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Das deutsche Beamtenstreikverbot im Lichte der Europäischen Menschenrechtskonvention

Ickenroth, Christoph

Schriften zum Sozial- und Arbeitsrecht, Vol. 333

(2016)

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About The Author

Christoph Ickenroth studierte in den Jahren 2005 bis 2010 Rechtswissenschaften an den Universitäten Heidelberg, Sevilla und Köln. Nach Ablegung seiner Ersten Juristischen Staatsprüfung beim Justizprüfungsamt des Oberlandesgerichts Köln erfolgte die Anfertigung seiner Dissertation unter Betreuung von Professor Dr. Dr. h.c. Ulrich Preis am Institut für Deutsches und Europäisches Arbeits- und Sozialrecht der Universität zu Köln. Begleitend hierzu war er von 2011 bis 2012 als wissenschaftlicher Mitarbeiter bei der Rechtsanwaltssozietät Görg tätig. Im Jahr 2013 begann er sein Referendariat am Kammergericht Berlin u.a. mit Stationen bei den Rechtsanwaltssozietäten Noerr LLP in Berlin und Jones Day in San Francisco sowie beim Bundesministerium für Wirtschaft und Energie. Ende 2015 beendete er den juristischen Vorbereitungsdienst mit dem Zweiten Juristischen Staatsexamen beim Gemeinsamen Justizprüfungsamt Berlin Brandenburg.

Abstract

Das Streikverbot für Beamte ist in Deutschland gefestigte Rechtspraxis und durch ständige höchstrichterliche Rechtsprechung in seinem Bestand legitimiert. Die Arbeit widmet sich der Frage, ob dieses Arbeitskampfverbot in Ansehung eines sich verändernden internationalen Menschenrechtsschutzes neu bewertet werden muss. Ausgangspunkt der Untersuchung ist ein Rechtssprechungswechsel des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte. Dieser legte den Grundstein für ein durch Art. 11 EMRK konventionsrechtlich verbrieftes Streikrecht, auf welches sich auch deutsche Beamte berufen können. Die Bindungswirkung der Straßburger Rechtsprechung führt zu der Frage nach der Vereinbarkeit der konventionsrechtlichen Streikrechtsgewährleistung mit der deutschen Rechtsordnung. Die Bearbeitung zeigt die Möglichkeit einer völkerrechtsfreundlichen Auslegung der deutschen Verfassung zur Umsetzung der konventionsrechtlichen Vorgaben auf. Überdies werden konkrete Lösungsansätze zu den sich ergebenden arbeitskampfrechtlichen Problemstellungen eines Streikrechts für Beamte entwickelt.»The German Prohibition of Civil Servant Strikes in the Light of the European Convention on Human Rights«

The ban of civil service strikes is consolidated legal practice in Germany and legitimized by the settled case law of the Supreme Court. But how to react when the European Court of Human Rights as a relevant actor adopts a new approach on collective labor rights, which calls into question the practice of German legal authorities? Is a national constitutional tradition to be re-interpreted in the light of evolving international human rights standards?

