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Der Weg zu einer eigenständigen Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Russischen Föderation

Probleme des Verwaltungsrechtsschutzes im modernen Russland

Maier, Christina

Tübinger Schriften zum Staats- und Verwaltungsrecht, Vol. 98

(2015)

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Abstract

Die Russische Föderation musste nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion einen gewaltigen Transformationsprozess durchlaufen. Davon war auch das gesamte Rechtssystem betroffen. Über eine eigenständige Verwaltungsgerichtsbarkeit verfügt Russland allerdings noch immer nicht. Die Autorin schildert systematisch die Entwicklung des Verwaltungsrechtsschutzes von den historischen Anfängen bis in die Gegenwart und erarbeitet unterschiedliche Möglichkeiten für die künftige Ausgestaltung. Der russische Gesetzgeber hat mittlerweile das Gesetzgebungsverfahren zur Einführung von Verwaltungsgerichten beendet und sich gegen eine eigenständige Verwaltungsgerichtsbarkeit entschieden. Als Ergebnis eines jahrelang andauernden Reformprozesses liegt nunmehr eine Prozessordnung, der Kodex der Verwaltungsgerichtsbarkeit der Russischen Föderation, vor, die am 15.09.2015 in Kraft getreten ist.After the collapse of the Soviet Union, the Russian Federation had to go through a daunting transformation process that also affected the entire legal system. However, Russia still has no separate administrative jurisdiction. In this study, the author systematically describes the development of administrative legal protection from its historical beginnings in the Kievan Rus through the Russian Empire and the Soviet Union up to the present. In the process, forms of contemporary administrative legal protection are described in detail from a legal perspective. Administrative proceedings take place primarily within the economic and ordinary courts. The necessity and advantages of separate administrative courts in the Russian Federation are obvious, for example regarding the development of rule-of-law principles and practical aspects. The reform attempts in 2000 and 2006, in particular the respective legislative drafts that foresaw separate administrative courts, are discussed in depth. This is followed by a depiction of various possibilities for the future design of administrative jurisdiction. The current development in the legislative process is taken into consideration in the afterword, as only recently have Russian lawmakers halted the legislative procedures for introducing administrative courts, deciding against the establishment of separate administrative jurisdiction. Still, as a result of the reform process that lasted for several years, there is now a Code for Administrative Legal Procedures in the Russian Federation that will take effect as of 15 September 2015.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsübersicht 9
Inhaltsverzeichnis 11
Abkürzungsverzeichnis 21
Vorbemerkung 25
1. Kapitel: Grundlagen 28
A. Bedeutung der Verwaltungsgerichtsbarkeit 28
B. Historische Entwicklung der Verwaltungsgerichtsbarkeit in Deutschland 30
