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Verwaltungshilfe zwischen Werkzeugtheorie und funktionaler Privatisierung

Ackermann, Marie

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1319

(2016)

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Marie Ackermann, Studium der Rechtswissenschaft an der Universität Hamburg; 2012–2013 LL.M. an der Université Panthéon-Assas, Paris II; 2013–2015 Referendariat am Hanseatischen Oberlandesgericht Hamburg; 2015 Promotion; seit 2015 Rechtsanwältin in Hamburg.

Abstract

Die Verwaltungshilfe führt in der rechtswissenschaftlichen Diskussion ein Zwitterdasein. Zum einen ist sie eine Figur des öffentlich-rechtlichen Staatshaftungsrechts, zum anderen wird sie als zivilrechtliches Ergebnis funktionaler Privatisierungen gesehen. Dabei geht es im Kern um die Abgrenzung von privatem und öffentlichem Recht. Die Analyse der verschiedenen Ansätze und der verfassungsrechtlichen Grenzen sowie die Abgrenzung zur Beleihung und zur Privatisierung führen zu dem Ergebnis, dass Verwaltungshilfe die Unterstützung der Verwaltung bei der Erfüllung von Staatsaufgaben ist. Der Verwaltungshelfer leistet eine schlichte Handlung zu einem öffentlich-rechtlichen Rechtsverhältnis zwischen der Verwaltung und dem Bürger. Diese Handlung ist rechtsverhältnisakzessorisch zu beurteilen. Da sich die Verwaltungshilfe in zwei Rechtsverhältnissen – dem privatrechtlichen Bedarfsdeckungsgeschäft zwischen Verwaltung und ihrem Helfer, sowie dem öffentlich-rechtlichen zwischen Verwaltung und Bürger – auswirkt, gelten jeweils unterschiedliche Maßstäbe. »›Administrative Assistance‹ between ›Tool Theory‹ and ›Functional Privatization‹«

