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Die Governance der Wasserinfrastruktur

Band 1: Rahmenbedingungen, Herausforderungen und Optionen

Editors: Gawel, Erik

Studien zu Umweltökonomie und Umweltpolitik, Vol. 11

(2015)

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About The Author

Univ.-Prof. Dr. Erik Gawel ist Inhaber des Lehrstuhls für Volkswirtschaftslehre, insbesondere Institutionenökonomische Umweltforschung, und Direktor des Instituts für Infrastruktur und Ressourcenmanagement der Universität Leipzig. Er ist zugleich Leiter des Departments Ökonomie am Helmholtz-Zentrum für Umweltforschung – UFZ in Leipzig. Prof. Gawel promovierte in Köln und habilitierte sich in Augsburg im Fach Volkswirtschaftslehre zu umweltökonomischen und finanzwissenschaftlichen Themen und war Gastprofessor der Universität Bremen im DFG-Graduiertenkolleg »Risikoregulierung und Privatrechtssystem«. Nach wissenschaftlichen Stationen am Finanzwissenschaftlichen Forschungsinstitut an der Universität zu Köln, dem Zentrum für Interdisziplinäre Forschung der Universität Bielefeld, dem Max-Planck-Institut zur Erforschung von Gemeinschaftsgütern (Bonn) und dem wissenschaftlichen Stab der Energie-Enquete-Kommission des Deutschen Bundestages ist er seit 2001 Professor für Volkswirtschaftslehre. Vor der IHK Frankfurt am Main ist er öffentlich bestellt und vereidigt für Entgeltfragen der kommunalen Ver- und Entsorgung. Er ist u.a. Mitglied der European Academy of Sciences and Arts, des umweltökonomischen Ausschusses im Verein für Socialpolitik und gehört dem wissenschaftlichen Beirat der Zeitschriften »Energies« und »Zeitschrift für Umweltpolitik und Umweltrecht« an. Als Umwelt- und Institutionenökonom blickt Prof. Gawel auf ein mittlerweile 25jähriges Schaffen im Dienste der Umweltforschung zurück. Er ist insbesondere als Brückenbauer zwischen Wirtschafts- und Rechtswissenschaft bekannt und gehört zu den profiliertesten deutschsprachigen Experten für ökonomische Instrumente in der Umweltpolitik, insbesondere für die Wasserwirtschaft.

Abstract

Die auf langlebige technische Infrastrukturen gestützten Dienstleistungen der Wasserver- und Abwasserentsorgung sind ökologisch, ökonomisch und sozial eine Schlüsselherausforderung für eine nachhaltige Entwicklung. Die zentralen Infrastruktursysteme in Deutschland und Europa geraten angesichts steigender gesellschaftlicher Anforderungen an Ressourceneffizienz und Wirtschaftlichkeit sowie als Folge globaler wie regionaler Wandlungsprozesse (Klima, Demographie, Konsummuster) zunehmend unter Veränderungsdruck. Gesucht sind flexiblere und anpassungsfähige Systemlösungen, die sich auch an kleinräumige und schnell wechselnde demographische und klimatische Veränderungen anpassen lassen. Wie aber müssen Regeln für Wasserdienstleistungen der Ver- und Entsorgung ausgestaltet werden, um eine solche nachhaltige Entwicklung zu ermöglichen und anzustoßen?

Die in zwei Bänden zusammengestellten interdisziplinären Beiträge aus Wissenschaft und Praxis analysieren die Zukunftsfähigkeit der öffentlichen Wasserver- und Abwasserentsorgung in Deutschland und Europa und entwickeln auf dieser Grundlage Überlegungen zur Gestaltung von »Institutionen« zur Sicherung einer nachhaltigen Steuerung langfristiger Infrastrukturentscheidungen.
