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Seifert, P. (2016). Das UNESCO-Übereinkommen zum Schutz des Kultur- und Naturerbes der Welt und die Rechtsordnung der Bundesrepublik Deutschland. . Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-54413-4
Seifert, Philip. Das UNESCO-Übereinkommen zum Schutz des Kultur- und Naturerbes der Welt und die Rechtsordnung der Bundesrepublik Deutschland. Duncker & Humblot, 2016. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-54413-4
Seifert, P, (2016): Das UNESCO-Übereinkommen zum Schutz des Kultur- und Naturerbes der Welt und die Rechtsordnung der Bundesrepublik Deutschland, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-54413-4

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Das UNESCO-Übereinkommen zum Schutz des Kultur- und Naturerbes der Welt und die Rechtsordnung der Bundesrepublik Deutschland

Seifert, Philip

Veröffentlichungen des Walther-Schücking-Instituts für Internationales Recht an der Universität Kiel, Vol. 193

(2016)

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About The Author

Philip Seifert studierte in Lyon und Kiel Rechtswissenschaften. Nach Erwerb des Diplôme d'Etudes Universitaires Françaises und des Ersten Juristischen Staatsexamens wurde er – nach einer kurzen Stage bei einem Abgeordneten des Europäischen Parlaments in Brüssel – Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Walther-Schücking-Institut für Internationales Recht der Christian-Albrechts-Universität zu Kiel (Lehrstuhl Prof. Dr. Thomas Giegerich, LL.M.). Seinen Juristischen Vorbereitungsdienst absolvierte er u.a. beim Beauftragten der Bundesregierung für Kultur und Medien sowie dem schleswig-holsteinischen Ministerium für Justiz, Kultur und Europa. Nach der Großen Juristischen Staatsprüfung in Hamburg wurde er 2015 Regierungsrat in der schleswig-holsteinischen Landesverwaltung.

Abstract

Das UNESCO-Welterbeübereinkommen ist sowohl hinsichtlich der Anzahl seiner Vertragsparteien als auch seiner Bekanntheit in der Bevölkerung eines der populärsten Völkerrechtsinstrumente der Erde. Nach über dreißigjähriger Praxis entschied das Welterbekomitee im Jahre 2009 erstmalig in seiner Geschichte, mit dem »Dresdner Elbtal« eine Kulturerbestätte von der berühmten Welterbeliste zu streichen. Aufgabe der vorliegenden Arbeit war es daher zu analysieren, wie in Deutschland künftige Konflikte mit dem Welterbesystem vermieden werden können. Dazu werden der völkerrechtliche Vertrag als solcher, aber auch dessen nationale Umsetzung im Recht des Bundes und der Länder einer detaillierten Untersuchung unterzogen. Im Ergebnis wird festgestellt, dass die deutsche Rechtsordnung $ade lege lata$z einen hinreichenden Schutz des Welterbes bietet, jedoch darüber hinaus Maßnahmen ergriffen werden sollten, die einen entsprechenden Schutz auch in der Praxis gewährleisten können.»The UNESCO Convention for the Protection of the World Cultural and Natural Heritage and the German Legal Order«