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsübersicht 9
Inhaltsverzeichnis 11
Abkürzungsverzeichnis 20
Kapitel 1: Einleitung 25
A. Einführung 25
B. Problemaufriss 27
I. Das hergebrachte deutsche Beamtenstreikverbot 27
II. Die neuerliche Bewegung in einer scheinbar geklärten Frage 29
1. Ein neuer völkerrechtlicher Kontext: Die jüngere Rechtsprechung des EGMR zur Vereinigungsfreiheit des Art. 11 EMRK 29
2. Die Rezeption durch die deutsche Verwaltungsgerichtsbarkeit 30
III. Fragestellung 33
C. Gang der Untersuchung und Eingrenzung der Prüfungsmaterie 34
Kapitel 2: Gewährleistung und Grenzen des Streikrechts nach Art. 11 EMRK für Angehörige des Staatsdienstes 36
A. Die Streikrechtsvorgaben der EMRK 37
I. Persönlicher Schutzbereich des Art. 11 Abs. 1 EMRK 37
II. Die Entwicklung der Rechtsprechung zum Schutz der kollektiven Koalitionsrechte im Rahmen des Art. 11 Abs. 1 EMRK 39
1. Die Anfänge der Rechtsprechung zu den kollektiven Koalitionsrechten 39
2. Die Gewährleistung des Streikrechts als besondere Kollektivmaßnahme 43
a) Die Streikrechtsgarantie im freien Gestaltungsermessen der Vertragsstaaten – Schmidt und Dahlström und National Association of Teachers in Further and Higher Education (NATFHE) 43
b) Das Streikrecht als Mittel gewerkschaftlicher Interessenverfolgung im System freiwilliger Kollektivverhandlungen 44
aa) UNISON und Federation of Offshore Workers’ Trade Union 44
bb) Wilson, National Union of Journalists 48
3. Die methodische Neuausrichtung der Ausgestaltung der Koalitionsfreiheit des Art. 11 EMRK – Demir und Baykara 49
a) Die evolutive Interpretation des Art. 11 EMRK unter Rezeption des internationalen Arbeitsrechts 51
b) Die Ausweitung des Schutzumfangs der Koalitionsfreiheit – das Recht auf Kollektivverhandlungen 53
aa) Vorfrage: Anwendbarkeit der Schutzgarantie der Koalitionsfreiheit auf „Angehörige der Staatsverwaltung“ im Sinne des Art. 11 Abs. 2 Satz 2 EMRK 53
bb) Das Recht auf Kollektivverhandlungen 55
c) Einordnung in die bisherige Rechtsprechungslinie 58
4. Die schrittweise Anerkennung der konventionsrechtlichen Gewährleistung des Streikrechts 60
a) Die implizite Anerkennung des Streikrechts 60
aa) Karacay und Urcan 60
bb) Dilek 61
cc) Schlussfolgerung 62
b) Die explizite Anerkennung des Streikrechts – Enerji Yapi-Yol Sen 63
aa) Die Erweiterung des Schutzbereichs des Art. 11 Abs. 1 EMRK um die Gewährleistung des Streikrechts 64
(1) Die Anerkennung des Streikrechts durch den Gerichtshof 64
(2) Exkurs: Rechtsquellen der internationalen Streikrechtsgarantie 65
(a) Die Streikrechtsgarantie in den Übereinkommen der ILO 66
(b) Die Streikrechtsgarantie in der ESC 68
(c) Das Streikrecht in den internationalen Pakten der Vereinten Nationen 70
(d) Das Recht auf Kollektivmaßnahmen und Streik nach Art. 28 GRC 71
(e) Das Streikrecht als allgemeiner Rechtsgrundsatz des Unionsrechts 74
(f) Das Streikrecht in den innerstaatlichen Rechtsordnungen der Konventionsstaaten 76
(g) Zusammenfassung 78
bb) Einschränkbarkeit für Angehörige des öffentlichen Diensts nach Art. 11 Abs. 2 EMRK 78
cc) Interpretation des Urteilsspruchs im Hinblick auf seine Übertragbarkeit auf das deutsche Beamtenrechtssystem 79
(1) Eng gefasste Interpretation 80
(2) Weiter gefasste Interpretation 80
(3) Stellungnahme 81
c) Zwischenergebnis 83
5. Die Konkretisierung des konventionsrechtlichen Streikrechts 83
a) Disziplinarmaßnahmen gegen die individuelle Beteiligung von Lehrern an Kollektivmaßnahmen – Kaya und Seyhan und Saime Özcan 84
b) Schlussfolgerung 85
6. R.M.T. – Eine Kehrtwende? 87
