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Dittloff, A. (2016). Kommunale Bürger- und Einwohnerbefragungen. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-54959-7
Dittloff, Arne. Kommunale Bürger- und Einwohnerbefragungen. Duncker & Humblot, 2016. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-54959-7
Dittloff, A (2016): Kommunale Bürger- und Einwohnerbefragungen, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-54959-7
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Kommunale Bürger- und Einwohnerbefragungen
Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1324
(2016)
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About The Author
Arne Dittloff studierte von 2006 bis 2011 Rechtswissenschaften an der Georg-August-Universität Göttingen, der Universität Uppsala sowie der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster. Nach Abschluss der ersten juristischen Staatsprüfung promovierte er bei Prof. Dr. Thorsten Ingo Schmidt an der Universität Potsdam. Promotionsbegleitend arbeitete er als wissenschaftlicher Mitarbeiter bei der Rechtsanwaltskanzlei Freshfields Bruckhaus Deringer LLP. Den juristischen Vorbereitungsdienst absolvierte er beim Kammergericht in Berlin. Seit 2016 arbeitet Arne Dittloff als Rechtsanwalt bei Raue LLP in Berlin im öffentlichen Wirtschaftsrecht.Abstract
Die Arbeit untersucht das kommunalrechtliche Beteiligungsinstrument der Bürger- bzw. Einwohnerbefragung. Dieses Instrument, das bisher lediglich in drei Bundesländern einfachgesetzlich geregelt ist, ermöglicht gemeindlichen Vertretungskörperschaften die Durchführung einer unverbindlichen Befragung aller Bürger bzw. Einwohner einer Gemeinde zu einer bestimmten Angelegenheit. Die Arbeit enthält erstmals eine umfassende Darstellung und wissenschaftliche Untersuchung aller wesentlichen Probleme und rechtlichen Fragen, die sich im Zusammenhang mit der Durchführung von Bürger- bzw. Einwohnerbefragungen auf kommunaler Ebene stellen. Insbesondere geht die Arbeit der Frage nach, wie dieses Instrument in das ausdifferenzierte System der kommunalen Beteiligungsrechte eingeordnet werden kann. Ferner untersucht die Arbeit, ob die Durchführung kommunaler Befragungen grundsätzlich zulässig ist und eine einfachgesetzliche Grundlage in der jeweiligen Kommunalverfassung erfordert. Schließlich stellt die Arbeit die rechtlichen Anforderungen an die Durchführung dar.This dissertation examines citizen and inhabitant referendums (sog. Bürger- bzw. Einwohnerbefragungen) at the municipal level. It contains for the first time a comprehensive and academic study of all fundamental problems and legal issues that are raised by municipal referendums. Primarily, this dissertation explores whether or not a referendum is principally permitted and if, prior to holding a referendum, a special provision in the municipal laws is necessary. Further, it examines what legal requirements must be fulfilled in order to hold a referendum.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 7 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 9 | ||
| Abkürzungsverzeichnis | 17 | ||
| 1. Teil: Thematische Einführung | 21 | ||
| § 1 Problemaufriss | 21 | ||
| § 2 Untersuchungsgegenstand | 23 | ||
| § 3 Abgrenzung des Untersuchungsgegenstands | 25 | ||
| I. Befragungen, die nicht von staatlicher Seite initiiert werden | 25 | ||
| II. Befragungen auf Bundes- und Landesebene | 25 | ||
| § 4 Gang der Untersuchung | 28 | ||