The UNESCO World Heritage Convention is one of the most famous international treaties with more than 190 States Parties. In 2009 the »Dresden Elbe Valley« has been the first cultural heritage site being delisted by a decision of the World Heritage Committee. The author is analyzing the multilateral convention as well as the German legal system in order to identify tasks for a better implementation of the Convention in Germany.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Abkürzungsverzeichnis 17
Einleitung 23
1. Teil: Das UNESCO-Übereinkommen zum Schutz des Kultur- und Naturerbes der Welt 25
1. Kapitel 25
Die Entwicklung des internationalen Schutzes von Kultur- und Naturgütern aus historischer Perspektive 25
A. Die Geschichte des Kulturerbe- und Denkmalschutzes 29
I. Nationaler Schutz 29
1. Staatlicher Schutz 29
2. Kirchlicher Schutz 34
II. Internationaler Schutz 36
B. Die Geschichte des Schutzes der Natur 41
I. Nationaler Schutz 42
II. Internationaler Schutz 44
C. Zusammenführung der beiden Ideen in den Vorarbeiten zum Übereinkommen zum Schutz des Kultur- und Naturerbes der Welt 46
I. Vorarbeiten auf Ebene der UNESCO 47
II. Vorarbeiten auf Ebene der United Nations Conference on Human Environment 48
III. Zusammenführung der Entwürfe unter der Ägide der UNESCO 48
2. Kapitel 51
Die Organe des Übereinkommens 51
A. Vertragsorgane 51
I. Welterbekomitee 51
1. Zusammensetzung 51
2. Aufgaben 53
II. UNESCO-Generalkonferenz 53
III. UNESCO-Generaldirektor 54
IV. Generalkonferenz der Vertragsstaaten 55
V. Exkurs: Nationale UNESCO-Kommissionen 55
B. Beratende Internationale Organisationen 56
I. ICCROM 57
II. ICOMOS 58
III. IUCN 58
IV. Sonstige Unterstützung des Welterbekomitees 58
3. Kapitel 59
Der Gegenstand des Übereinkommens 59
A. Inhalt der Schutzverpflichtungen 60
I. Nationale Ebene 60
1. Regelungen 60
2. Inhalt der Regelung 61
3. Echte Verpflichtung 64
4. Verpflichtungsgrad: Erfüllungs- oder Bemühensverpflichtung? 64
5. Art der Bemühensverpflichtung 67
II. Internationale Ebene 71
B. Die unterschiedlichen Begrifflichkeiten für das „Kultur- und Naturerbe der Welt“ im Rahmen des Übereinkommens 72
I. Definition „Kulturerbe“ in Artikel 1 WKÜ 72
II. Definition „Naturerbe“ in Artikel 2 WKÜ 73
III. Mischformen des im Übereinkommen definierten Erbes 73
1. Gemischtes Kultur- und Naturerbe 74
2. Kulturlandschaft 74
a) Kultur- oder Naturerbe? 74
b) Definition 76
IV. Keine Anknüpfung an die Erfassung und Bestimmung durch die jeweilige Vertragspartei gemäß Artikel 3 WKÜ 77
V. Das vom Welterbekomitee in die Listen gemäß Artikel 11 Absätze 2 und 4 WKÜ eingetragene Erbe 77
VI. Weitere Bezeichnungen des Erbes im Übereinkommen 77
VII. Zwischenergebnis 78
C. Der Schutzgegenstand des Übereinkommens 78
I. Wortlaut 79
II. Systematik 79
III. Sinn und Zweck 81
IV. Spätere Übung 83
V. Travaux préparatoires 85
VI. Ergebnis 87
D. Vertragliche Mechanismen zur Unterstützung der Vertragsparteien bei der Verfolgung der Ziele des Übereinkommens 87
I. Internationale Unterstützung 87
II. Fonds für das Erbe der Welt 90
III. Information und Erziehung 93
4. Kapitel 94
Die Erstellung der Listen durch das Welterbekomitee 94
A. Nationales Meldeverfahren der Vertragsparteien 95
I. Nationale Vorschlagsliste 95
1. Generelle Regelungen 95
2. Die Erstellung der nationalen Vorschlagsliste am Beispiel der Bundesrepublik Deutschland 96
II. Anmeldung 97
III. Reformen für eine bessere Repräsentativität der Liste 98
B. Weiteres Verfahren zur Erstellung der „Liste des Erbes der Welt“ auf der Ebene des UNESCO-Welterbekomitees 100