a) Konventionsrechtliche Zulässigkeit eines Verbots sekundärer Streikmaßnahmen 87
b) Bewertung und Schlussfolgerungen 90
7. Die weitere Konsolidierung der Streikrechtsrechtsprechung 92
8. Zusammenfassung 94
III. Einschränkungsmöglichkeiten für Angehörige des Staatsdienstes und die Rechtfertigung nach Art. 11 Abs. 2 EMRK 95
1. Allgemeine Rechtfertigungsvoraussetzungen gemäß Art. 11 Abs. 2 Satz 1 EMRK 96
a) Rechtsgrundlage 97
b) Eingriff verfolgt ein legitimes Ziel 98
c) Notwendigkeit in einer demokratischen Gesellschaft 99
aa) Allgemeine Grundsätze 99
bb) Streikrechtsbezogene Konkretisierung anhand der sonstigen internationalen und europäischen Spruchpraxis 102
cc) Zwischenergebnis 104
2. Einschränkungsvorbehalt für Angehörige der Polizei, Streitkräfte und der Staatsverwaltung 105
a) Prüfungssystematische Einordnung und Funktion 105
aa) Art. 11 Abs. 2 Satz 2 EMRK als Rechtsausübungsschranke 106
bb) Systematische Funktion und Auswirkungen auf die Rechtfertigungsprüfung 107
(1) Art. 11 Abs. 2 Satz 2 EMRK als Modifikation der allgemeinen Rechtfertigungsvoraussetzungen 107
(2) Auswirkungen auf die Prüfung der Rechtfertigungsvoraussetzungen 109
b) Inhaltliche Konkretisierung 111
aa) Wortlaut und systematische Auslegung innerhalb des Konventionsrechts 111
(1) Erster funktionsorientierter Interpretationsansatz der Menschenrechtskommission 112
(2) Die Rechtsprechung zu der Verfahrensgarantie des Art. 6 EMRK 113
(a) Funktionales Kriterium im Rahmen des Art. 6 EMRK – Pellegrin 113
(b) Weiterentwicklung des Abgrenzungskriteriums – Vilho Eskelinen 115
(c) Übertragung der Grundsätze auf Art. 11 Abs. 2 Satz 2 EMRK 116
(3) Punktueller Ausschluss von Berufsgruppen vom Begriff der Staatsverwaltung durch den EGMR 118
bb) Systematische Konkretisierung anhand des internationalen und europäischen Regelungsumfeldes der EMRK 120
(1) Streikrechtsschranken im Rahmen der ILO-Übereinkommen 120
(a) Grundkonzeption der Schranken des Streikrechts im öffentlichen Dienst 121
(b) Konkretisierung durch die Spruchpraxis 122
(2) Grenzen des Streikrechts nach der ESC 123
(a) Die Bewertung von Streikverboten in der Spruchpraxis des EASR 125
(b) Schlussfolgerung 126
(3) Unionsrechtlicher Begriff der „öffentlichen Verwaltung“ 127
(a) Die „systematische Aktion“ der EU-Kommission vom 18.3.1988 127
(b) Das Leitbild der Rechtsprechung des EuGH zu Art. 45 Abs. 4 AEUV 129
(c) Konkretisierung durch Einzelfallrechtsprechung 131
(d) Schlussfolgerung 132
(4) Auslegung unter den internationalen Pakten der Vereinten Nationen 133
(5) Rechtsvergleichung 134
(6) Zusammenfassung 134
cc) Übertragung der Ergebnisse auf das Konventionsrecht 136
(1) Bestätigung der konventionsautonomen funktionsorientierten Definition der Staatsverwaltung 136
(2) Bewertungsmaßstab 136
(3) Determinierung des Anwendungsbereichs in Abgrenzung zu Art. 11 Abs. 2 Satz 1 EMRK 137
(4) Korrektiv vergleichender Betrachtung 138
c) Zusammenfassung 139
3. Ergebnis 140
IV. Prüfungsprogramm für Streikrechtsrestriktionen im öffentlichen Dienst 141
1. Eingriff 141
2. Rechtfertigung nach Art. 11 Abs. 2 Satz 2 EMRK 141
a) Rechtsgrundlage 141
b) Anwendbarkeit des Art. 11 Abs. 2 Satz 2 EMRK 142
aa) Polizei und Streitkräfte 142
bb) Staatsverwaltung 142
(1) Abstrakt-funktionelle Kategorisierung 142
(2) Konkret-funktionelle Überprüfung 142
c) Verhältnismäßigkeit, Rechtsmissbrauchskontrolle 143
3. Rechtfertigung nach Art. 11 Abs. 2 Satz 1 EMRK 143
a) Rechtsgrundlage 143
b) Legitimes Ziel 143
c) Verhältnismäßigkeit, Proportionalität 144
V. Ergebnis 144
B. Kritische Würdigung und Bindungswirkung der Urteile des EGMR 145
I. Methodische Kritik 145