| 2. Teil: Grundlagen | 30 | ||
| § 1 Das Wesen von Bürger- bzw. Einwohnerbefragungen | 30 | ||
| I. Unverbindlichkeit des Befragungsergebnisses | 30 | ||
| II. Faktische Bindungswirkung des Befragungsergebnisses | 34 | ||
| § 2 Praktische Relevanz der Thematik: Bisher durchgeführte Bürger- bzw. Einwohnerbefragungen | 37 | ||
| I. Überblick über die Befragungspraxis aller Bundesländer | 38 | ||
| II. Befragungen mit gesetzlicher Grundlage | 40 | ||
| 1. Bürgerbefragung zum Ausbau des Eintracht-Stadions in Braunschweig | 40 | ||
| 2. Bürgerbefragung über die Planung und den Bau einer Elbbrücke zwischen Neu Darchau und Darchau | 41 | ||
| 3. Einwohnerbefragung zum Kraftwerksneubau in Ensdorf | 42 | ||
| III. Befragungen ohne gesetzliche Grundlage | 43 | ||
| 1. Bürgerbefragung zur Einräumung eines Abbaurechts für ein Zementwerk in Dettingen/Erms | 44 | ||
| 2. Bürgerbefragung zur EXPO 2000 in Hannover | 45 | ||
| 3. Einwohnerbefragung zum Ausbau des Godorfer Hafens in Köln | 46 | ||
| 4. Bürgerbefragungen in Potsdam | 48 | ||
| 5. Bürgerbefragungen im Vorfeld kommunaler Neugliederungsmaßnahmen | 49 | ||
| § 3 Geschichtliche Entwicklung des Instruments der Bürger- bzw. Einwohnerbefragung | 51 | ||
| § 4 Rechtliche Qualifizierung der Befragungsteilnahme | 57 | ||
| I. Die Volksbefragungsurteile des Bundesverfassungsgerichts | 58 | ||
| II. Kernaussagen der Volksbefragungsurteile des Bundesverfassungsgerichts | 60 | ||
| § 5 Funktionen des Instruments der Bürger- bzw. Einwohnerbefragung | 63 | ||
| I. Informationsfunktion | 64 | ||
| II. Teilhabefunktion | 65 | ||
| III. Konsens- und Legitimationsfunktion | 66 | ||
| IV. Oppositionsfunktion | 69 | ||
| V. Kontrollfunktion | 71 | ||
| § 6 Bürger- bzw. Einwohnerbefragungen und kommunale Bürgerumfragen | 71 | ||
| I. Gemeinsamkeiten | 73 | ||
| II. Unterschiede | 73 | ||
| 1. Teilnehmerkreis | 73 | ||
| 2. Gegenstände von Befragungen bzw. Umfragen | 74 | ||
| 3. Form der Meinungsäußerung | 75 | ||
| 4. Die Situation im Vorfeld einer Befragung bzw. Umfrage | 76 | ||
| 5. Die Art und Weise der Durchführung | 77 | ||
| 6. Konsens- und Legitimationsfunktion | 79 | ||
| § 7 Zwischenergebnis zum 2. Teil | 79 | ||
| 3. Teil: Das Instrument der Bürger- bzw. Einwohnerbefragung im System kommunaler Beteiligungsrechte | 81 | ||
| § 1 Bürgerbeteiligung als Charakteristikum der kommunalen Selbstverwaltung | 81 | ||
| § 2 Erscheinungsformen der Bürgerbeteiligung auf kommunaler Ebene | 83 | ||
| I. Die Verwendung des Begriffs der Bürgerbeteiligung im Sprachgebrauch | 84 | ||
| II. Die Verwendung des Begriffs der Bürgerbeteiligung in der Literatur | 85 | ||
| III. Eigenes Begriffsverständnis | 87 | ||
| IV. Letztentscheidungsrechte | 89 | ||
| 1. Bürgerbegehren | 90 | ||
| 2. Bürgerentscheid | 92 | ||
| 3. Ratsbegehren | 94 | ||
| 4. Gemeindeversammlung | 95 | ||
| V. Mitwirkungsrechte | 96 | ||
| 1. Bürger- bzw. Einwohnerantrag | 97 | ||
| 2. Bürger- bzw. Einwohnerversammlung | 98 | ||
| 3. Einwohnerfragestunde | 101 | ||
| 4. Einwohnerunterrichtung | 101 | ||
| 5. Gemeindliches Petitionsrecht | 102 | ||
| § 3 Die Einordnung des Instruments der Bürger- bzw. Einwohnerbefragung in das System kommunaler Beteiligungsrechte | 103 | ||
| I. Die Bürger- bzw. Einwohnerbefragung als Form der Öffentlichkeitspartizipation | 103 | ||
| II. Die Bürger- bzw. Einwohnerbefragung als Instrument der Vertretungskörperschaft | 104 | ||
| III. Die Bürger- bzw. Einwohnerbefragung als aufwendiges Verfahren | 105 | ||
