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Das Al Qaida-Sanktionsregime als Ausübung supranationaler Kompetenzen durch den Sicherheitsrat

Beuren, John

Veröffentlichungen des Walther-Schücking-Instituts für Internationales Recht an der Universität Kiel, Vol. 195

(2016)

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About The Author

John Beuren studierte Rechtswissenschaften an der Universität Hamburg und sammelte währenddessen u.a. in einer Anwaltskanzlei in Buenos Aires/Argentinien erste Erfahrungen in der juristischen Praxis. Nach Abschluss des Ersten Staatsexamens arbeitete er als wissenschaftlicher Mitarbeiter in einer international ausgerichteten Kanzlei in Hamburg und begann mit seinem Promotionsprojekt, für das er mit einem Stipendium der Heinrich-Böll-Stiftung gefördert wurde. Während des anschließenden Rechtsreferendariats am Schleswig-Holsteinischen Oberlandesgericht absolvierte er u.a. eine Station an der Deutschen Botschaft in Madrid. Nach Abschluss des Promotionsverfahrens und des Zweiten Staatsexamens folgte eine Anstellung als wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Europa- und Völkerrecht von Prof. Dr. Kotzur an der Universität Hamburg. Seit Oktober 2015 arbeitet Herr Beuren am Verwaltungsgericht Stade als Richter.