In the jurisprudential debate the »Administrative Assistance« is a janiformed hybrid. On the one hand it is a form of liability of public authorities as well as state liability in public law; on the other hand it is seen as the result of »Functional Privatization« in civil law. In both constellations the »Administrative Assistance« is a form of cooperation between public authorities and private persons, but in the end it is a question of the applicable law.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
1. Kapitel: Einleitung 13
I. Verwaltungshilfe zwischen Werkzeugtheorie und funktionaler Privatisierung 14
II. Das Grundproblem der Verwaltungshilfe: die Einordnung in das öffentliche oder in das private Recht 17
III. Aktueller Diskussionsstand 18
IV. Ziele der Bearbeitung 21
2. Kapitel: Begriffliche Grundlagen 23
I. Öffentliche Aufgaben, Staatsaufgaben und Private 23
1. Die Aufgaben 24
a) Das angestrebte Handlungsziel: öffentliche und private Aufgaben 25
b) Die normierte Verantwortung: Staatsaufgaben 27
c) Zusammenfassung des Verhältnisses der Aufgabenbegriffe zueinander 30
2. Der „Private“ 31
3. Kompetenz, Zuständigkeit, Befugnisse und Verantwortung 33
a) Kompetenz und Zuständigkeit 34
b) Befugnisse 37
c) Verantwortung 38
d) Zusammenfassung zu Kompetenz, Zuständigkeit, Befugnisse und Verantwortung 40
II. „Privatisierung“ 41
1. Materielle Aufgabenprivatisierung 43
2. Formelle Organisationsprivatisierung 45
3. Vermögensprivatisierung 46
4. Funktionale Vollzugsprivatisierung 47
5. Verfahrensprivatisierung 51
6. Das Verhältnis der Privatisierungskategorien zueinander 54
III. Darstellung der Diskussion um die Einbeziehung Privater in die Erfüllung von Staatsaufgaben 58
1. Gesetzliche Indienstnahme 59
2. Beleihung 60
a) Beleihungstheorien 61
aa) Aufgabentheorie 62
bb) Rechtsstellungstheorie 65
cc) Kombinationstheorie 66
b) Faktische Beleihung 67
c) Die Beleihung nach derzeitigem Stande des allgemeinen Diskurses 68
3. Verwaltungshilfe 69
a) Die Verwaltungshilfe in der älteren Literatur 70
b) Die Verwaltungshilfe in der Rechtsprechung: die Werkzeugtheorie 72
c) Verwaltungshilfe und funktionale Privatisierung 73
d) Zusammenfassung des gegenwärtigen Standes der Verwaltungshilfediskussion 75
4. Verwaltungssubstitut und Verwaltungsmittler 75
5. Public-Private-Partnerships 80
IV. Zusammenfassung 81
3. Kapitel: Kritik am gegenwärtigen Diskussionsstand und eigener Ansatz 82
I. Kritik 82
1. Funktionale Privatisierung und Verwaltungshilfe 83
2. Werkzeugtheorie und Verwaltungshilfe 87
3. Die (faktische) Beleihung und Verwaltungshilfe 92
II. Eigener Definitionsansatz öffentlich-rechtlicher Verwaltungshilfe 94
1. Vorüberlegungen 95
2. Eigene Definition: die rechtsverhältnisakzessorische öffentlich-rechtliche Verwaltungshilfe 97
3. Abgrenzungen 97
a) Beleihung 98
b) Tätigkeit Privater nach funktionaler Privatisierung 98
c) Private als Vertragspartner im Rahmen der Bedarfsdeckungsverwaltung 98
d) Private als Angestellte im öffentlichen Dienst 99
4. Kapitel: Die Rechtsverhältnisakzessorietät schlichter Handlungen, zugleich die Qualifikation des Verwaltungshelferhandelns 100
I. Qualifikation von Entscheidungen und Handlungen 100
1. Regelnde Entscheidungen: zivilrechtliche Willenserklärungen und Rechtsformen des Verwaltungshandelns 101
2. Schlichtes Verwaltungshandeln 105
a) Tathandlungen, Realakte 106
b) Nicht-regelnde Äußerungen: nicht-regelnde Entscheidungen, Warnungen, Willenserklärungen der Verwaltung, informelles Verwaltungshandeln 108
aa) Informales Verwaltungshandeln 109
bb) Nicht-regelnde Entscheidungen 111
cc) Verwaltungsrechtliche Willenserklärung 113
c) Zwischenergebnis 116
3. Rechtshandlungen 117
4. Die Handlungsform des Verwaltungshelferbeitrags 117
II. Rechtsnatur schlichter Tathandlungen 118
1. Dualismus von öffentlichem und privatem Recht 119
a) Vorgefundene Differenzierung 119
b) Notwendigkeit der Zuordnung 120
2. Die Neutralität schlichter Tathandlungen 121
3. Der Grundsatz der Formenwahlfreiheit der Verwaltung 124
a) Organisationsform 125
b) Handlungsform 126
c) Normierte Wahlfreiheit 128
4. Normen- und Regelungsakzessorietät 129
5. Vermutungen 130
6. Sachzusammenhang 131
III. Die Rechtsverhältnisakzessorietät des schlichten Verwaltungshandelns und der Verwaltungshelferbeiträge 132
1. Das (konkrete) Rechtsverhältnis 134
2. Die Begründung von Rechtsverhältnissen: Regelungsakzessorietät 135
3. Die Rechtsnatur von Rechtsverhältnissen 140
4. Das Wesen von Rechtsverhältnissen 141
a) Binnendifferenzierungen bei Rechtsverhältnissen 141
b) Gestufte Rechtsverhältnisse 142
IV. Sonstige Akzessorietätstheorien 145
V. Die Gültigkeit der Rechtsverhältnisakzessorietät schlichter Handlungen im Allgemeinen 145
VI. Zusammenfassung 147
5. Kapitel: Die Rechtsverhältnisakzessorietät des Verwaltungshelferbeitrags – die hybriden Rechtsbeziehungen des Verwaltungshelfers und seines Umfeldes 148
I. Das Außenrechtsverhältnis zwischen Verwaltung und Bürger 148
II. Das Innenrechtsverhältnis zwischen Verwaltung und Verwaltungshelfer 149
1. Vertragliche Grundlage 149
2. Bestimmung der Rechtsnatur von Verträgen 151
3. §§ 54 Abs. 3, 56a VwVfG n.F.: der Kooperationsvertrag 155
4. Bedarfsdeckungsverwaltung 158
5. Die Rechtsnatur des Verwaltungshelfervertrages 160
III. Doppelte Zuordnung von Maßnahmen: hybrides (Verwaltungs-)Handeln 161
IV. Die „Rechtsnatur“ der Verwaltungshilfe 170
6. Kapitel: Grenzen der Zulässigkeit der Verwaltungshilfe 172
I. Verfassungsrechtliche Grenzen 172
1. Staatsorganisatorischer Gesetzesvorbehalt 172
a) Der institutionelle Gesetzesvorbehalt 173
aa) Beleihung 176
bb) Verwaltungshilfe 177
cc) Verwaltungshilfe als institutionalisierte Einrichtung 178
dd) Fälle normierter Verwaltungshilfe 181
ee) Privatisierung 181
ff) Zusammenfassung zum institutionellen Gesetzesvorbehalt 182
b) Der rechtsstaatliche Vorbehalt des Gesetzes aus Art. 20 Abs. 3 GG als Ausfluss des Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung 183
c) Allgemeiner grundrechtlicher Gesetzesvorbehalt und Grundrechtsschutz durch Organisation und Verfahren 185
2. Demokratische Legitimation Art. 20 Abs. 2 GG 186
3. Die Ausführung der Bundesgesetze und die Bundesverwaltung Art. 83 ff. GG 188
4. Der Funktionsvorbehalt Art. 33 Abs. 4 GG 189
5. Die Grundrechtsbindung der vollziehenden Gewalt Art. 1 Abs. 3 GG 191
6. Grundrechtliche Gesetzesvorbehalte und Beschränkungen im Einzelnen 194
a) Der allgemeine Gleichheitssatz Art. 3 Abs. 1 GG 194
b) Freiheitsgrundrechte 195
II. Verwaltungsrechtliche Grenzen 200
1. Die organisationsrechtliche Einordnung der Beteiligung Privater an der Erfüllung von Staatsaufgaben 201
2. Anwendung des VwVfG 205
3. Der Untersuchungsgrundsatz § 24 Abs. 1 Satz 1 VwVfG 209
III. Zusammenfassung 211
7. Kapitel: Verantwortung und Haftung 215
I. Die Amtshaftung nach § 839 BGB i.V.m. Art. 34 GG 215
1. Der Amtsträger 216
a) Der Beamte im staatshaftungsrechtlichen Sinn und seine Amtspflicht 216
b) Der öffentlich-rechtliche Verwaltungshelfer als Beamter im staatshaftungsrechtlichen Sinn 221
c) Ein praktisches Beispiel 223
2. Die konkrete Amtspflichtverletzung und das Verschulden 225
3. Die übergeleitete Haftung der anvertrauenden Körperschaft 228
4. Die Haftungsprivilegierung des Art. 34 Satz 2 GG 229
5. Zusammenfassung 231
II. Verwaltungshilfe und Amtsträgerschaft im Sinne des StGB 231
8. Kapitel: Zusammenfassung und Ergebnis 234
Literaturverzeichnis 242
Sachverzeichnis 258