»The Governance of the Water Infrastructure«

The interdisciplinary articles from science and practice, published in two volumes, analyze the future viability of water supply and wastewater disposal in Germany and Europe. On this basis, they develop ideas for the design of »institutions« to secure a sustainable governance of long-term infrastructure decisions. The aim is to achieve more flexible and adjustable system solutions, which can be adapted to small-scale and fast alternating demographic, climatic and socio-economic changes.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
I. Zur Einführung 9
Erik Gawel und Norman Bedtke: Infrastrukturtransformation und Nachhaltigkeitsinstitutionen – eine Problemskizze für die deutsche Wasserwirtschaft 9
I. Problemstellung 9
II. Hintergrund 12
1. Das Forschungsprojekt InfraWass 12
2. Praxisbezug und Praxisrelevanz 13
III. Garantieinstitutionen für eine nachhaltigeWasserinfrastrukturentwicklung 15
1. Ziele für nachhaltigeWasserinfrastruktursysteme 15
2. Institutioneller Wandel imWassersektor 15
3. Die Garantieinstitutionen der Nachhaltigkeit 17
a) Nachhaltige Entgelte 17
b) Wettbewerb und Daseinsvorsorge 19
c) Die Governance-Architektur der Wasserwirtschaft: Kompetenzordnung, Planung, Organisation 20
d) Herausforderung Implementation 22
4. Techno-ökonomische Entwicklungsszenarien und modellgestützte Analysen derWasserinfrastruktur 23
a) Technologisch-institutionelles Interplay 23
b) Szenarienbezogene Bewertung 24
IV. Weiterer Forschungsbedarf 24
Literatur 26
II. Rahmenbedingungen einer nachhaltigen Wasserwirtschaft 33
Norman Bedtke: Netzgebundene Wasserinfrastruktursysteme unter dem Einfluss globaler und regionaler Wandlungsprozesse 33
I. Einleitung 33
II. Klimawandel undWasserinfrastruktursysteme 34
1. Klimaentwicklung: Temperaturzunahmeund veränderte Niederschlagsregime 34
2. Auswirkungen des Klimawandels für die Wasserwirtschaft 36
a) Veränderungen des Wasserdargebots 37
b) Steigende Anforderungen an Entwässerungssysteme 39
c) Wasserinfrastruktursysteme und Klimaschutz 41
III. Veränderungen der Bedarfsstrukturen 42
1. Rückgang derWassernachfrage 42
a) Abnehmende Nutzerzahlen als Folge des demografischen Wandels und Binnenwanderung 42
b) Rückgang des spezifischen Wassergebrauchs 45
c) Rückgang der industriellen Wassernachfrage 46
2. Folgen der abnehmenden Infrastrukturauslastung 48
IV. Weitere Einflussfaktoren 51
1. Technologischer Fortschritt 51
2. Kommunale Finanzsituation 52
3. Veränderte Zielstellungen 55
V. Fazit: Anpassungsdruck für Wasserinfrastruktursysteme aufgrund veränderter Rahmenbedingungen 56
Literatur 57
Wolfgang Köck: Zur Entwicklung des Rechts der Wasserversorgung und der Abwasserbeseitigung 63
I. Einführung 63
II. Zur Entwicklung der europarechtlichen Vorgaben für die Wasserversorgung und die Abwasserbeseitigung 65
1. Wasserrahmenrichtlinie (WRRL) 65
2. Andere bedeutsame europarechtliche Vorgaben 67
a) Überblick 67
b) Richtlinie über die Behandlung von kommunalem Abwasser 68
c) Trinkwasser-Richtlinie 69
III. Zur Entwicklung des Rechtsrahmens im deutschen Recht 71
1. Einleitung 71
2. Organisation der Wasserversorgungund der Abwasserbeseitigung 72
a) Zentralität und Dezentralität 72