Abstract

Als internationale Organisation sind die Vereinten Nationen prinzipiell auf die Regelung von Rechtsbeziehungen zwischen den Staaten angelegt. Wie können ihnen, wie es der Titel der Arbeit zu unterstellen scheint, dann supranationale Kompetenzen zugeschrieben werden? Eine supranationale Organisation zeichnet sich insbesondere durch die Fähigkeit aus, unter Rückgriff auf einen Anwendungsvorrang vor staatlichem Recht unmittelbar bindende Normen für Individuen erlassen zu können. Tatsächlich haben die Vereinten Nationen bereits diverse supranationale Regelungsregime eingerichtet. Die Arbeit beschäftigt sich sowohl mit der Frage der Legalität als auch der Legitimität dieses Vorgehens, um darauf aufbauend mit einem rechtspolitischen Vorschlag zur künftigen Ausgestaltung entsprechender Regime abzuschließen. Als Anwendungsbeispiel dazu dient das Al Qaida-Sanktionsregime, das den Vereinten Nationen seit Jahren als »standard setter« in diesem Bereich dient und zugleich ein zentrales Instrument zur Terrorismusbekämpfung darstellt. Durch die Aufnahme des sog. Islamischen Staates in den Kreis der Sanktionsadressaten hat das Regime nochmals seine Bedeutung unterstrichen.The Al-Qaida Sanctions Regime, which is also directed against the so called Islamic State in Iraq and the Levant and other associated individuals, groups, undertakings and entities, serves the United Nations as »standard setter« in the field of sanctions policies. This work points out the supranational character of the regime, deals with the questions of its legality and legitimacy and ends with a comprehensive proposal for reform.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 1
Inhaltsübersicht 3
Inhaltsverzeichnis 5
Abkürzungsverzeichnis 13
1. Teil: Einleitung 17
A. „Global War on Terrorism“ 17
B. Die Vereinten Nationen als supranationale Organisation? 20
C. Gegenstand und Ziel der Arbeit 21
D. Gang der Untersuchung 22
2. Teil: Legalität des Al Qaida-Sanktionsregimes 25
A. Die gezielten Sanktionen des Sicherheitsrats 30
I. Historische Entwicklung und juristischer Hintergrund 31
II. Das Taliban- und Al Qaida-Sanktionsregime 35
1. Der Sanktionsausschuss und seine Aufgaben 37
2. Die Neuausrichtung des Sanktionsregimes 41
a) Die Entwicklung bis Ende 2009 41
aa) Das „listing“-Verfahren 41
bb) Überwachung der Implementierung und Aktualisierung der Konsolidierten Liste 43
cc) Das „de listing“-Verfahren 46
(1) Die Koordinierungsstelle („focal point“) 47
(2) Die Ombudsperson 48
b) Die aktuelle Rechtslage 54
aa) Resolutionen 1988 (2011), 2082 (2012) und 2160 (2014) 54
(1) Ausnahmeregelungen für Beteiligte am Friedens- und Aussöhnungsprozess 57
(2) Das „listing“-Verfahren des Taliban-Sanktionsregimes 57
(3) Das „de listing“-Verfahren des Taliban-Sanktionsregimes 58
bb) Resolutionen 1989 (2011), 2083 (2012) und 2161 (2014) 60
(1) Das „listing“-Verfahren des Al Qaida-Sanktionsregimes 60
(2) Das „de listing“-Verfahren des Al Qaida-Sanktionsregimes 62
(3) Das neue Verfahren zu den Ausnahmeregelungen 69
(4) Der „focal point“ als Kontaktstelle 70
(5) Das Al Qaida-Sanktionsregime und der IS 70
(6) Zwischenergebnis 72
III. Ergebnis und Stellungnahme 73
B. Die rechtliche Beurteilung der gezielten Sanktionen 74
I. Die Natur der Maßnahmen gegen Al Qaida und ihre Verbündeten 76
1. Die Feststellung der Friedensbedrohung als (quasi-)‌legislativer Akt 77
2. Die Definition des Tatbestandes nach dem „associated with“-Test als legislativer Akt 77
3. Die Anweisung zur umfassenden Verhinderung der Zurverfügungstellung finanzieller Vermögenswerte und wirtschaftlicher Ressourcen zugunsten der Sanktionsadressaten als abstrakt-generelle Verbotsnorm 78
4. Die Wahrnehmung individualrechtsbezogener, (quasi-)‌justizieller Kompetenzen im Rahmen des „listing“- und des „de listing“-Verfahrens 79
5. Das Al Qaida-Sanktionsregime als supranationales Regelungsregime 80
6. Zwischenergebnis 82
II. Rechtsfortbildung als Vertragsänderung oder Akt der Auslegung 82
III. Die Befugnisse des Sicherheitsrats und das Al Qaida-Sanktionsregime 85
1. Gang der Untersuchung 85
2. Die durch das Al Qaida-Sanktionsregime begründeten Rechtsverhältnisse 85
a) Die erste Dimension: Das Rechtsverhältnis zu den Staaten 86
b) Die zweite Dimension: Das Rechtverhältnis zu den Sanktionsadressaten 87
aa) Das Individuum als Völkerrechtssubjekt 87
(1) Das Individuum als Träger von Rechten 88
(a) Die Rechtszuweisung durch Menschenrechtskonventionen 88
(b) Die Rechtszuweisung durch allgemeines Völkerrecht 90
