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Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen für die Gewährleistung einer angemessenen Finanzausstattung der Länder nach Einführung der Schuldenregel

Aydin, Bülent

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1323

(2016)

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About The Author

Bülent Aydin studierte Rechtswissenschaft an der Universität Frankfurt am Main. Nach dem ersten Staatsexamen war er dort als wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Öffentliches Recht und Steuerrecht (RiBVerfG a.D. Prof. Dr. Lerke Osterloh) tätig. Das Referendariat absolvierte Bülent Aydin in Frankfurt am Main. Nach Promotion und zweitem Staatsexamen im Jahr 2014 ist er derzeit als juristischer Mitarbeiter in einer BGH-Kanzlei in Karlsruhe tätig.

Abstract

Im Zuge der Föderalismusreform II wurde die sog. Schuldenbremse im Grundgesetz verankert. Neben dem Bund schreibt diese auch den Ländern vor, ihre Haushalte grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen. Weil Art. 79 Abs. 3 GG die Eigenstaatlichkeit der Länder garantiert, wirft die Erstreckung der Schuldenregel in der Verfassung des Bundes auf die Länder die Frage auf, ob darin verfassungswidriges Verfassungsrecht zu erblicken ist. Hiervon ausgehend wird der Schutzgehalt der sog. Ewigkeitsklausel im Hinblick auf die Kreditautonomie der Gliedstaaten und auf die Gewährleistung einer aufgabenadäquaten Finanzausstattung der Länder herausgearbeitet. Der gefundene Maßstab wird sodann an die durch die Einführung der Schuldenbremse veränderte Rechtslage angelegt: Determiniert der Bund die Landeshaushalte durch seine Steuer- und Sachgesetzgebung in hohem Maße, schneidet den Ländern aber zugleich die Möglichkeit zur strukturellen Verschuldung ab, muss er eine angemessene Finanzausstattung seiner Glieder nötigenfalls unter Aufwendung eigener Mittel gewährleisten. »Framework Conditions in Constitutional Law Ensuring Appropriate Funding for the German States (Laender) after the Introduction of the Debt Rule«

As part of the »Federalism Reform II«, the so called Debt Brake was incorporated in Germany's Basic Law. It requires both the Federal Government and the Laender to balance their budgets without the receipts from loans. As article 79 para 3 GG (Basic Law) guarantees the sovereignty of the Laender, the extension of the federal debt rule to the Laender gives rise to the question whether such an extension is so be considered unconstitutional, bearing in mind, in particular, the requirement to provide the Laender with appropriate funding.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsübersicht 9
Inhaltsverzeichnis 11
Abkürzungsverzeichnis 21
Erster Teil: Problemaufriss 25
Zweiter Teil: Das neue Schuldenregime der Art. 109 Abs. 3, 115, 143d GG 28
Erstes Kapitel: Darstellung der neuen Länderschuldenregel 28
Zweites Kapitel: Vor diesem Hintergrund: Präzisierung der Fragestellung 29
