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Rechtswirkungen von Genehmigungsfiktionen im Öffentlichen Recht

Broscheit, Jannis

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1312

(2016)

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Jannis Broscheit studierte von 2006 bis 2012 Rechtswissenschaften an der Universität Osnabrück mit einem Schwerpunkt im öffentlichen Wirtschaftsrecht. Dieses Studium schloss er im Februar 2012 mit dem ersten Staatsexamen ab. Im Anschluss daran war er von April 2012 bis März 2015 wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl von Prof. Dr. Michael Droege für Öffentliches Recht, Finanz- und Steuerrecht an der Universität Mainz. Im Zuge dieser Tätigkeit entstand seine Dissertation. Seit Januar 2015 ist Jannis Broscheit Rechtsreferendar am Landgericht Wiesbaden.

Abstract

Die Arbeit untersucht, welche Rechtswirkungen die Genehmigungsfiktion entfaltet. Dem Grunde nach kommen ihr dieselben Rechtswirkungen zu wie einem ausdrücklichen Verwaltungsakt, d.h. ab dem Zeitpunkt ihrer Wirksamkeit entfaltet sie gegenüber der Ausgangsbehörde und Dritten Bindungswirkung und gegenüber allen anderen öffentlichen Stellen Tatbestandswirkung. Ein weiteres Ergebnis der Arbeit ist, dass mit dem Ablauf der Fiktionsfrist nicht auch die materielle Rechtmäßigkeit der Genehmigungsfiktion fingiert wird und auch nicht fingiert werden darf. Demnach ist die fingierte Genehmigung wie die ausdrückliche grundsätzlich anfechtbar und rücknehmbar. Allerdings muss die Rücknehmbarkeit der Genehmigungsfiktion eingeschränkt werden, weil die Prüfung der Genehmigungsvoraussetzungen andernfalls lediglich in das Rücknahmeverfahren verlagert und die Beschleunigungswirkung der fingierten Genehmigung ad absurdum geführt würde.»The Legal Effects of Tacit Authorisations in Public Law«