C. Formen der Verwaltungsgerichtsbarkeit in Europa 36
I. Bundesrepublik Deutschland 36
1. Verfassungsrechtliche Grundlagen 36
2. Rechtsschutz durch die Verwaltung 38
3. Gerichtlicher Rechtsschutz 39
II. Frankreich 43
1. Verhältnis der Verwaltungsgerichtsbarkeit zur Exekutive 43
2. Objektive Funktion der Verwaltungsgerichtsbarkeit 45
III. Vereinigtes Königreich 46
1. Rechtsschutz durch Tribunale 46
2. Gerichtlicher Rechtsschutz 47
2. Kapitel: Historischer Überblick 49
A. Entstehung von Verwaltungsstrukturen 49
I. Kiewer Rus 49
II. Reich der Goldenen Horde 50
III. Moskauer Staat 51
B. Entwicklung der Verwaltungsgerichtsbarkeit 53
I. Kaiserreich Russland 53
1. Funktionale Entwicklung des Regierenden Senats 53
a) Regierender Senat zur Zeit Peters des Großen 53
b) Senat in der nachpetrinischen Zeit 54
c) Reformen unter Alexander I. 55
d) Justizreform von 1864 56
aa) Lokale Verwaltungsjustiz 57
bb) Funktionale Einschränkungen der Senatstätigkeit 60
2. Personelle und organisatorische Senatsstruktur 60
a) Interner Senatsaufbau 61
b) Personelle Struktur 62
aa) Ausbildungsstand der Senatoren 63
bb) Allgemeine Missstände 64
3. Von der objektiven Rechtskontrolle zum Individualrechtsschutz 65
a) Abstrakte Normenkontrolle 65
b) Beschwerdeverfahren 65
c) Rechtsauskunft des Senats 67
d) Anfänge des Individualrechtsschutzes 67
II. Februarrevolution von 1917 68
1. Allgemeine Entwicklungen 68
2. Konzeption der allgemeinen Verwaltungsgerichte 69
a) Vom Gesetzentwurf zum Inkrafttreten 69
b) Gerichtsaufbau und -organisation 70
aa) Allgemeines 70
bb) Gerichtsstruktur 71
c) Zuständigkeiten 72
aa) Sachliche Zuständigkeit 72
bb) Instanzielle Zuständigkeit 73
d) Verfahrensgrundsätze 73
e) Vollendung des Verwaltungsrechtsschutzes? 74
III. Sowjetische Ära 75
1. Militanter Kommunismus 75
2. „Goldene zwanziger Jahre“ des Sowjetkommunismus 76
a) Anfangsstadium der Lehre und der Rechtspraxis 76
b) Allgemeines Beschwerderecht 77
aa) Verfahrensvoraussetzungen 77
bb) Entscheidung 78
cc) Wirkungen der Beschwerde 79
c) Verwaltungskontrolle durch die Staatsanwaltschaft 79
aa) Errichtung der Staatsanwaltschaft 79
bb) Kontrollmöglichkeiten 80
cc) Effizienz der Kontrolle 81
d) Errichtung von Arbitragekommissionen 82
e) Gerichtsähnliche Institutionen 82
3. Stalin-Diktatur 83
4. Tauwetter-Periode 85
a) Zustand der Rechtslehre 85
aa) Wiederaufleben der Diskussion 85
bb) System der subjektiven Rechte 86
b) Institut der Verwaltungsbeschwerde 87
c) Verwaltungsrechtsschutz vor den Zivilgerichten 87
d) Staatsarbitrage 89
IV. Zusammenbruch der Sowjetunion 90
1. Neuregelung des Beschwerdeverfahrens 90
a) Sachurteilsvoraussetzungen 91
aa) Klagegegenstand 91
bb) Klagebefugnis 93
cc) Anderweitige Sachurteilsvoraussetzungen 93
b) Begründetheit der Klage 94
aa) Entscheidung des Gerichts 94
bb) Prüfungsumfang des Gerichts 94
c) Prozessgrundsätze 95
2. Einschätzung in der deutschen Rechtsliteratur 96
3. Bewertung durch die sowjetische Lehre 96
3. Kapitel: Gegenwärtige Rechtslage 98
A. Russische Verwaltungsgerichtsbarkeit als Rechtsinstitut 100
I. Terminologie 100
1. Anfänge der Diskussion 101
2. Verwaltungsjustiz als Oberbegriff 101