Dritter Teil: Der Prüfungsmaßstab: Art. 79 Abs. 3 GG 30
Erstes Kapitel: Grundlegendes 30
§ 1 Bindungswirkung der Bestandsklausel für den verfassungsändernden Gesetzgeber 31
A. Das Verhältnis von verfassungsgebender und -ändernder Gewalt nach dem Grundgesetz 31
I. Verfassungsändernde Gewalt als vom Verfassungsgeber eingesetzte Gewalt? 32
II. Verfassungsgebende und -ändernde Gewalt als unterschiedliche, aber gleichrangige Erscheinungsformen einer einheitlichen verfassungserzeugenden Gewalt? 33
III. Stellungnahme 34
IV. Ergebnis zu A. 38
B. Wirksamkeit des Art. 79 Abs. 3 GG gegenüber der Revisionsgewalt 38
I. Unmöglichkeit der in Art. 79 Abs. 3 GG angeordneten Bindung? 38
II. Kompetenzüberschreitung des Verfassungsgebers? 39
C. Ergebnis zu § 1 43
§ 2 Art. 79 Abs. 3 GG: Einziger materieller Prüfungsmaßstab für Verfassungsänderungen 43
§ 3 Reichweite des Bestandsschutzes 44
A. Grundsätze 46
I. Wortlaut 46
II. Systematik 48
1. Art. 23 Abs. 1, 28 Abs. 1 Satz 1 GG u.a. 48
2. Art. 19 Abs. 2 GG 49
III. Genese 51
IV. Telos 52
V. Auslegungsergebnis zum Merkmal „Grundsätze“ und Schlussfolgerungen für die Anwendung des Art. 79 Abs. 3 GG 53
B. Berühren 55
I. Wortlaut 55
II. Systematik 57
III. Genese 57
IV. Telos 58
V. Ergebnis zu B. 59
C. Ergebnis zu § 3 59
§ 4 Ergebnis zum ersten Kapitel 60
Zweites Kapitel: Mit Blick auf die Aufgabenstellung: Föderative Schutzgüter 60
§ 1 Grundlegendes zur Föderativklausel 60
A. Übertragbarkeit der allgemeinen Befunde auf die Bundesstaatsgarantie 61
I. Allgemeine Absicherung der föderativen Verfassungssubstanz über Art. 79 Abs. 3 Var. 3 i.V.m. Art. 20 Abs. 1 GG? 62
II. Einheitlicher bundesstaatlicher Schutzbereich? 66
III. Ergebnis zu A. 68
B. Anwendung der allgemeinen Maßgaben zur Tragweite des Art. 79 Abs. 3 GG auf den einheitlichen bundesstaatlichen Schutzbereich 68
C. Föderativer Garantiebereich des Art. 79 Abs. 3 GG: Typusbestimmende Merkmale der Bundesstaatlichkeit grundgesetzlicher Prägung 69
I. Integrales Verständnis vom Bundesstaatsbegriff 69
II. Direkter Rekurs auf ältere verfassungsrechtliche Ausformungen des deutschen Bundesstaates? 70
1. Reichsverfassung von 1871 70
2. Weimarer Reichsverfassung 71
3. Fazit 72
III. Anknüpfung an verfassungsübergreifende geschichtliche Entwicklungsstränge bis 1949? 73
IV. Rückgriff auf ältere Bundesstaatslehren? 73
V. Bedeutung theoretischer Begriffsbestimmungen? 73
VI. Ergebnis zu C. 74
§ 2 Länderstaatlichkeit: Wesensmerkmal der bundesstaatlichen Ordnung des Grundgesetzes 74
A. Ausgangspunkt: Systematische Wechselwirkungen zwischen bundesstaatlicher Ordnung, demokratischem und sozialem Rechtsstaat 74
I. Bedenken gegen eine funktionale Typusbestimmung 74
II. Verflechtungen mit dem demokratischen Rechtsstaat 76
1. Gewaltengliederung 76
2. Sonstige demokratiekomplementäre Aspekte 78
3. Schlussfolgerung in Bezug auf etwaige Länderfinanzgarantien des Art. 79 Abs. 3 GG 79
III. Verflechtungen mit dem Sozialstaat 80
1. Sozial-föderative Homogenität oder Vielfalt? 81