The thesis analyses the legal effects of tacit authorisations. It concentrates on the question whether the tacit authorisation achieves the same legal effects as formally granted authorisations. This depends primarily on the legal nature of tacit authorisations. Furthermore, the thesis examines the possibility to revoke and to contest the tacit authorisation.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Abkürzungen 12
A. Einleitung 13
B. Die Genehmigungsfiktion 17
I. Definition 17
II. Zweck 19
III. Fiktionen im Recht 20
1. Begriffsbestimmung 20
2. Historische Entwicklung 23
3. Abgrenzung zu anderen Rechtsinstituten 25
a) Die Legaldefinition 25
b) Die gesetzliche Vermutung 26
c) Die Analogie 27
IV. Verfassungsrechtliche Vorgaben 27
1. Gewaltenteilungsgrundsatz 27
2. Gesetzmäßigkeit der Verwaltung 31
3. Bestimmtheitsgrundsatz 32
4. Grundrechtliche Schutzpflichten 32
5. Grundrechtsschutz durch Verfahren 35
6. Ergebnis 36
V. Rechtsentwicklung der Genehmigungsfiktion 36
1. Die fiktive Bodenverkehrs- bzw. Teilungsgenehmigung 37
2. Die „Beschleunigungseuphorie“ der 1990er Jahre und die weitere Entwicklung 38
3. Genehmigungsfiktionen nach der Dienstleistungsrichtlinie 40
a) Hintergrund 41
b) Anwendungsbereich 42
c) Vorgaben der Richtlinie für Genehmigungsfiktionen 43
aa) Frist für Genehmigungsentscheidungen 43
(1) Festlegung der Frist 43
(2) Angemessenheit der Frist 45
(3) Beginn der Frist 46
(4) Verlängerung der Frist 47
bb) Genehmigungsfiktion 47
d) Umsetzung in deutsches Recht 50
aa) § 42a VwVfG 51
(1) Regelungskonzept 51
(2) Anwendungsbereich 52
(3) Anordnung durch Rechtsvorschrift 53
(4) Festlegung der Fiktionsfrist 54
(5) Fiktionsbescheinigung 54
bb) Spezialgesetzliche Normierungen 56
4. Die Genehmigungsfiktion in der Kritik 58
a) „Flucht in die Ablehnung“ 58
b) Erhöhtes Rechtswidrigkeitsrisiko 59
c) Gefahr des Kontrollverlustes 60
5. Ergebnis und Ausblick 61
VI. Voraussetzungen des Fiktionseintritts 63
1. Genehmigungsbedürftigkeit 63
2. Hinreichend bestimmter Antrag 63
3. Form des Antrags 65
4. Ablauf der Frist 65
a) Beginn der Frist 65
b) Zeitpunkt des Ablaufs 67
c) Fristverlängerung 68
C. Rechtswirkungen von Genehmigungsfiktionen 72
I. Rechtswirkungen von ausdrücklichen Genehmigungen 72
1. Die Bedeutung von Genehmigungsvorbehalten 72
2. Funktionen des Genehmigungsverfahrens 75
a) Verwirklichungsmodus des Verwaltungsrechts 75
b) Richtigkeitsgewähr durch Verfahren 76
c) Informationssammlung und Informationsverarbeitung 79
d) Demokratische Funktionen 81
e) Rechtsschützende Funktion 83
3. Rechtswirkungen der Genehmigung 83
a) Wirkungen von Verwaltungsakten 83
aa) Wirksamkeit 85
bb) Bindungswirkung 87
cc) Tatbestands- und Feststellungswirkung 88
dd) Bestandskraft 91
(1) Formelle Bestandskraft 91
(2) Materielle Bestandskraft 92
b) Spezifische Wirkungen der Genehmigung 94
aa) Gestattungs- und Feststellungswirkung 94
bb) Legalisierungswirkung 97
cc) Weitere besondere Wirkungen 100
II. Rechtsnatur der Genehmigungsfiktion 100
1. Definitorischer Verwaltungsakt 100
a) Die Diskussion um die fiktive Bodenverkehrsgenehmigung 101
b) Heutiger Stand der Diskussion 102
c) Bewertung 103
2. Verwaltungsakt kraft gesetzlicher Anordnung oder fiktiver Verwaltungsakt 105
3. „Fingierte Regelung“ 107
4. Ergebnis 108
III. Reichweite der Fiktionswirkung 109
1. Überblick 109
a) Wirksamkeit 109
aa) Äußere Wirksamkeit 109
bb) Existenz 113
cc) Innere Wirksamkeit 114
b) Bindungswirkung 115
c) Tatbestands- und Feststellungswirkung 116
d) Bestandskraft 116
e) Gestattungs- und Feststellungswirkung 117
f) Legalisierungswirkung 118
g) Zwischenergebnis 119
2. Die verfahrensersetzende Wirkung 120
a) Fiktion der Verfahrensbeteiligung Dritter 121
b) Fiktion eines unionsrechtlich vorgegebenen Verfahrenserfordernisses 126