I. Prüfung durch das Komitee 100
1. Außergewöhnlicher universeller Wert 101
a) Der Begriff des „außergewöhnlichen universellen Wertes“ in den Richtlinien (operational guidelines) 101
b) Bedeutung des außergewöhnlichen universellen Wertes für das Übereinkommen 103
c) Auslegung des Begriffs „außergewöhnlicher universeller Wert“ 104
d) Bedeutung der Auslegung für die Welterbeliste 107
e) Zwischenergebnis 108
2. Weitere Kriterien 109
a) Unversehrtheit und/oder Echtheit 109
aa) Unversehrtheit 109
bb) Echtheit 109
b) Schutz- und Verwaltungsplan sowie Pufferzonen 111
3. Beurteilungsspielraum 112
II. Entscheidung des Komitees 112
1. Handlungsmöglichkeiten 112
2. Ermessen 113
3. Würdigung 114
III. Rechtsfolge einer Eintragung 116
1. Bisherige Charakterisierung des Schutzsystems des Übereinkommens 117
2. Kein reines Listen- und kein reines Tatbestandssystem 118
3. Unechtes Tatbestandssystem als Teilsystem 121
4. Ergebnis 124
C. Erstellung der „Liste des gefährdeten Erbes der Welt“ 125
I. Tatbestand der Gefährdung 125
II. Verfahren der Eintragung 126
1. Initiativrecht 126
2. Beschränkung auf Welterbelistengüter? 127
3. Zustimmungsbedürftigkeit der Eintragung 130
III. Charakter der Eintragung auf der Roten Liste 132
IV. Rechtsfolge 133
D. Streichung von den Listen 134
I. Rechtliche Möglichkeit der Streichung 134
II. Zustimmungsbedürftigkeit der Streichung 136
III. Charakter der Streichung 138
1. Normativer Befund 138
2. Praxis 139
a) „Dresdner Elbtal“ 139
b) „Arab Oryx Sanctuary“ 140
3. Ergebnis 141
5. Kapitel 142
Die Rolle des Welterbekomitees im Vertragsmechanismus 142
A. Rechtliche Analyse des UNESCO-Welterberegimes 142
I. Entscheidungs- und Rechtssetzungskompetenzen 142
1. Geschäftsordnung des Welterbekomitees (rules of procedure) 143
2. Die Richtlinien zur Durchführung des Übereinkommens (operational guidelines) 143
a) Aufstellung der Richtlinien 144
b) Verbindlichkeit der Richtlinien 145
aa) Innenverhältnis 145
bb) Außenverhältnis 146
(1) Im Rahmen der Regelungskompetenz des Komitees 147
(2) Außerhalb der Regelungskompetenz des Komitees 148
(3) Möglichkeit der Einbeziehung bei der Auslegung des Übereinkommens 149
3. Listenführung 152
4. Gewährung internationaler Unterstützung 152
II. Überwachungskompetenzen und Erfüllungskontrolle 153
1. Berichtspflichten der Vertragsstaaten gegenüber dem Komitee 153
a) Regelmäßige Berichte 153
b) Reaktive Überwachung 153
2. Sanktionsmöglichkeiten des Komitees 154
3. Rechtschutzmöglichkeiten gegen Entscheidungen des Welterbekomitees 156
B. Kategorisierung 156
I. Internationale Organisation 156
II. Regime sui generis 159
2. Teil: Das UNESCO-Welterbeübereinkommen als völkerrechtlicher Vertrag in der Rechtsordnung der Bundesrepublik Deutschland 162
1. Kapitel 163
Verfassungsmäßigkeit des Abschlusses des UNESCO-Welterbeübereinkommens 163
A. Das Verfahren zum Abschluss des Übereinkommens 163
B. Völkerrechtliche Verträge in der Bundesrepublik Deutschland 164
I. Der Abschluss von Verträgen über Gegenstände in ausschließlichen Zuständigkeiten der Länder 164
1. Die historischen Auffassungen zur Abschluss- und Umsetzungskompetenz 165
2. Die praktische Lösung des Konflikts durch die Lindauer Vereinbarung vom 14.11.1957 166
II. Die Welterbekonvention als Gesetzgebungsvertrag oder Verwaltungsabkommen? 169
1. Gesetzgebungsverträge 170
2. Verwaltungsabkommen 170
3. Abgrenzung 171
4. Zur Notwendigkeit eines formellen Gesetzes zur Durchführung des Welterbeübereinkommens 173
a) Grundrechtswesentlichkeit 173
b) Haushaltswirksamkeit von Art. 16 WKÜ 176