a) Perspektive eins: Individualleistungen 82
b) Perspektive zwei: Infrastruktur- und kollektive Sozial(dienst)leistungen 85
2. Ergebnis zu III. und Schlussfolgerungen in Bezug auf etwaige Länderfinanzgarantien des Art. 79 Abs. 3 GG 88
IV. Ergebnis zu A. 89
B. Länderstaatlichkeit als Ausprägung (vornehmlich) vertikaler Gewaltengliederung 90
I. Materielle Voraussetzung der Länderstaatlichkeit: unentziehbarer Kern eigener Aufgaben („Hausgut“) 92
1. Im Besonderen: Kreditautonomie als Essentiale der Länderstaatlichkeit? 93
a) Organisationshoheit 93
aa) Terminologische Betrachtung 94
bb) Verfassungssystematische Betrachtung 96
(1) Landesverfassungen 96
(2) Bundesverfassung 100
(a) Art. 28 Abs. 1 GG Uf. 101
(b) Normen der bundesstaatlichen Finanzordnung 102
(aa) Art. 105, 106 GG Uf. 103
(bb) Art. 107 Satz 3 i.V.m. 29 Abs. 1 Satz 1 GG Uf. 106
(cc) Art. 109 GG Uf. 107
(c) Zwischenergebnis zu (2) 109
(3) Zwischenergebnis zu bb) 110
cc) Teleologische Betrachtung 110
(1) (Vertikale) Gewaltengliederung 110
(2) Unitarischer Bundesstaat 111
dd) Verfassungsgeschichtliche Betrachtung 112
ee) Zwischenergebnis zu a) 115
b) Sonstiges Hausgut 115
c) Zwischenergebnis zu 1. 117
2. Im Besonderen: Angemessene Finanzausstattung als Essentiale der Länderstaatlichkeit 117
a) Grundlegendes 118
aa) Mit Blick auf das Referenzjudikat (BVerfGE 34, 9): Abstimmung der Begrifflichkeiten 119
bb) Ausgangspunkt für die Konkretisierung des Garantieumfangs: Kategorisierung der Landesaufgaben anhand der föderativen Typusmerkmale 120
cc) Weichenstellung bezüglich der Konkretisierung des Garantieumfangs: Lediglich typussichernde oder (prinzipiell) aufgabenkongruente Garantie? 121
b) Grundanforderung an die Angemessenheit der Finanzausstattung: Gewährleistung der verfassungskonformen Erfüllung verfassungsmäßiger Aufgaben 123
aa) Extern determinierte Landesaufgaben 124
bb) Landesunmittelbare Aufgaben, im Besonderen: Gestaltungsaufgaben 128
cc) Sonderfall hybrider Beschaffenheit: Garantie der kommunalen Finanzausstattung 128
(1) Berücksichtigungspflichtigkeit etwaiger Einstandspflichten der Länder für ihre Kommunen? 130
(a) . . . hinsichtlich der Ausführung von Bundesgesetzen (ohne substantiellen kommunalen Entscheidungsspielraum)? 131
(aa) Ausnahme: Fortgeltendes Bundesrecht gemäß Art. 125a Abs. 1 Satz 1 Var. 2, 3 GG (Bundesdurchgriffszuweisung) 132
(bb) Regelfall: Landesrechtliche Zuweisung 135
(b) . . . hinsichtlich der Ausführung von Landesgesetzen (ohne substantiellen kommunalen Entscheidungsspielraum)? 135
(c) . . . hinsichtlich der Wahrnehmung von Selbstverwaltungsaufgaben? 136
(aa) Abgrenzung zu den anderen Kommunalaufgabenkategorien 136
(bb) Existenz und gegebenenfalls Umfang einer Einstandspflicht 138
(cc) Adressat der Einstandspflicht 139
(dd) Umfang der Berücksichtigungspflichtigkeit der Einstandspflicht im vorliegenden Zusammenhang 141
(2) Zwischenergebnis zu cc) 143
dd) Zwischenergebnis zu b) 144
ee) Verbleib der Möglichkeit zur Verschuldung in Ausnahmesituationen 145