b) Stärkung des Wettbewerbs; Privatisierung 73
3. Entwicklung des Wasserhaushaltsgesetzes, Föderalismusreform und Landeswassergesetze 75
a) Die Föderalismusreform und das Wasserhaushaltsgesetz 75
b) Landeswassergesetze, insbesondere Wasserentnahmeentgelt 76
c) Öffentlich-rechtliche Bewirtschaftungsordnung 77
d) Erlaubnisformen, insbesondere die gehobene Erlaubnis 77
4. Abwasserrecht 78
a) Abwasserreinigung nach dem Stand der Technik 78
b) Die Abwasserverordnung: Anforderungen an Direkt- und Indirekteinleiter 79
c) Die Abwasserabgabe 80
d) Die Klärschlammverordnung 81
5. Recht der öffentlichen Wasserversorgung; Trinkwasserrecht 82
a) Die Sicherung der Trinkwasserressourcen: Grundwasserschutzrecht und Ausweisung von Wasserschutzgebieten 83
b) Die Trinkwasserverordnung 86
IV. Fazit und Ausblick 88
Literatur 90
Silke Ruth Laskowski: Flexibilisierung der Wasserwirtschaft – Öffentliche Abwasserentsorgung unter Anpassungsdruck 95
I. Einleitung 95
II. Öffentliche Abwasserentsorgung 97
III. Gewässerschutz- und kommunalrechtliche Vorgaben 98
1. Wasserrechtliche Abwassereinleitungserlaubnis und „Erforderlichkeit“ von Anlagen, §§ 12, 57 Abs. 1 Nr. 3 WHG 98
2. Kommunale Daseinsvorsorgepflicht „öffentliche Abwasserentsorgung“ 99
3. Kommunale Gestaltungsfreiheit nutzen 99
4. Wasserrechtliche Ausnahmen von der Entsorgungspflicht, § 50 SächsWG 100
5. Wasserrechtliche Abwasserentsorgungskonzepte, § 51 SächsWG 101
6. Kleinkläranlagen, § 52 SächsWG 102
IV. Normatives Leitbild sozialer, ökologisch-nachhaltiger Abwasserentsorgung 102
1. Unionsrecht 103
2. Wasserhaushaltsgesetz 104
V. Flexibilisierung zur Sicherung sozial-ökologischer Entsorgungskonzepte 105
VI. Probleme der kommunalen Flexibilisierung 106
VII. Einwohnerperspektive 109
1. Änderung des Entsorgungskonzepts und (teilweiser) Wegfall zentraler Entsorgung 110
2. Befreiung vom Anschluss- und Benutzungszwang 111
VIII. Ökologisch-nachhaltige Abwasserentsorgung und Trinkwasserschutz 113
IX. Gemeindliche Erschließungslast 113
X. Fazit und Ausblick 114
Literatur 115
Andrea Dittrich-Wesbuer, Alexander Mayr und Martin Schulwitz: Demografischer Wandel, Siedlungsentwicklung und Abwasserinfrastrukturen – eine integrierte Betrachtung lokaler und regionaler Entwicklungsperspektiven 117
I. Einleitung 117
II. DemografischerWandel, Siedlungsentwicklung und Infrastruktur 118
1. „Weniger“ – lokal und regional heterogene Entwicklung 118
2. „Älter“ – starke Veränderung der Bevölkerungsstruktur mit Folgen für den Siedlungs- und Infrastrukturbestand 121
3. „Bunter“ – Wissenslücken im demografischen Wandel 124
III. Kosten der Abwasserinfrastruktur im demografischen Wandel 125
1. Dominanz fixer Kosten 125
2. Steigende Pro-Kopf-Kosten 126
IV. Bau- und siedlungsstrukturelle Einflüsse auf die Kosten der Abwasserinfrastruktur 127
1. Identifikation relevanter Bebauungs- und Nutzungstypen 128
2. Identifikation quartiersspezifischer Einflüsse auf die Kosten der Abwasserinfrastruktur 130
V. Wege zu einer integrierten Infrastruktur- und Stadtentwicklung 132
1. Identifikation von Problem- und Risikobereichen 133
2. Frühzeitiges Ausloten von Handlungsfenstern 133
3. Baunutzungstypenspezifische Lösungswege 134
VI. Schlussfolgerungen 136