c) Fiktion der Öffentlichkeitsbeteiligung 129
d) Fiktion der Verfahrensbeteiligung von Trägern öffentlicher Belange 132
aa) Mitteilung und Mitwirkung 135
bb) Mitentscheidung 136
(1) Das gemeindliche Einvernehmen nach § 36 BauGB 137
(a) Normzweck 137
(b) Die Diskussion um die fiktive Bodenverkehrsgenehmigung 138
(c) Heutiger Stand der Diskussion und Bewertung 139
(2) Übertragung der Ergebnisse 144
cc) Ergebnis 147
e) Folgen von Verfahrensfehlern 148
aa) Entsprechende Anwendung von § 45 VwVfG 148
bb) Entsprechende Anwendung von § 46 VwVfG 150
f) Ergebnis 152
3. Fiktion der materiellen Rechtmäßigkeit 153
a) Rechtmäßigkeitsfiktion gegenüber Drittbetroffenen 154
b) Rechtmäßigkeitsfiktion gegenüber der Genehmigungsbehörde 155
aa) Inhärente Rechtmäßigkeitsfiktion 156
(1) Die fiktive Bodenverkehrsgenehmigung 156
(2) Genehmigungsfiktionen im Anwendungsbereich der DLRL 157
(a) Die Ansicht Ziekows 158
(b) Bewertung 160
(3) Die Genehmigungsfiktion nach § 23a IV 2 EnWG 163
(4) Ergebnis 164
bb) Zulässigkeit einer Genehmigungsfiktion mit materiell-rechtlicher Wirkung 165
(1) Verstoß gegen das Gebot der gesetzmäßigen Verwaltung 166
(2) Verstoß gegen den Gewaltenteilungsgrundsatz 171
(3) Verstoß gegen grundrechtliche Schutzpflichten 172
(4) Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz 173
(a) Der Topos der Systemgerechtigkeit 173
(b) Ungleichbehandlung 178
(c) Rechtfertigung 179
(5) Ergebnis 191
4. Aufhebbarkeit der Genehmigungsfiktion 192
a) Anwendung der allgemeinen Vorschriften 192
b) Modifikation der Rücknahme 193
aa) Die Rücknahme eines begünstigenden Verwaltungsaktes 194
(1) Entwicklung der Rücknahmelehre 194
(2) Rücknahme nach Ermessen 196
(3) Vertrauensschutz im Rahmen von § 48 III VwVfG 196
bb) Geringerer Vertrauensschutz bei Genehmigungsfiktionen 199
cc) Erhöhter Vertrauensschutz bei Genehmigungsfiktionen 199
(1) Im Anwendungsbereich der DLRL 201
(a) Meinungsstand 201
(b) Bewertung 203
(aa) Verfassungsrechtliche Zulässigkeit 203
(bb) Die Bedeutung des Vertrauensschutzes im Unionsrecht 206
(cc) Die Bedeutung des Effektivitätsgebots für die Rücknahme fiktiver Genehmigungen 211
(dd) Ergebnis 214
(2) Außerhalb des Anwendungsbereichs der DLRL 214
(3) Die Rücknahme rechtfertigende Gründe 217
(4) Einschränkung einer zwingenden Rücknahme 219
(5) Ausschluss des Vertrauensschutzes 220
(a) Kenntnis des Fiktionseintritts 220
(b) Vertrauensbetätigung 222
(c) § 48 II 3 VwVfG analog 223
(6) Rücknahme wegen eines Verfahrensfehlers 227
dd) Ergebnis 230
c) Modifikation des Widerrufs 231
aa) Widerruf einer Genehmigungsfiktion nach § 49 II 1 Nr. 1 VwVfG 232
(1) Widerruf einer Entgeltgenehmigungsfiktion 232
(2) Übertragung der Ergebnisse 236
bb) Widerruf einer rechtswidrigen Genehmigungsfiktion 237
d) Problem der konkludenten Aufhebung 238
aa) Konkludente Aufhebung 239
bb) Umdeutung 242
cc) Bestandskraft der nachträglichen Genehmigungsversagung 244
dd) Ergebnis 245
5. Rechtsschutz gegen Genehmigungsfiktionen 245
a) Anwendung der allgemeinen Vorschriften 246
b) Beginn der Rechtsbehelfsfristen 247
aa) Verwirkung 248
(1) Verwirkung bei Baugenehmigungen 249
(2) Verwirkung bei Genehmigungsfiktionen 251
bb) Die Fiktionsbescheinigung als Bekanntgabesurrogat 252
c) Gerichtliche Kontrolldichte fingierter Ermessensentscheidungen 256
D. Fazit 259
I. Zusammenfassung in Thesen 259
1. Die Rechtsnatur der Genehmigungsfiktion 259
2. Die Rechtswirkungen der Genehmigungsfiktion 259
3. Fiktion der formellen Rechtmäßigkeit 260
4. Fiktion der materiellen Rechtmäßigkeit 261
5. Rücknehmbarkeit der Genehmigungsfiktion 262
6. Widerruflichkeit der Genehmigungsfiktion 263
7. Konkludente Aufhebung der Genehmigungsfiktion 263
8. Anfechtung der Genehmigungsfiktion 264
II. Abschließende Betrachtung 265
Literaturverzeichnis 267
Sachverzeichnis 291