a) Klassische Definition 102
b) Stand der heutigen Rechtslehre 102
aa) Weiter Begriff der Verwaltungsjustiz 102
bb) Enger Begriff der Verwaltungsjustiz 103
cc) Zivilprozess vs. Verwaltungsgerichtsbarkeit 103
3. Terminus der Verwaltungsgerichtsbarkeit 105
a) Normative Bestandsaufnahme 105
aa) Verfassung der RF 105
bb) Wirtschaftsprozessordnung der RF 106
cc) Zivilprozessordnung der RF 107
dd) Ordnungswidrigkeitenkodex der RF 107
b) Rechtsprechung des Verfassungsgerichts der RF 108
c) Definitionen im Schrifttum 110
4. Begriff des Verwaltungsprozesses 112
5. Fazit 113
II. Funktionen der Verwaltungsgerichtsbarkeit 114
1. Kontrollfunktion 115
2. Individualrechtsschutz 116
3. Wiedergutmachungsfunktion 117
4. Sonstige Funktionen 117
B. Formen des gegenwärtigen Verwaltungsrechtsschutzes 118
I. Verwaltungsgerichtliche Verfahren innerhalb der Wirtschaftsgerichtsbarkeit 118
1. Gerichtsaufbau 119
2. Zuständigkeiten 120
a) Sachliche Zuständigkeit 120
aa) Allgemeine Zuständigkeitszuweisung 120
bb) Zivilrechtliche Verfahren 122
cc) Verwaltungsrechtliche Verfahren 122
dd) Sonstige Verfahren 123
ee) Abgrenzungsschwierigkeiten 125
(1) Verhältnis zur ordentlichen Gerichtsbarkeit 125
(2) Abgrenzung zur Verfassungsgerichtsbarkeit 126
(3) Exkurs: Abstrakte Normenkontrolle vor dem Verfassungsgericht der RF 127
b) Örtliche Zuständigkeit 128
c) Instanzielle Zuständigkeit 129
aa) Wirtschaftsgerichte der Föderationssubjekte der RF 129
bb) Appellationswirtschaftsgerichte 130
cc) Kassationswirtschaftsgerichte 130
dd) Oberstes Wirtschaftsgericht der RF 131
d) Funktionelle Zuständigkeit 132
3. Verfahrensbeteiligte 133
a) Parteien, Antragsteller und Dritte 133
b) Staatliche Organe 133
c) Sonderrolle der Staatsanwaltschaft 134
4. Prozess- und Postulationsfähigkeit 134
5. Prozessmaximen 135
6. Vorverfahren 136
7. Klageverfahren 137
a) Annahme der Klageschrift 137
b) Vorbereitung der Verhandlung 138
c) Gerichtsverhandlung 139
aa) Streitiges Verfahren 139
bb) Verfahren der gütlichen Einigung 141
8. Verwaltungsrechtssachen 142
a) Besonderheiten des verwaltungsrechtlichen Verfahrens 143
aa) Bezeichnung der Beteiligten 143
bb) Beweislast 143
cc) Analogieanwendung 144
dd) Sonstiges 144
b) Anfechtung normativer Rechtsakte 145
aa) Antragsgegenstand 145
bb) Antragsbefugnis 146
cc) Verfahrensgang 147
dd) Prüfungsmaßstab und Entscheidungswirkung 148
c) Anfechtung nichtnormativer Rechtsakte 149
aa) Antragsgegenstand 150
bb) Antragsbefugnis 151
cc) Verfahrensgang 151
dd) Prüfungsmaßstab und Entscheidungswirkung 152
d) Ordnungswidrigkeiten 152
e) Beitreibung von Pflichtabgaben und Sanktionen 154
9. Sonstige Verfahren 154
a) Verfahren bzgl. Tätigkeit staatlicher Korporationen 154
b) Entschädigungsverfahren gem. Art. 222.1. ff. WiPO 155
aa) Neuregelung und ihre Entstehung 155
bb) Verfahrensgang 156
cc) Besonderheiten im Vollstreckungsverfahren 157
10. Vollstreckung 158
11. Rechtsbehelfsverfahren 158
a) Appellationsverfahren 158
b) Kassationsverfahren 160
c) Aufsichtsverfahren 161
d) Wiederaufnahmeverfahren 163
12. Gerichtsakte der Wirtschaftsgerichte 164
II. Verwaltungsverfahren innerhalb der ordentlichen Gerichtsbarkeit 165
1. Gerichtsaufbau 165