1. Verstärkte Rezeption der Spruchpraxis von Sachverständigenausschüssen 146
a) ILO-Sachverständigenausschuss und Ausschuss für Vereinigungsfreiheit 147
b) Europäischer Ausschuss für soziale Rechte und Ausschüsse des UN-Sozial- und Zivilpakts 150
2. Heranziehung nicht einheitlich ratifizierter Normen 151
3. Tragfähigkeit rechtsvergleichender Argumentation 154
4. Resümee und abschließende Bewertung 155
II. Bindungswirkung der Rechtsprechung für die Bundesrepublik Deutschland 156
1. Völkerrechtliche Bindungswirkung 156
2. Die Geltung der EMRK im nationalen Recht der Bundesrepublik 158
III. Ergebnis 160
IV. Exkurs: Bindungswirkung der EGMR-Rechtsprechung über das Unionsrecht 161
Kapitel 3: Übertragung der konventionsrechtlichen Vorgaben auf die deutsche Rechtsordnung 164
A. Das deutsche Beamtenstreikverbot als konventionskonforme Streikrechtsregelung im öffentlichen Dienst? 165
I. Eingriff in die konventionsrechtliche Vereinigungsfreiheit des Art. 11 Abs. 1 EMRK 165
1. Herleitung und normatives Fundament des deutschen Beamtenstreikverbots 165
a) Die kollektivrechtlichen Gewährleistungen der Beamten innerhalb der Koalitionsfreiheit des Art. 9 Abs. 3 GG 165
aa) Der Schutz der Bildung und des Bestandes von Beamtenkoalitionen 166
bb) Die Koalitionsbetätigungsfreiheit und die instrumentelle Verfassungsgarantie des Streikrechts 166
b) Die Einschränkung der Koalitionsfreiheit der Beamten durch das kollidierende Verfassungsrecht des Art. 33 Abs. 4 und 5 GG 167
2. Kein Eingriff aufgrund restriktiver Auslegung des Schutzbereichs? 169
II. Rechtfertigung gemäß Art. 11 Abs. 2 EMRK 170
1. Bestehen einer Rechtsgrundlage 171
2. Der Einschränkungsvorbehalt des Art. 11 Abs. 2 Satz 2 EMRK 171
a) Polizei und Streitkräfte 171
b) Staatsverwaltung 172
aa) Abstrakt-funktionelle Überprüfung 173
bb) Konkret-funktionelle Überprüfung; Eine punktuelle Analyse 175
(1) Punktuelle Analyse des Beamteneinsatzes in Daseinsvorsorge und Bildungssektor 175
(2) Kritik durch die internationale Überwachungspraxis 178
(3) Bestätigung durch Rechtsprechung des EGMR 180
c) Verhältnismäßigkeit, Willkürkontrolle 181
d) Zwischenergebnis 181
3. Rechtfertigung gemäß Art. 11 Abs. 2 Satz 1 EMRK 182
a) Verfolgung eines legitimen Zwecks 182
b) Notwendigkeit in einer demokratischen Gesellschaft 183
c) Zwischenergebnis 186
III. Ergebnis 187
B. Verfassungsrechtliche Analyse zur Übertragung der konventionsrechtlichen Vorgaben 188
I. Vorfrage: Ist die Streikverbotsregelung für Beamte einer völkerrechtsfreundlichen Auslegung überhaupt zugänglich? 188
II. Positivierter verfassungsrechtlicher Rahmen 189
III. Implizite verfassungsrechtliche Grundsätze 190
1. Statusrechtliche Ausgestaltung des Beamtenverhältnisses 191
a) Die gesetzliche Ausgestaltung des öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisses 191
aa) Der Grundsatz des allgemeinen Gesetzesvorbehalts 191
(1) Der Gesetzesvorbehalt als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums 191
(2) Die subordinationsrechtliche Konzeption des Beamtenverhältnisses 192
(3) Der implizite Regelungsauftrag des Art. 33 Abs. 5 GG 193
bb) Das Streikverbot als Konsequenz der einseitigen gesetzlichen Festlegung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen 194
(1) Unanwendbarkeit des Arbeitskampfes in der Konzeption des Beamtenrechts und inhaltliche Determiniertheit 194
(2) Beamtenstreik und Tarifbezogenheit des Arbeitskampfs 196
(3) Beamtenstreik als politischer Streik 200
cc) Zwischenergebnis 202
b) Die Pflichtenstellung des Beamten im Rahmen des öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnisses 202