| IV. Die Bürger- bzw. Einwohnerbefragung als Form kollektiver Meinungskundgabe | 105 | ||
| V. Die Bürger- bzw. Einwohnerbefragung als Instrument hoher Einwirkungsintensität auf eine Vertretungskörperschaft | 106 | ||
| VI. Die Bürger- bzw. Einwohnerbefragung als aussagekräftiges Beteiligungsinstrument | 109 | ||
| VII. Die Bürger- bzw. Einwohnerbefragung als Instrument geringen Erkenntnisgewinns für die Befragungsteilnehmer | 110 | ||
| § 4 Zwischenergebnis zum 3. Teil | 111 | ||
| 4. Teil: Zulässigkeit und Erfordernis einer einfachgesetzlichen Rechtsgrundlage | 113 | ||
| § 1 Zulässigkeit der Durchführung von Bürger- bzw. Einwohnerbefragungen | 113 | ||
| I. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit | 114 | ||
| 1. Das Homogenitätsprinzip | 114 | ||
| 2. Volksbefragungsrechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts | 118 | ||
| 3. Umkehrschluss aus Art. 28 Abs. 1 S. 4 GG | 118 | ||
| 4. Zwischenergebnis | 120 | ||
| II. Der Grundsatz des freien Mandats | 120 | ||
| 1. Geltung des Grundsatzes für Mitglieder gemeindlicher Vertretungskörperschaften | 121 | ||
| 2. Verletzung des Grundsatzes | 122 | ||
| § 2 Erfordernis einer einfachgesetzlichen Rechtsgrundlage | 126 | ||
| I. Auffassung der Niedersächsischen Sachverständigenkommission zur Fortentwicklung des Kommunalverfassungsrechts | 128 | ||
| II. Auffassung der Enquete-Kommission zur Überprüfung des Niedersächsischen Kommunalverfassungsrechts | 129 | ||
| III. Meinungsstand in der Literatur | 129 | ||
| 1. Das Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage ablehnende Ansichten | 129 | ||
| 2. Das Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage bejahende Ansichten | 131 | ||
| IV. Meinungsstand in der Rechtsprechung | 132 | ||
| 1. Urteil des Verwaltungsgerichts Ansbach vom 12.11.1970 | 132 | ||
| 2. Beschluss des Verwaltungsgerichts Potsdam vom 14.12.2006 | 133 | ||
| 3. Beschluss des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 08.04.2008 | 134 | ||
| 4. Urteile zur Frage der Zulässigkeit sonstiger Formen der Bürgerbeteiligung ohne gesetzliche Grundlage | 135 | ||
| a) Urteil des Verwaltungsgerichts Schleswig vom 15.03.1979 | 135 | ||
| b) Urteil des Oberverwaltungsgerichts Lüneburg vom 31.05.1983 | 136 | ||
| c) Urteil des Verwaltungsgerichts Schleswig vom 20.09.1985 | 137 | ||
| d) Urteil des Verwaltungsgerichts Gießen vom 22.10.1998 | 138 | ||
| V. Zwischenergebnis | 139 | ||
| VI. Das Fehlen kommunalverfassungsrechtlicher Verbotstatbestände | 139 | ||
| VII. Die Qualifizierung der Befragungsteilnahme als Ausübung von Staatsgewalt | 140 | ||
| VIII. Die Wirkungen des Befragungsergebnisses | 142 | ||
| 1. Rechtliche Unverbindlichkeit | 142 | ||
| 2. Faktische Bindungswirkung | 143 | ||
| IX. Der Vorbehalt des Gesetzes | 144 | ||
| 1. Gemeindliche Vertretungskörperschaft als Organ der ausführenden Gewalt | 145 | ||
| 2. Typologie der Gesetzesvorbehalte | 146 | ||
| a) Allgemeiner Vorbehalt des Gesetzes | 147 | ||
| b) Institutioneller Vorbehalt des Gesetzes | 148 | ||
| 3. Besteht für die Entscheidung zur Durchführung kommunaler Befragungen ein allgemeiner Vorbehalt des Gesetzes? | 150 | ||
| 4. Besteht für die Entscheidung zur Durchführung kommunaler Befragungen ein institutioneller Vorbehalt des Gesetzes? | 152 | ||
| a) Verhältnis zwischen der Bürger- bzw. Einwohnerschaft und der Vertretungskörperschaft | 152 | ||
| b) Kompetenz der Vertretungskörperschaft | 155 | ||