ff) Conditio sine qua non nicht nur der bundesstaatlichen Ordnung des Grundgesetzes: Mindesthomogenität zentraler Lebensverhältnisse im Bundesgebiet 145
(1) Grundlegendes 146
(a) Klärung der Grundbegriffe 1: Lebensverhältnisse 146
(b) Grundgesetzlicher Textbefund 147
(aa) Aktuelle Rechtslage 147
(bb) Grundgesetz-Urfassung 150
(α) Unmittelbare Bekundung 151
(β) Mittelbare Bekundung 151
(αα) Art. 29 Abs. 1 Sätze 1, 2 GG Uf. 151
(ββ) Art. 106 Abs. 3 GG Uf. 153
(γγ) Art. 106 Abs. 4 GG Uf. 154
(δδ) Übergreifende Ergänzungen zu (ββ) und (γγ) 156
(γ) Resümee zu (bb) 157
(cc) Übergreifende Schlussfolgerung zu den Textbefunden 157
(c) Klärung der Grundbegriffe 2: Einheitlichkeit/Gleichwertigkeit 158
(2) Enthält Art. 79 Abs. 3 GG ein Homogenitätspostulat bezüglich der Lebensverhältnisse im Bundesgebiet? 159
(a) Umfassender Unitarisierungsauftrag 159
(b) Mindestsicherung 160
(aa) Verankerung über einfache Verfassungssätze? 160
(bb) Verankerung über Art. 1 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG? 160
(cc) Verankerung über den sozialstaatlichen Teil des Verfassungskerns? 161
(α) Mindesthomogenität: Gebot der Sozialstaatlichkeit? 162
(αα) Bildung 163
(ββ) Weitere Lebensverhältnisse 164
(γγ) Bindung des finanzstaatlichen Leistungsangebots an den Bundesdurchschnitt 165
(δδ) Lebensverhältnisse, die in den Regelungsbereich der Länder fallen – Verfassungssystematische Überlegungen 166
(εε) Sonderfall nach derzeitigem Verfassungsrecht: Kommunen in Ausübung ihres Selbstverwaltungsrechts (ohne Fälle des Gesetzesvollzugs im engeren Sinn) 171
(ζζ) Ergebnis zu (α) 177
(β) Sperrwirkung des Befunds zu Art. 79 Abs. 3 Var. 3 i.V.m.Art. 1 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG? 177
(γ) Mindesthomogenitätspostulat: Zugehörigkeit zum Kerngehalt der Sozialstaatlichkeit? 178
(dd) Verankerung über den bundesstaatlichen Teil des Verfassungskerns? 181
(α) Mindestharmonisierung zentraler Lebensverhältnisse: Voraussetzung für die Wahrung/Herstellung der inneren Einheit im Bundesstaat 181
(αα) Eindämmung von Wanderungsbewegungen 181
(ββ) Sicherung der sozialen Stabilität 185
(γγ) (Verfassungs-)Geschichtliche Besonderheiten des deutschen Bundesstaatstypus’ 187
(β) Ergebnis zu (dd) 191
(ee) Verankerung über den freiheitlich-demokratischen Teil des Verfassungskerns? 192
(ff) Im Konkreten: Verknüpfung des Bestands der bundesstaatlichen und der demokratischen Ordnung des Grundgesetzes: Niederschlag auf Ebene der Verfassungsvoraussetzungen 196
(gg) Staatliche Garantenstellung für materielle Verfassungsvoraussetzungen? 198
(hh) Abstrakter/konkretisierungsbedürftiger Mindesthomogenitätsstandard 202
(ii) Zugrundelegung der jeweiligen Homogenitätsbedürfnisse in der Bevölkerung: keine unzulässige ex-post Modifizierung des Schutzbereichs von Art. 79 Abs. 3 GG 203
(jj) Ergebnis zu (b) und Schlussfolgerungen 204
(c) Ergebnis zu (2) 206
(3) Konsequenzen aus der Mindesthomogenitätsgarantie in Bezug auf das in Art. 79 Abs. 3 GG verankerte Postulat der Gewähr angemessener Landesfinanzausstattungen 207