Literatur 137
Jan Bondaruk and Marta Wiesner: Wastewater System in Poland – Current Trends and Development Challenges 139
I. Introduction 139
II. Diagnosis of the Current Status of Wastewater Management in Poland 139
1. Current Situation in Wastewater System in Poland 139
2. Legislation in Wastewater Sector 145
a) Tariff Policy 145
b) Regulations of Wastewater Disposal 146
III. Current and Future Research 149
IV. Conclusions 150
References 151
III. Nachhaltigkeitsziele und -herausforderungen 153
Moritz Reese und Norman Bedtke: Was ist „Nachhaltigkeit“ und was ist „nachhaltige Wasserwirtschaft“? Allgemeine Nachhaltigkeitskonzeptionen und Ableitungen für die Wasserver- und Abwasserentsorgung 153
I. Einleitung 153
II. Der allgemeine Nachhaltigkeitsdiskurs und generelle Zielableitungen für die Wasserwirtschaft 154
1. Die Kernforderung nach dauerhaftem Erhalt der natürlichen Lebensgrundlagen 155
2. Die wirtschaftlichen Dimensionen der Nachhaltigkeit 157
3. Die soziale Dimension der Nachhaltigkeit 159
4. Erweiterungen und Modifizierungen des Drei-Säulen-Konzepts 161
5. „Trans-dimensionale“ und „Integrative“ Konzepte der Nachhaltigkeit 162
6. Das Nachhaltigkeitskonzept der Bundesregierung 164
7. Das Helmholtz-Konzept für eine nachhaltige Entwicklung (HGF-Konzept) 165
8. Zwischenbilanz 170
III. Sektorspezifische Nachhaltigkeitskonzepte 173
1. Die Leitlinien zur nachhaltigen Wasserversorgung aus der Agenda 21 (Kapitel 18) 174
2. Die Studie von Kahlenborn/Kraemer und weitergehende Empfehlungen im Auftrag des Umweltbundesamtes 177
a) Das Nachhaltigkeitskonzept von Kahlenborn und Kraemer 178
b) Die Zielvorstellungen für eine nachhaltige Entwicklung der Trinkwasserversorgung 181
3. Das „Fünf-Säulen-Modell“ der Wasserwirtschaft 183
4. Das REFINA-Konzept für einen Nachhaltigkeitscheck zur Wasserver- und Abwasserentsorgung 185
5. Weitere Konzepte und Stellungnahmen zu Nachhaltigkeitserfordernissen der Siedlungswasserwirtschaft 187
IV. Bilanz und Synthese – Die Zielkoordinaten der nachhaltigen Wasserwirtschaft 190
Literatur 191
Moritz Reese, Erik Gawel und Stefan Geyler: Die Nachhaltigkeitsgebote der Siedlungswasserwirtschaft – Kernziele, Grundvoraussetzungen und institutionelle Ansatzpunkte nachhaltiger Wasserver- und Abwasserentsorgung 197
I. Einführung: Das Nachhaltigkeitspostulat und seine Operationalisierung für die Siedlungswasserwirtschaft 197
II. Bedarfsorientierung 204
1. Allgemeine Bedeutung, Konflikte und Herausforderungen 204
2. Institutionelle Voraussetzungen und Ansatzpunkte 209
a) Staatliche Gewährleistungs- und Erfüllungsverantwortung 209
b) Anreiz- und Finanzierungsinstrumente 210
c) Organisation 211
d) Planung 211
III. Ressourcensicherung 211
1. Allgemeine Bedeutung, Konflikte und Herausforderungen 211
2. Institutionelle Grundlagen und Optionen 214
a) Staatliche Erfüllungs- und Gewährleistungsverantwortung 214
b) Ordnungsrechtliche Vorgaben 215
c) Anreize 216
d) Planung 217
e) Organisation 217
IV. Gesundheitsverträglichkeit 218
1. Allgemeine Bedeutung, Konflikte und Herausforderungen 218
2. Institutionelle Grundlagen und Optionen 220
a) Staatliche Gewährleistungs- und Erfüllungsverantwortung 220
b) Ordnungsrecht 221
c) Planung 222