2. Zuständigkeiten 166
a) Sachliche Zuständigkeit 166
b) Örtliche Zuständigkeit 167
c) Instanzielle Zuständigkeit 168
aa) Friedensrichter 168
bb) Rayongerichte 169
cc) Ordentliche Gerichte auf der Ebene der Subjekte der RF 169
dd) Oberstes Gericht der RF 170
d) Funktionelle Zuständigkeit 170
3. Verfahrensbeteiligte 170
4. Prozess- und Postulationsfähigkeit 171
5. Verfahrensgrundsätze 171
6. Verfahrensablauf 172
7. Verwaltungsrechtssachen 173
a) Anfechtung normativer Rechtsakte 173
aa) Antragsgegenstand 174
bb) Antragsbefugnis 174
cc) Verfahrensgang 174
dd) Prüfungsmaßstab und Entscheidungswirkung 175
b) Anfechtung von Einzelfallentscheidungen 176
aa) Antragsgegenstand 176
bb) Antragsbefugnis 176
cc) Verfahrensgang 176
dd) Prüfungsmaßstab und Entscheidungswirkung 177
c) Verfahren zum Schutz der Wahlrechte 177
d) Unterbringungsverfahren 178
e) Ordnungswidrigkeiten 179
8. Vollstreckung 179
9. Rechtsbehelfsverfahren 179
a) Appellationsverfahren 180
b) Kassationsverfahren 180
c) Aufsichtsverfahren 181
d) Wiederaufnahmeverfahren 183
10. Gerichtsakte der ordentlichen Gerichte 183
III. Gerichtliches Beschwerdeverfahren 183
IV. Verwaltungsverfahren vor den Militärgerichten 184
4. Kapitel: Entwicklungsmöglichkeiten 185
A. Notwendigkeit der Einführung der Verwaltungsgerichtsbarkeit 186
I. Verfassungsrechtliche Vorgaben 186
1. Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit 186
a) Gewaltenteilung 187
b) Gesetzmäßigkeit der Verwaltung 189
c) Rechtssicherheit 189
2. Verfassungsrechtliche Verankerung 190
II. Praxisbezogene Aspekte 191
1. Effizienz des Rechtssystems 191
2. Entwicklungstendenzen von öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten 192
3. Bekämpfung der Korruption 193
a) Begriff der Korruption 193
b) Verbreitung der Korruption 193
c) Reformbemühungen 195
d) Korruptionsgesetz im Detail 196
e) Notwendigkeit weiterer Reformen 197
4. Entlastung der Zivil- und Wirtschaftsgerichte 199
5. Defizite des derzeit geltenden Rechts 200
a) Gestaltung und Systematik der Kodifikationen 200
b) Einheitlichkeit der Rechtsprechung 201
c) Verfahrens- und Vollstreckungsdauer 202
d) Ausgleichsmöglichkeiten 203
6. Selbstkontrolle der Verwaltung 204
III. Außenpolitische Aspekte 204
1. Anpassung an internationale Standards 204
2. Zugehörigkeit zu einer Rechtsfamilie 207
B. Reformansätze auf dem Weg zu einer modernen Verwaltungsgerichtsbarkeit 209
I. Geplante Novellierungen 209
1. Entwurf des Föderalen Verfassungsgesetzes „Über die föderalen Verwaltungsgerichte der Russischen Föderation“ 210
a) Chronologie des Gesetzgebungsverfahrens 210
b) Struktur der Verwaltungsgerichte 210
c) Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte 212
aa) Sachliche Zuständigkeit 212
bb) Örtliche Zuständigkeit 212
cc) Instanzielle Zuständigkeit 213
(1) Friedensrichter 213
(2) Zwischen-Rayonverwaltungsgerichte 213
(3) Gerichtskollegien für Verwaltungssachen bei den Gerichten der Subjekte der RF 213
(4) Kreisverwaltungsgerichte 214
(5) Gerichtskollegium für Verwaltungssachen beim Obersten Gericht der RF 215
dd) Funktionelle Zuständigkeit 215
d) Problemlagen des Gesetzes „Über die Verwaltungsgerichte“ 216