(a) Anknüpfungspunkte bei den bisherigen Befunden 207
(b) Relevante Verpflichtungstatbestände 209
(c) Schlussfolgerungen 212
(d) Ergebnis zu (3) 214
gg) Ergebnis zu b) 214
c) Gemeinschafts- bzw. völkerrechtliche Einwirkungen auf den Schutzgehalt des Art. 79 Abs. 3 GG? 216
d) Maßgaben für die Generierung der Finanzausstattung 216
aa) Modalitäten der Bereitstellung angemessener Länderfinanzausstattungen 216
bb) Normierungsverantwortung und Einstandspflicht des Bundes 217
cc) Subsidiäre Einstandspflicht der Länder(-gesamtheit)? 219
dd) Bei Eintritt des Sicherungsfalles: Notwendigkeit, die Bundeseinstandspflicht in (finanz-)verfassungsrechtlichen Handlungsinstrumenten verorten zu können 219
ee) Folgerungen mit Blick auf das derzeitige Bundesverfassungsrecht 225
e) Ergebnis zu 2. 225
II. Ergebnis zu B. 226
C. Ergebnis zu § 2 228
§ 3 Gebot des bundesfreundlichen Verhaltens 228
Vierter Teil: Anwendung auf die neue Rechtslage 230
Erstes Kapitel: Vorüberlegungen 230
§ 1 Prüfungsgegenstand 230
§ 2 Beurteilungszeitpunkt 232
Zweites Kapitel: Prognosen 233
§ 1 Zeitraum ab dem 1. Januar 2020 233
A. Hohe Determiniertheit der Länderhaushalte 234
I. Weitreichender Bundeseinfluss auf die gliedstaatliche . . . 234
1. . . . Einnahmenstruktur 234
2. . . . Ausgabenstruktur 237
II. Kaum Einflussnahmemöglichkeiten der Länder selbst auf ihre . . . 237
1. . . . Einnahmen 237
2. . . . Ausgaben 239
a) Kosten der Erfüllung fremddeterminierter Aufgaben (im Besonderen: Ausführung von Bundesgesetzen)/hoher zeitlicher Bindungsgrad der Personalkosten 239
b) Ausgaben im Zusammenhang mit der fiskalischen Gewährleistungsverantwortung hinsichtlich einer aufgabenadäquaten kommunalen (Mindest-)Finanzausstattung 241
aa) Unmittelbare Einflussnahmemöglichkeiten 241
bb) Mittelbare Einflussnahmemöglichkeiten 244
c) Kosten der Erfüllung landesunmittelbarer Aufgaben 245
III. Resümee und verfassungsrechtliche Würdigung zu A.: Aufgabenangemessene Finanzausstattung (insbesondere finanzschwacher) Länder ohne Einnahmen aus Krediten möglicherweise nicht gewährleistet 245
1. Ländereinnahmen 245
2. Länderausgaben 246
a) Kosten der Erfüllung fremddeterminierter Aufgaben, Länderausgabenautonomie 246
b) Ausgaben im Zusammenhang mit der fiskalischen Gewährleistungsverantwortung hinsichtlich einer aufgabenadäquaten kommunalen (Mindest-)Finanzausstattung 246
aa) Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung gemäß Art. 28 Abs. 2 GG 246
bb) Bundesweite Mindesthomogenität zentraler Lebensverhältnisse gemäß Art. 20 Abs. 1, 2 GG 248
c) Kosten der Erfüllung landesunmittelbarer Aufgaben 250
aa) Erhalt der Länder als politische Entscheidungszentren 250
bb) Bundesweite Mindesthomogenität zentraler Lebensverhältnisse gemäß Art. 20 Abs. 1, 2 GG 252
3. Fazit 253
B. Lösungsansätze: Kompensationsmöglichkeiten für das Verbot struktureller (Neu-)Verschuldung . . . 255
I. . . . im Rahmen der Novelle? 255