d) Organisation 222
V. Versorgungssicherheit 222
1. Allgemeine Bedeutung, Konflikte und Herausforderungen 222
2. Institutionelle Grundlagen und Optionen 224
a) Staatliche Gewährleistungs- und Erfüllungsverantwortung 224
b) Ordnungsrecht 225
c) Anreize 226
d) Planung 226
e) Organisation 227
VI. Umweltverträglichkeit 227
1. Allgemeine Bedeutung, Konflikte und Herausforderungen 227
2. Institutionelle Grundlagen und Optionen 229
a) Staatliche Gewährleistungs- und Erfüllungsverantwortung 229
b) Ordnungsrecht 229
c) Anreize 233
d) Planung 233
e) Organisation 234
VII. Ressourceneffizienz 234
1. Allgemeine Bedeutung, Konflikte und Herausforderungen 234
2. Institutionelle Grundlagen und Optionen 239
a) Staatliche Gewährleistungs- und Erfüllungsverantwortung 239
b) Ordnungsrecht 239
c) Anreize 240
d) Organisation 241
e) Planung 241
VIII. Wirtschaftlichkeit und Kosteneffizienz 242
1. Allgemeine Bedeutung, Konflikte und Herausforderungen 242
2. Institutionelle Grundlagen und Optionen 244
a) Staatliche Gewährleistungs- und Erfüllungsverantwortung 244
b) Ordnungsrecht einschließlich Preis-, Kartell- und Vergaberecht 245
c) Anreize 246
d) Planung 247
IX. Erschwinglichkeit 247
1. Allgemeine Bedeutung, Konflikte und Herausforderungen 247
2. Institutionelle Grundlagen und Optionen 248
a) Staatliche Gewährleistungs- und Erfüllungsverantwortung 248
b) Anreize 249
c) Organisation 249
X. Lastenäquivalenz 249
1. Allgemeine Bedeutung, Konflikte und Herausforderungen 249
2. Institutionelle Grundlagen und Optionen 252
a) Staatliche Gewährleistungs- und Erfüllungsverantwortung 252
b) Ordnungsrecht 252
c) Anreize und Finanzierung 253
d) Organisation 254
XI. Akzeptanz 254
1. Allgemeine Bedeutung, Konflikte und Herausforderungen 254
2. Institutionelle Grundlagen und Fragestellungen 256
a) Staatliche Gewährleistungs- und Erfüllungsverantwortung 256
b) Anreize 257
c) Ordnungsrecht und Planung 258
XII. Wissen, Forschung und Innovation 258
1. Allgemeine Bedeutung, Konflikte und Herausforderungen 258
2. Institutionelle Grundlagen, Optionen und Fragestellungen 259
a) Staatliche Gewährleistungs- und Erfüllungsverantwortung 259
b) Ordnungsrecht 260
c) Planung 261
d) Anreize 262
XIII. Vorsorge 262
1. Allgemeine Bedeutung, Konflikte und Herausforderungen 262
2. Institutionelle Grundlagen, Optionen und Fragestellungen 263
XIV. Flexibilität 264
1. Allgemeine Bedeutung, Konflikte und Herausforderungen 264
2. Institutionelle Grundlagen, Optionen und Entwicklungsfragen 265
XV. Integration 267
1. Allgemeine Bedeutung, Konflikte und Herausforderungen 267
2. Institutionelle Grundlagen, Optionen und Entwicklungsfragen 268
XVI. Partizipation 270
1. Institutionelle Grundlagen, Optionen und Herausforderungen 272
XVII. Bilanz 273
Literatur 277
Stefan Geyler und Norman Bedtke: Anpassungserfordernisse und Herausforderungen für netzgebundene Wasserinfrastruktursysteme 291
I. Problemstellung 291
II. Wasserwirtschaftliche „Herausforderungen“ – das Spannungsverhältnis zwischen Ausgangssituation, Zielen und Rahmenbedingungen 292
1. Konzeptionelle Überlegungen 292
2. Herausforderungen aufgrund unzeitgleicher Entwicklung von Infrastruktur, Rahmenbedingungen und Zielen 295