aa) Eigenständigkeit der Verwaltungsgerichtsbarkeit 216
bb) Friedensrichter innerhalb der Verwaltungsgerichtsbarkeit 217
cc) Instanzenzug 218
dd) Abgrenzungsschwierigkeiten 218
(1) Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs 219
(2) Verfassungsrechtliche Streitigkeiten 219
(3) Verwaltungssachen vor den Wirtschaftsgerichten 220
2. Entwurf des Föderalen Gesetzes „Kodex der Verwaltungsgerichtsbarkeit der Russischen Föderation“ 221
a) Chronologie des Gesetzgebungsverfahrens 221
b) Aufbau des Gesetzentwurfs 221
c) Einzelne Aspekte 222
aa) Verfahrensprinzipien 222
bb) Vorverfahren 222
(1) Funktionen des Vorverfahrens 223
(2) Obligatorisches Vorverfahren vs. Wahlrecht 223
cc) Problemfelder 224
3. Weitere Entwürfe 226
II. Bewertung der Reformen 226
5. Kapitel: Schlussbetrachtung 228
A. Anregungen 228
B. Schlusswort 232
6. Kapitel: Nachtrag 234
A. Änderung der Gerichtsstruktur 234
B. Stand der Gesetzgebungsverfahren 234
C. Kodex der Verwaltungsgerichtsbarkeit der Russischen Föderation 235
I. Aufbau des Kodex 235
II. Anwendbarkeit des Kodex 236
D. Ausblick 237
Dokumentarischer Anhang 239
A. Gesetzestexte und Übersetzungen aus dem Russischen 241
I. Verordnung vom 30. Mai 1917 „Über die Gerichte in administrativen Angelegenheiten“ 241
II. Gesetz der Union der Sozialistischen Sowjetrepubliken über das Verfahren der gerichtlichen Anfechtung rechtswidriger und die Rechte der Bürger verletzender Handlungen von Amtspersonen vom 30. Juni 1987 253
III. Entwurf des Föderalen Verfassungsgesetzes „Über die föderalen Verwaltungsgerichte der Russischen Föderation“ 258
IV. Entwurf des Föderalen Gesetzes „Kodex der Verwaltungsgerichtsbarkeit der Russischen Föderation“ (Inhaltsverzeichnis) 264
B. Tabellen 273
Tabelle 1: Vor den Wirtschaftsgerichten in erster Instanz verhandelte Verwaltungsrechtssachen der Jahre 2007–2010a) 273
Tabelle 2: Chronologische Übersicht des Gesetzgebungsverfahrens zum Gesetzentwurf „Über die Verwaltungsgerichte“a) 275
Tabelle 3: Chronologische Übersicht des Gesetzgebungsverfahrens zum Gesetzentwurf „Kodex der Verwaltungsgerichtsbarkeit der Russischen Föderation“a) 276
Tabelle 4: Chronologische Übersicht des Gesetzgebungsverfahrens zum Gesetzentwurf „Über die Verwaltungsgerichte“, aktualisierta) 277
Tabelle 5: Chronologische Übersicht des Gesetzgebungsverfahrens zum Gesetzentwurf „Kodex der Verwaltungsgerichtsbarkeit der Russischen Föderation“ (alte Fassung), aktualisierta) 278
Tabelle 6: Chronologische Übersicht des Gesetzgebungsverfahrens zum Gesetzentwurf „Kodex der Verwaltungsgerichtsbarkeit der Russischen Föderation (Regulierung des Verfahrens der Verwaltungsgerichtsbarkeit durch die ordentlichen Gerichte)“ (neue Fassun 279
C. Gesetzes- und Entscheidungsregister 280
I. Gesetzentwürfe 280
II. Gesetze 280
III. Ukase 285
IV. Entscheidungen des Verfassungsgerichts der Russischen Föderation 285
V. Entscheidungen und Briefe des Obersten Wirtschaftsgerichts der Russischen Föderation sowie des Obersten Gerichts der Russischen Föderation 287
VI. Sonstiges 289
VII. Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte 289
Literaturverzeichnis 290
Personen- und Sachverzeichnis 317