(aa) Völkergewohnheitsrecht und ein verändertes Verständnis von staatlicher Souveränität 90
(bb) Das Völkerstrafrecht 94
(2) Das Individuum als Träger von Pflichten 98
(3) Exkurs: Die Rechtsstellung von Volksgruppen, Vereinigungen und Körperschaften 99
(4) Das 1267-Sanktionsregime und die Rechtsstellung der Taliban, Al Qaidas und mit ihnen verbundenen Individuen, Gruppen, Unternehmen und Einrichtungen 100
bb) Zwischenergebnis 102
c) Zwischenergebnis 103
3. Die Befugnisse des Sicherheitsrats nach Kapitel VII der UN-Charta 103
a) Formelle Beteiligungsvoraussetzungen 105
aa) Die Teilnahme der Streitparteien 105
bb) Die Teilnahme „besonders betroffener“ Nichtmitglieder 107
(1) Die Beiladung nach Art. 31 UN-Charta als Ermessensentscheidung des Sicherheitsrats 112
(2) Folgen des Verstoßes gegen Art. 31 UN-Charta 114
cc) Zwischenergebnis 115
b) Die tatbestandlichen Eingriffsvoraussetzungen des Art. 39 UN-Charta 115
aa) Isolierte Auslegung des Art. 39 UN-Charta 117
(1) Die Feststellung 117
(2) Die Friedensbedrohung 118
(a) Der Begriff des Friedens 118
(b) Die Bedrohung 120
(3) Zwischenergebnis 124
bb) Systematische Auslegung unter Berücksichtigung der Ziele und Zwecke der UN-Charta 124
(1) Die Feststellung 124
(a) Die Feststellung nach Art. 39 UN-Charta als Ermessenstatbestand 124
(aa) Der Sicherheitsrat als politisches Organ 124
(α) Die Rechtsprechung 125
(β) Eigene Bewertung 130
(γ) Zwischenergebnis 134
(bb) Die Aufgabenverteilung zwischen Sicherheitsrat und Generalversammlung 134
(α) Das System kollektiver Sicherheit und die Stellung des Sicherheitsrats 136
(β) Das System kollektiver Sicherheit und die Stellung der Generalversammlung 139
(γ) Die Aufgabenverteilung und die Regelung von Kollisionen 141
(δ) Zwischenergebnis 145
(cc) (Quasi-)‌legislative Resolutionen des Sicherheitsrats und der Grundsatz der souveränen Gleichheit aller Mitgliedstaaten (Erste Dimension) 146
(dd) (Quasi-)‌legislative Resolutionen des Sicherheitsrates und das Individualrecht auf Teilnahme an der Gestaltung öffentlicher Angelegenheiten (Zweite Dimension) 150
(ee) Zwischenergebnis 157
(b) Die Feststellung nach Art. 39 UN-Charta als Befugnis zur authentischen Auslegung der Eingriffsvoraussetzungen 157
(c) Die Feststellung nach Art. 39 UN-Charta als Beurteilungsspielraum 161
(d) Zwischenergebnis 161
(2) Die Friedensbedrohung 162
(a) Der Frieden 162
(aa) Bedrohung des negativen oder des positiven Friedens? 162
(bb) Die Weite des Friedensbegriffs 164
(cc) Die Auslegung durch die Gemeinschaft der Mitgliedstaaten 166
(b) Die Bedrohung 167
(aa) Die Nähe der Bedrohung 167
(bb) Privatakteure als Subjekte der Bedrohung 168
(3) Zwischenergebnis 172
cc) Die Praxis als Ausdruck übereinstimmender Auslegung 172
dd) Ergebnis zur Tatbestandseite des Art. 39 UN-Charta 176
c) Die Rechtsfolgenseite 176
aa) Die UN-Charta 178
(1) Rechtsbindung im Verhältnis zu den Mitgliedstaaten (Erste Dimension) 178
(a) Die Beziehung staatlichen Verfassungsrechts zu dem Recht der Vereinten Nationen 178
(aa) Die Rechtsprechung in der Sache Kadi unter Berücksichtigung des Kooperationsgebots im Mehrebenensystem 184
(α) Das erste Urteil des EuG in der Sache Kadi 184
(β) Das erste Urteil des EuGH in der Sache Kadi 186
(γ) Das zweite Urteil des EuG in der Sache Kadi 193
(δ) Der Schlussantrag des Generalanwalts 193
(ε) Das zweite Urteil des EuGH in der Sache Kadi 202
(ζ) Der Fall Kadi vor dem United States District Court for the District of Columbia und der Ombudsperson 206
(η) Zwischenergebnis 207
(bb) Der Maßstab innerstaatlicher Rechtsordnungen 207
(b) Zwischenergebnis 209
(2) Rechtsbindung im Verhältnis zu den Sanktionsadressaten (Zweite Dimension) 209
(3) Zwischenergebnis 214
bb) Über die Mitgliedstaaten vermittelte Bindung an Menschenrechtskonventionen 214
cc) Bindung an das Völkergewohnheitsrecht 225
dd) Bindung an allgemeine Rechtsgrundsätze 227
ee) Bindung an zwingendes Völkerrecht (ius cogens) 229
ff) Zwischenergebnis 231
d) Die Einrichtung (quasi-)‌gerichtlicher Instanzen als Maßnahme nach Kapitel VII? 231
e) Zwischenergebnis 234
4. Die Vereinbarkeit des Al Qaida-Sanktionsregimes mit den Menschenrechten 234
a) Das Recht auf Leben (Art. 6 Abs. 1 IPbpR; Art. 3 AEMR) 235
b) Das Recht auf Freizügigkeit (Art. 12 Abs. 2 IPbpR; Art. 13 Abs. 2 1. Alt. AEMR) 237
aa) Eingriff in den Schutzbereich 237
bb) Rechtfertigung 237
(1) Gesetzliche Eingriffsgrundlage 238
(2) Legitimer Zweck 242
(3) Verhältnismäßigkeit 242
cc) Ergebnis 243
c) Das Recht auf Privat- und Familienleben (Art. 17 IPbpR; Art. 12 AEMR) 243