1. Keine expliziten Ausgleichsinstrumente vorgesehen 255
2. Art. 79 Abs. 3-konforme Interpretation der Art. 109 Abs. 3 Sätze 2, 3 GG/Bedarfsorientierte Ausgestaltung der Ausnahmetatbestände durch den Landes(verfassungs)gesetzgeber gemäß Art. 109 Abs. 3 Satz 5 GG 256
II. . . . im Rahmen des hergebrachten Instrumentariums der bundesstaatlichen Finanzverfassung? 258
1. Vorüberlegungen 258
2. Abhilfe über die Wahrnehmung von Steuergesetzgebungsbefugnissen gemäß Art. 105 Abs. 2 GG? 258
3. Abhilfe im Rahmen der Primärverteilung der Steuererträge? 259
a) Vertikal: Art. 106 Abs. 4 Satz 1 bzw. Abs. 3 Sätze 3, 4 GG (Umsatzsteuerverteilung zwischen Bund und Ländergesamtheit) 259
b) Horizontal: Art. 107 Abs. 1 Satz 4 Ts. 2 GG (Ergänzungsanteile aus dem Länderanteil am Umsatzsteueraufkommen) 260
4. Abhilfe im Rahmen des horizontalen Finanzausgleichs gemäß Art. 107 Abs. 2 Sätze 1, 2 GG? 261
5. Abhilfe durch Ausgleichszahlungen des Bundes? 263
a) Art. 106 Abs. 4 Sätze 2, 3 GG (Mehrbelastungsausgleich) 263
b) Art. 106 Abs. 8 GG (Sonderbelastungsausgleich) 264
c) Art. 91a; 91b Abs. 1, 3; Art. 104b GG (Mischfinanzierungstatbestände) 264
d) Art. 104a Abs. 3 GG (Fakultative Beteiligung des Bundes an den Zweckkosten seiner Geldleistungsgesetze) 269
e) Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG (Ergänzungszuweisungen des Bundes) 270
aa) Normzweck und Einordnung in das föderative Finanzverteilungssystem 270
bb) Tatbestand der Leistungsschwäche 271
cc) Primär einschlägig: Allgemeine Tatbestandsvariante des Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG 272
dd) Im Ernstfall: Notwendigkeit einer Auslegung des Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG, die in Einklang mit Art. 79 Abs. 3 GG steht 273
ee) Grenzen einer Lösung über Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG 274
ff) Möglicherweise entgegenstehende Wertungen aus BVerfGE 116, 327? 277
(1) Haushaltsnotlagen in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bis zum Berlin-Urteil 278
(a) BVerfGE 72, 330 278
(b) BVerfGE 86, 148 278
(c) BVerfGE 101, 158 280
(2) Zugrunde liegender Sachverhalt gemäß dem Normenkontrollantrag des Senats von Berlin vom 4. September 2003 282
(3) Kernaussagen des Urteils (mit Blick auf die hiesige Problemstellung) 283
(a) Grundsatzteil 284
(b) Ausführungen zum konkreten Fall 286
(4) Gegenüberstellung der Sachverhalte/Inhaltliche und dogmatische Rahmenbedingungen für die Übertragbarkeit von Wertungen aus BVerfGE 116, 327 auf die hiesige Problemstellung 287
(5) Auf dieser Grundlage: Eventuell auf den vorliegenden Sachverhalt übertragbare Wertungen aus dem Judikat 289
(6) Ergebnis zu ff) 291
gg) Ergebnis zu e) 291
f) Ungeschriebene bundesstaatsrechtliche Grundlage für Hilfszahlungen des Bundes? 292
g) Ergebnis zu 5. 292
6. Ergebnis zu II. 293
III. Ergebnis zu B. 294
C. Ergebnis zu § 1 294
§ 2 Zeitraum vom 1. Januar 2011 bis zum 31. Dezember 2019 295
Fünfter Teil: Gesamtergebnis in Thesen 296
Literatur- und Quellenverzeichnis 305
Sachverzeichnis 322