c) Zwischenergebnis 176
5. Die Gegenauffassung vom Gesetzgebungsvertrag 177
6. Verwaltungsabkommen als Auffangtatbestand? 179
7. Ergebnis 180
2. Kapitel 180
Die Einbeziehung in die deutsche Rechtsordnung 180
A. Das Verhältnis von Völkerrecht und nationalem Recht nach dem Grundgesetz 180
I. Die gemäßigt dualistische Vorstellung des Verhältnisses von völkerrechtlichen Verträgen und der deutschen Rechtsordnung 181
1. Klassische Modelle der Einbeziehung völkerrechtlicher Verträge in die deutsche Rechtsordnung 181
2. Zwischenergebnis 183
II. Neuerer Ansatz der Offenen Staatlichkeit 184
B. Das Welterbeübereinkommen im Geflecht von Völker- und nationalem Recht 185
I. Einbeziehung des Welterbeübereinkommens als Verwaltungsabkommen 185
1. Grundsätzliche Einbeziehung von Verwaltungsabkommen in den deutschen Rechtsraum 185
a) Zuständigkeit 186
b) Form 186
2. Einbeziehung des Übereinkommens durch nachträgliche Umsetzungsgesetze 187
3. Einbeziehung des Übereinkommens durch Rechtsakte unterhalb Gesetzesranges 188
a) Zustimmung der Ständigen Vertragskommission der Länder 188
b) Kabinettsbeschluss der Bundesregierung 189
c) Würdigung 189
C. Einbeziehung trotz Föderalklausel gemäß Art. 34 WKÜ 193
I. Allgemeine Einordnung von Bundesstaatsklauseln 193
II. Die Bundesstaatsklausel des Welterbeübereinkommens 194
III. Auslegung der Bundesstaatsklausel des Art. 34 WKÜ 195
IV. Keine Erfassung der Bundesrepublik durch die Föderalklausel des Art. 34 WKÜ 196
1. Verpflichtung zur Durchführung aufgrund des Grundsatzes der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes 197
2. Verpflichtung zur Durchführung aufgrund des Grundsatzes des bundesfreundlichen Verhaltens 198
V. Zwischenergebnis 199
3. Kapitel 200
Berücksichtigung des Übereinkommens im Wege der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes 200
A. Völkerrechtsfreundlichkeit und „Offene Staatlichkeit“ 201
B. Die dogmatische Verortung der Völkerrechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes 204
C. Die Anwendbarkeit der völkerrechtsfreundlichen Auslegung auf Verwaltungsabkommen 206
D. Reichweite der Berücksichtigungspflicht für das UNESCO-Welterbeübereinkommen 209
4. Kapitel 211
Die exemplarische Berücksichtigung des Kulturerbes der Welterbekonvention im Rahmen der bestehenden Denkmalschutzgesetze der Länder 211
A. Die Gegenstände des UNESCO-Übereinkommens in den Landesdenkmalschutzgesetzen 212
I. Denkmäler 212
II. Ensembles 214
III. Stätten 215
B. Unterschutzstellung 221
I. Regelungen der Landesdenkmalschutzgesetze 221
II. Bedeutung für das UNESCO-Welterbe 223
C. Reichweite des Schutzes 225
3. Teil: Das UNESCO-Welterbe und die Rechts- und Verwaltungspraxis der Bundesrepublik Deutschland 228
1. Kapitel 228
Die Berücksichtigung des Übereinkommens in der Rechtsprechung deutscher Gerichte 228
A. Dessau-Wörlitzer Gartenreich 229
I. Sachverhalt 229
II. Urteil 230
III. Würdigung 230
B. Altes Land 233
C. Schlösser und Parks von Potsdam und Berlin 235
D. Dresdner Elbtal 237
I. Historischer und politischer Rahmen der Entscheidungen 237
II. Verwaltungsgerichtsbarkeit 242
1. Verwaltungsgericht Dresden 242
a) Sachverhalt 242
b) Beschluss 243
aa) Rechtmäßigkeit der Aussetzung der Vergabeentscheidung 244
bb) Ermessensfehlerhaftigkeit wegen Ermessensausfalls 244
2. Oberverwaltungsgericht Bautzen 244
a) Keine eindeutige Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit der aufsichtsrechtlichen Bescheide 245
aa) Keine erneute Rückstellungsmöglichkeit der Vergabeentscheidung wegen weiterer Gespräche zwischen Stadt und UNESCO 245