3. Vertikale Differenzierung der Herausforderungen 298
4. Zwischenfazit 301
III. Zentrale Herausforderungen für netzgebundene Infrastruktursysteme der Wasserver- und Abwasserentsorgung 301
1. Bedarfs- und umweltgerechte Niederschlagswasserbewirtschaftung 303
2. Umweltgerechte Schmutzwasserbeseitigung 306
3. Wirtschaftlichkeit 308
4. Finanzierung, Refinanzierung und Substanzerhalt 310
5. Zur Clusterung von Herausforderungen – theoretische Überlegungen und empirische Evidenz 312
IV. Fazit 316
Literatur 320
IV. Der Alternativenraum: Technologische und institutionelle Handlungsoptionen 327
Stefan Geyler und Sabine Lautenschläger: Technische Konzepte und Optionen für die Wasserver- und Abwasserentsorgung 327
I. Einleitung 327
II. Ausgangssituation – die gegenwärtig dominierenden technischen Optionen bei der Wasserversorgung und Abwasserentsorgung 328
III. Neue technische Optionen in der Diskussion 330
1. Entfernung von Mikroverunreinigungen und weitergehende hygienische Anforderungen 330
2. Stoffrückgewinnung und Wiedernutzung von Wasser 331
3. Energieeffizienz und Energiegewinnung (AW/TW) 332
4. Ausdifferenzierung der technischen Lösungen bei der Regenwasserbewirtschaftung 333
5. NASS (Neuartige Sanitärsysteme) 334
6. Weitere technische Innovationen 335
IV. Konsequenzen der Technologievielfalt für die nachhaltige Infrastrukturentwicklung 336
1. Erweiterung des Möglichkeitenraumes 336
2. Neue Anforderungen bei Gestaltung der Systeme 338
V. Schlussfolgerungen für die Weiterentwicklung des institutionellen Rahmens 339
Literatur 340
Norman Bedtke und Erik Gawel: Institutionelle Reformoptionen für eine nachhaltige Wasserwirtschaft 349
I. Einleitung: Die nachhaltige Ausrichtung der Siedlungswasserwirtschaft – Diskurse zwischen Nachhaltigkeitstransformation und Kosteneffizienz 349
II. Institutionelle Reformfelder für eine nachhaltige Ausrichtung der Siedlungswasserwirtschaft 354
1. Entgeltsysteme (nachhaltige Entgelte) 354
2. Wettbewerbsordnung (Wettbewerb und Daseinsvorsorge) 357
3. Die Kompetenzordnung 360
4. Die Implementation von Steuerungsinstitutionen 362
III. Effizienzorientierte Reformoptionen der Wasserwirtschaft in Theorie und Praxis 363
1. Die Dominanz der Effizienzdebatte in der Praxis 363
2. Der ökonomische Alternativenraum 366
a) Liberalisierungsoptionen 367
aa) Wettbewerb im Markt 368
bb) Wettbewerb um den Markt 371
cc) Vergleichswettbewerb 372
b) Organisations- und Kooperationsmodelle und Privatisierungsoptionen 373
aa) Originäre Aufgabenerfüllung durch eine oder mehrere Gemeinden 374
bb) Privatisierungsoptionen für die Siedlungswasserwirtschaft 376
(1) Formelle Privatisierung (Organisationsprivatisierung) 377
(2) Funktionale Privatisierung (Erfüllungsprivatisierung) 378
(3) Materielle Privatisierung (Aufgabenprivatisierung) 379
cc) Privatisierungsmodelle 380
c) Optionen der Entgeltkontrolle 381
aa) Kostenorientierte Regulierung 382
bb) Anreizregulierung 384
cc) Zwischenfazit: Effizienzinstitutionen 385
IV. Nachhaltigkeitsbezug der Effizienzinstitutionen 387
1. Anreize für eine Nachhaltigkeitstransformation 387
2. Möglichkeiten und Fähigkeiten für eine Nachhaltigkeitstransformation 391
V. Fazit 393
Literatur 395
Verzeichnis der Autorinnen und Autoren 407