| 5. Vorliegen eines innerdienstlichen Hoheitsaktes | 156 | ||
| X. Gewährt Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG ein Beteiligungserfindungsrecht? | 158 | ||
| 1. Das Allzuständigkeitsprinzip | 160 | ||
| 2. Der Gesetzesvorbehalt des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG | 163 | ||
| a) Gesetzliche Vorschriften zur Bürgerbeteiligung | 164 | ||
| b) Umgehung der Vorschriften über die Durchführung von Ratsbegehren | 170 | ||
| c) Umkehrschluss aus Nichtregelung der Möglichkeit zur Durchführung von Ratsbegehren | 174 | ||
| 3. Unzulässiger Eingriff in die Garantie der gemeindlichen Selbstverwaltung? | 176 | ||
| a) Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung | 176 | ||
| b) Randbereich der kommunalen Selbstverwaltung | 179 | ||
| XI. Vorbestimmtheit der Modalitäten einer Entscheidungsbildung | 181 | ||
| XII. Schlussfolgerungen | 183 | ||
| 1. Anforderungen an die Rechtsgrundlage | 184 | ||
| 2. Sog. Öffnungsklauseln als Rechtsgrundlage | 185 | ||
| 3. Bürger- bzw. Einwohneranhörungen im Rahmen kommunaler Neugliederungsmaßnahmen | 186 | ||
| § 3 Zwischenergebnis zum 4. Teil | 188 | ||
| 5. Teil: Rechtliche Anforderungen an die Durchführung | 190 | ||
| § 1 Zuständigkeit zur Durchführung | 190 | ||
| I. Initiierung durch die Vertretungskörperschaft | 190 | ||
| II. Initiierung durch die Bürger- bzw. Einwohnerschaft | 192 | ||
| 1. Rechtliche Vorgaben für die Ausgestaltung einer Initiativberechtigung | 193 | ||
| 2. Rechtspolitische Stellungnahme | 194 | ||
| § 2 Rechtliche Anforderungen an den Beschluss einer Vertretungskörperschaft | 197 | ||
| I. Grundsatz: Erfordernis einer Mehrheit | 197 | ||
| II. Erforderliche Mehrheit | 199 | ||
| 1. Rechtslage in Schleswig-Holstein | 199 | ||
| 2. Rechtslage in Niedersachsen und im Saarland | 199 | ||
| a) Erfordernis einer einfachen Mehrheit | 199 | ||
| b) Zulässigkeit abweichender Satzungsregelungen | 200 | ||
| III. Stellungnahme | 203 | ||
| § 3 Die Form der Entscheidung | 204 | ||
| I. Rechtslage in Niedersachsen und im Saarland | 205 | ||
| 1. Pflicht zum Satzungserlass | 205 | ||
| 2. Praxis des bisherigen Satzungserlasses | 206 | ||
| a) Niedersachsen | 206 | ||
| b) Saarland | 207 | ||
| 3. Die Ausgestaltung der Pflicht zum Satzungserlass | 207 | ||
| a) Keine Pflicht zum Erlass einer Grundlagensatzung auf Vorrat | 208 | ||
| b) Pflicht zum Erlass einer Grundlagensatzung? | 209 | ||
| c) Zwischenergebnis | 211 | ||
| 4. Satzungsinhalt | 212 | ||
| 5. Besonderheit für Befragungen in Ortsteilen und Stadtbezirken | 212 | ||
| II. Rechtslage in Schleswig-Holstein | 213 | ||
| § 4 Auferlegung einer freiwilligen Selbstverpflichtung | 215 | ||
| I. Praktische Relevanz | 216 | ||
| II. Rechtliche Wirkungen | 217 | ||
| III. Zulässigkeit | 218 | ||
| § 5 Das Gebot der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit | 221 | ||
| § 6 Gegenständliche Eingrenzung des Anwendungsbereichs | 225 | ||
| I. Einschränkungen des Anwendungsbereichs durch gemeindliche Verbandskompetenz | 225 | ||
| 1. Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises | 226 | ||
| 2. Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung | 227 | ||
| 3. Angelegenheiten des übertragenen Wirkungskreises bzw. Auftragsangelegenheiten | 229 | ||
| 4. Grundsätzliche Zulässigkeit der Durchführung kommunaler Befragungen zu Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung und Angelegenheiten des übertragenen Wirkungskreises bzw. Auftragsangelegenheiten | 232 | ||