bb) Keine Ermessensfehlerhaftigkeit der Bescheide 245
(1) Keine unmittelbare Wirkung 246
(2) Keine mittelbare Wirkung 247
b) Güterabwägung 247
3. Würdigung 248
a) Güterabwägung 248
b) Rechtswidrigkeit der aufsichtsrechtlichen Bescheide 253
aa) Rechtswidrigkeit von Bürgerentscheiden in Sachsen 253
bb) Rechtswidrigkeit des Bürgerentscheides über den Bau der Waldschlösschenbrücke in Dresden 255
cc) Ermessenfehlerhaftigkeit der aufsichtsrechtlichen Bescheide 258
III. Verfassungsgerichtsbarkeit 259
1. Sächsischer Verfassungsgerichtshof 260
2. Bundesverfassungsgericht 261
E. Siedlungen der Berliner Moderne 263
F. Oberes Mittelrheintal 264
G. Schlösser und Parks von Potsdam und Berlin 268
H. Zeche Zollverein 269
I. Wartburg 270
I. Sachverhalt 270
II. Urteil 271
III. Würdigung 271
J. Zwischenergebnis 276
2. Kapitel 277
Die Berücksichtigung des Welterbes in der Verwaltungspraxis 277
A. Die Berücksichtigung der Welterbekonvention im Konflikt um den Bau der Waldschlösschenbrücke im Dresdner Elbtal 278
B. Die Behördenkooperation bei den Planungen für eine Brücke im Oberen Mittelrheintal bei St. Goar 282
C. Ergebnisse anderer Konfliktanalysen 287
I. Konflikt um den Bau von Hochhäusern in Sichtweite des „Kölner Domes“ 287
II. Konflikte um weitere Welterbestätten 288
D. Zusammenfassung 290
3. Kapitel 292
Vorschläge und Ansätze für eine zukünftige adäquate Berücksichtigung der Welterbekonvention 292
A. Politische Forderungen und rechtliche Entwicklung nach dem Dresdner Brückenkonflikt 292
I. Gutachten der Bundesregierung 292
II. Stellungnahme der Kultusministerkonferenz 292
III. Forderungen der Enquête-Kommission „Kultur in Deutschland“ 293
B. Erste gesetzgeberische Ansätze zu einer besseren Berücksichtigung des Übereinkommens 294
I. Auf Ebene des Bundes 294
1. Antrag der Bundestagsfraktion Bündnis 90/Die Grünen auf Erlass eines Umsetzungsgesetzes auf Bundesebene 294
a) Auffassung der befassten Ausschüsse des Deutschen Bundestages 294
b) Ablehnung eines Bundesgesetzes durch den Deutschen Bundestag 294
2. Aufnahme des Welterbeschutzes im Bundesnaturschutzgesetz 295
II. Auf Ebene der Länder 295
1. Denkmalschutzgesetz des Landes Rheinland-Pfalz 296
2. Denkmalschutzgesetz des Freistaats Sachsen 297
3. Denkmalschutzgesetz des Landes Niedersachsen 299
4. Denkmalschutzgesetz des Landes Schleswig-Holstein 301
a) Gesetzgebungsverfahren 302
b) Regelungen 303
c) Würdigung 304
aa) Pufferzonen 304
bb) Genehmigungspflichtigkeit von Maßnahmen 306
cc) Managementpläne 309
dd) Ausschließliche Anwendung auf eingetragene Welterbestätten 311
ee) Weitere Besonderheiten 313
ff) Einordnung der im Gesetzgebungsverfahren vorgebrachten Kritik 314
5. Denkmalschutzgesetz der Freien und Hansestadt Hamburg 316
6. Denkmalschutzgesetze der übrigen Länder 317
4. Kapitel 318
Abschließende Würdigung 318
A. Zusammenfassende Problemanalyse 318
B. Problemlösung 319
I. Änderungsvorschläge und Forderungen in der Literatur 319
II. Beurteilung der bisherigen Vorschläge 323
III. Schlussfolgerungen 330
1. Umsetzungsgesetz 330
a) Auf Bundesebene 331
b) Auf Länderebene 332
2. Weitere Verbesserung des Vollzugs des Übereinkommens 334
a) Präferenz für eine Verbesserung des Vollzugs 334
b) Gründung eines Ständigen Büros für das UNESCO-Welterbe in Deutschland 336
c) Rechtlicher Rahmen für die Schaffung einer zentralen Stelle 339
Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse in Thesen 343
Anhang: Beschluss zur Streichung der Welterbestätte „Dresdner Elbtal“ von der Welterbeliste 345
Literaturverzeichnis 347
Stichwortverzeichnis 372