aa) Die allgemeine Treuepflicht 202
(1) Herrschende Meinung 203
(2) Gegenansicht 204
(3) Stellungnahme 205
bb) Pflicht zur uneigennützigen und gemeinwohlorientierten Amtsführung 206
(1) Der Arbeitskampf als Pflichtverstoß 206
(2) Gegenansicht 207
(3) Stellungnahme 208
cc) Pflicht zur vollen Hingabe und zum vollen persönlichen Einsatz 210
(1) Ganzheits- und Entschädigungsgedanke 210
(2) Konkretisierung der allgemeinen Dienstpflicht mit Appellfunktion 211
dd) Zwischenergebnis 213
c) Das Alimentationsprinzip 214
aa) Ausgestaltung der Besoldungsstruktur durch den Gesetzgeber 214
bb) Feste Determinanten der inhaltlichen Ausgestaltung 215
cc) Alimentation als grundrechtsähnliches subjektives Beamtenrecht 217
d) Der Grundsatz des Haupt- und Lebenszeitberufs und Paritätserwägungen 219
aa) Die Folgerung eines Streikverbots 220
bb) Stellungnahme 221
e) Zwischenergebnis 224
2. Funktionsfähigkeit der Verwaltung und verfassungsrechtliche Funktionsgarantie 224
a) Funktionsfähigkeit der Verwaltung 224
b) Die Funktionsgarantie des Art. 33 Abs. 4 GG 226
aa) Aufgabenzuweisung und Streikverbot 227
bb) Reichweite des Art. 33 Abs. 4 GG – Ein Rezeptionshindernis? 229
(1) Sachlicher Anwendungsbereich 229
(2) Das Regel-Ausnahme-Verhältnis und Rückschlüsse aus Privatisierungsmaßnahmen 231
(3) Vereinbarkeit mit konventionsrechtlichen Vorgaben 233
c) Zwischenergebnis 237
3. Beamtenstreik im Lichte staatsverfassungsrechtlicher Strukturentscheidungen 237
aa) Demokratieprinzip 238
(1) Beeinträchtigung der parlamentarischen Entschließungsfreiheit und Unterbrechung der demokratischen Legitimation 238
(2) Stellungnahme 238
bb) Sozialstaats- und Rechtsstaatsprinzip 240
(1) Einwendungen der herrschenden Meinung 241
(2) Stellungnahme 241
4. Das Streikverbot als eigener hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums 242
a) Die Traditionslinie 243
b) Bestehen eines Grundsatzes im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG 244
aa) Das Streikverbot als fundamentales Strukturprinzip 245
bb) Berücksichtigungsgebot 246
cc) Notwendigkeit der statuseinheitlichen Geltung? 248
dd) Zwischenergebnis 252
IV. Ergebnis 252
C. Konkretisierung der Rahmenbedingungen für die Implikation der konventionsrechtlichen Vorgaben 253
I. Handlungsspielraum und Umsetzungsmöglichkeitender Judikative 253
II. Auswirkungen auf die zukünftige Ausgestaltung der Beschäftigungsbedingungen 257
1. Bestandsaufnahme 257
2. Mögliche Lösungsansätze 260
3. Folgeprobleme 261
4. Kritische Würdigung der Entscheidung des BVerwG vom 27. Februar 2014 262
III. Arbeitskampfrechtliche Fragestellungen und Mindestanforderungen 265
1. Grenzen der Streikrechtsausübung 266
a) Arbeitskampfparität und Gebot der Staatsneutralität 266
b) Zulässiges Streikziel und Tarifbezogenheit 269
c) Einhaltung von Friedenspflichten 271
d) Verhältnismäßigkeit 272
aa) Geeignetheit 274
bb) Erforderlichkeit 274
(1) Qualitative und quantitative Streikbegrenzungen 275
(2) Obligatorischer Schlichtungsversuch 276
(3) Ankündigungspflicht 278
(4) „Cooling-of-period“ und Urabstimmung 280
cc) Angemessenheit – Die Sicherstellung einer ausreichenden Mindestversorgung 281
(1) Vereinbarung von Notdiensten 282
(2) Zulässigkeit des Beamteneinsatzes 285
2. Erforderlichkeit einer gesetzlichen Regelung 287
IV. Ergebnis 287
D. Rechts- und verwaltungspolitische Gestaltungsaspekte 288
I. Bestandsaufnahme nach Umsetzung der Konventionsvorgaben 289
II. Mögliche Gestaltungsoption 292
Kapitel 4: Schlussbetrachtung 295
A. Zusammenfassung der Ergebnisse 295
B. Fazit und Ausblick 299
Literaturverzeichnis 302
Stichwortverzeichnis 318