ausgestaltung in den einzelnen Bundesländern 175
bb) Rechtspolitische Bedenken und Bewertung 176
cc) Maßnahmen zur Erhöhung der Abstimmungsbeteiligung anstatt der Implementation von Quoren 178
II. Transparenz 179
1. Bei der Abwägung durch den Gemeinderat 180
2. Bei der Abwägung durch die Bürger/innen 181
C. Steuerungsebene Personal 181
I. Sachverstand bei der Entscheidungsfindung durch „common sense“ 182
II. Fachwissenschaftlicher Sachverstand bei der Entscheidungsfindung auf „rationale“ Weise 183
1. Gemeinderat 184
a) Fachwissen 184
b) Pluralität 185
2. Bürger/innen 187
a) Fachwissen 187
b) Pluralität 188
III. „Sachverstand“ bei der Entscheidungsfindung durch Heuristiken 189
1. Insbesondere: „Information cues“ 191
2. Risiken von Heuristiken im Rahmen der planerischen Abwägung 192
3. Fähigkeit des Gemeinderates und der Bürger/innen, Heuristiken effektiv zu nutzen 193
a) Gemeinderat 194
b) Bürger/innen 195
D. Zwischenergebnis 196
Kapitel 7: Zusammenfassung und Vorschläge für die Durchführung eines Plebiszits im Planungsrecht 198
A. Szenario 1: Plebiszit als Aufstellungsbeschluss 198
B. Szenario 2: Plebiszit über Planungsziele auf Initiative des Rates 198
C. Szenario 3: Plebiszit über eigene Vorschläge zur Berücksichtigung im Planungsverfahren 200
D. Szenario 4: Plebiszit über die Verhinderung der Planung durch die Verwaltung 203
E. Szenario 5: Plebiszit über einen von der Gemeindeverwaltung erarbeiteten Plan 203
F. Szenario 6: Plebiszit über einen von der Initiative erarbeiteten Plan 204
Kapitel 8: Resümee 207
Literaturverzeichnis 209
Sachwortverzeichnis 237