| 5. Bundes- und landespolitische Angelegenheiten | 234 | ||
| 6. Beschränkung auf wichtige Angelegenheiten? | 235 | ||
| 7. Ausschlusstatbestände | 239 | ||
| a) Rechtslage in Niedersachsen und im Saarland | 239 | ||
| b) Rechtslage in Schleswig-Holstein | 242 | ||
| 8. Vorbestimmtheit der Entscheidung | 243 | ||
| II. Einschränkung des Anwendungsbereiches durch Organkompetenz der Vertretungskörperschaft | 244 | ||
| 1. Gesetzliche Ausgestaltung | 245 | ||
| 2. Stellungnahme | 247 | ||
| § 7 Abstimmungsberechtigte Personen | 248 | ||
| I. Beschränkung der Abstimmungsberechtigung auf Gemeindebürger | 249 | ||
| II. Erweiterung der Abstimmungsberechtigung auf Einwohner | 249 | ||
| 1. Praktische Auswirkungen | 250 | ||
| 2. Verfassungsgemäßheit einer Teilnahmeberechtigung von Einwohnern | 251 | ||
| a) Das deutsche Volk als Legitimationssubjekt | 252 | ||
| b) Der Volksbegriff auf kommunaler Ebene | 254 | ||
| c) Vorgaben des Homogenitätsprinzips | 255 | ||
| d) Vergleich mit der rechtlichen Situation im Rahmen eines Bürgerentscheids | 256 | ||
| 3. Rechtsfolgen der Verfassungswidrigkeit | 257 | ||
| III. Abstimmungsberechtigung für Unionsbürger | 260 | ||
| IV. Teilnahmeberechtigung aller Bürger bzw. Einwohner | 262 | ||
| V. Mindestalter | 264 | ||
| § 8 Verpflichtung zur Befragungsteilnahme | 265 | ||
| § 9 Möglichkeit der Eingrenzung des Abstimmungsgebiets | 267 | ||
| I. Sonderfall: Eingrenzung des Abstimmungsgebiets auf Ortschaften, Stadtbezirke und Ortsteile | 268 | ||
| II. Eingrenzung des Abstimmungsgebiets auf frei gewählte Gemeindeteile | 270 | ||
| § 10 Befragungen auf Kreisebene | 272 | ||
| § 11 Informationspflichten im Vorfeld kommunaler Befragungen | 272 | ||
| I. Sinn und Zweck einer Informationspflicht | 272 | ||
| II. Bestehen einer Informationspflicht | 273 | ||
| III. Umfang und Grenzen der Informationspflicht | 274 | ||
| IV. Art und Weise der Informationserbringung | 276 | ||
| § 12 Häufigkeit kommunaler Befragungen | 277 | ||
| § 13 Durchführung kommunaler Befragungen | 278 | ||
| I. Anwendung der Wahlrechtsgrundsätze | 278 | ||
| II. Art und Weise der Befragungsteilnahme | 279 | ||
| III. Zeitpunkt und Zeitraum einer Befragung | 281 | ||
| 1. Grundsatz: Gemeindliches Ermessen | 281 | ||
| 2. Zusammenlegung kommunaler Befragungen mit Bundestags-, Landtags- oder Kommunalwahlen | 282 | ||
| 3. Durchführung während eines laufenden Bürgerbegehrens | 285 | ||
| IV. Anforderungen an die Ausgestaltung des Abstimmungszettels | 288 | ||
| 1. Allgemeine Anforderungen | 288 | ||
| 2. Anforderungen an die Formulierung der Abstimmungsfrage | 289 | ||
| a) Deutlichmachung der Unverbindlichkeit des Befragungsergebnisses | 289 | ||
| b) Bestimmtheit und Neutralität der Fragestellung | 291 | ||
| c) Antwortmöglichkeiten | 292 | ||
| d) Koppelung mehrerer Fragen | 294 | ||
| e) Befragung zu mehreren selbstständigen Fragen | 297 | ||
| § 14 Besonderheiten bei Rechtsschutzfragen | 299 | ||
| I. Klage auf Verhinderung der Durchführung einer kommunalen Befragung | 299 | ||
| II. Klage auf Durchführung einer kommunalen Befragung | 303 | ||
| III. Klage im Nachgang einer kommunalen Befragung | 304 | ||
| § 15 Zwischenergebnis zum 5. Teil | 305 | ||
| 6. Teil: Schlussbetrachtung und rechtspolitischer Ausblick | 308 | ||
| § 1 Schlussbetrachtung | 308 | ||
| § 2 Rechtspolitischer Ausblick | 309 | ||
| Literaturverzeichnis | 314 | ||
| Sachwortverzeichnis | 329 |