aa) Das Recht auf Familie (Art. 17 Abs. 1, 1. HS IPbpR; Art. 12 Satz 1, 1. HS AEMR) 243
(1) Eingriff durch Finanzsanktionen 243
(2) Eingriff durch Reisebeschränkungen 245
bb) Beeinträchtigung der Ehre und des Rufes durch Aufnahme in die Liste 247
d) Das Recht auf Eigentum (Art. 17 AEMR) 247
aa) Prüfungsmaßstab 247
bb) Art des Eingriffs 248
cc) Eingriffsrechtfertigung 249
e) Das Recht auf Gewissens- und Religionsfreiheit (Art. 18 IPbpR; Art. 18 AEMR) 252
f) Die Verfahrensrechte 253
aa) Art des Verfahrens 254
bb) Inhalt der Verfahrensrechte 259
(1) Die Verteidigungsrechte 260
(a) Inkenntnissetzung über die Vorwürfe und das Verfahren 261
(b) Recht auf rechtliches Gehör und das Prinzip der Waffengleichheit 263
(aa) Zugang zu Informationen 263
(bb) Recht auf rechtliches Gehör und das Verfahren der Beweisführung 269
(2) Das Recht auf effektive Kontrolle durch ein unabhängiges und unparteiisches Gericht 272
(a) Das Ombudsverfahren 273
(b) Verfahren auf nationaler und untergeordneter supranationaler Ebene 277
(3) Öffentlichkeit des Verfahrens 282
cc) Zwischenergebnis 284
g) Einschränkung der Menschenrechte aufgrund einer Notstandssituation? 284
h) Zwischenergebnis 287
5. Folgen nach dem Kooperationsgebot 288
3. Teil: Legitimität des Al Qaida-Sanktionsregimes 290
A. Problemaufriss: Die demokratischen Herausforderungen an die Ausübung supranationaler Hoheitsgewalt 291
B. Die Rechtfertigung von Hoheitsgewalt 295
I. Demokratie als Rechtfertigungspraxis 295
II. Die demokratischen Herausforderungen an die Rechtsanwendung 299
1. Die Einbettung von Rechtsprechungsorganen in gewaltenteilige Systeme mit demokratisch legitimierter Legislative 299
2. Die Umsetzungsebene 301
C. Die demokratischen Defizite des Al Qaida-Sanktionsregimes 301
I. Die Rechtsetzungsebene 301
II. Die Umsetzungsebene 306
III. Das „de listing“-Verfahren 306
IV. Ergebnis 308
D. Inklusivität und Publizität als Voraussetzungen eines umfassenden Rechtfertigungsdiskurses 309
E. Ergebnis 314
4. Teil: Ein Reformvorschlag 316
A. Die Rechtssetzungsebene 316
I. Inklusivität 316
1. Die Beteiligung weiterer Mitgliedstaaten 318
a) Die Beteiligung nach Art. 31 UN-Charta 318
b) Die Beteiligung im Verlauf der Geltungsdauer des Regimes 322
2. Die Beteiligung der normunterworfenen Individuen 328
II. Ergebnis 330
B. Das „listing“-Verfahren 331
I. Die Konkretisierung des „listing“-Tatbestandes 331
II. Einheitliche Begründungs- und Beweiswürdigungsregeln 333
III. Bekanntgabe der Identität des „designating state“ 334
IV. Zeitliche Beschränkung für die Geltung der Sanktionen („sunset clause“) und qualifizierte Anforderungen an die Aktualisierung des „listings“ 335
V. Regelung zum Umgang mit vertraulichen Informationen 336
VI. Regelung zur Beweisführung 339
VII. Das Abstimmungsverfahren 340
C. Die Rechtsfolgenebene 341
I. Einschränkung des Betroffenenkreises 341
II. Einschränkung des Anwendungsbereichs des Finanzembargos 342
D. Die Ausnahmeregelungen 343
E. Die Rechtsschutzebene 344
I. Die Wahl der Rechtsschutzinstanz und die Modalitäten ihres Mandats 345
II. Die Beweislastregeln 346
III. Die Verfahren vor der Rechtsschutzinstanz und ihre Kompetenz zur effektiven Abhilfe 348
1. „De listing“-Verfahren 348
2. Verfahren zu Ausnahmen nach dem Sanktionsregime 349
3. Feststellungsverfahren 349
4. Entschädigungsverfahren 350
5. Die Punktprobe nach dem Maßstab des Kompetenzgefüges der UN-Charta 351
IV. Der Gang der Verfahren 351
1. Erste Phase: Schriftliches Vorverfahren 351
a) Zulässigkeit der Anträge 351
aa) Antrag auf „de listing“ 352
bb) Antrag auf Ausnahmen 352
cc) Antrag auf Feststellung der Rechtswidrigkeit 353
dd) Antrag auf Entschädigung 353
b) Schriftliche Stellungnahmen der Parteien und Zusammentragen von Informationen 353
2. Zweite Phase: Das Beweiserhebungsverfahren 354
a) Kontradiktorisches Beweiserhebungsverfahren in Gegenwart der Parteien 354
aa) Das reguläre Verfahren 354
bb) Das in camara-Verfahren und der Einsatz von special advocates 355
b) Dauer des Beweiserhebungsverfahrens 357
3. Dritte Phase: Das Entscheidungsverfahren 358
V. Das Prinzip der Öffentlichkeit 358
1. Öffentlichkeit des Verfahrens 358
2. Öffentliche Verkündung der Rechtssprüche 359
VI. Rechtlicher Beistand 360
VII. Übersetzung 361
VIII. Austausch zwischen „de listing“-Instanz und den Gerichten der Mitgliedstaaten 362
IX. Erweiterung des Mandats auf alle gezielten Sanktionsregime des Sicherheitsrats 363
5. Teil: Schlussbetrachtung 365
Literaturverzeichnis 370
Stichwortverzeichnis 385