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Kommunale Bürger- und Einwohnerbefragungen

Dittloff, Arne

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1324

(2016)

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Arne Dittloff studierte von 2006 bis 2011 Rechtswissenschaften an der Georg-August-Universität Göttingen, der Universität Uppsala sowie der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster. Nach Abschluss der ersten juristischen Staatsprüfung promovierte er bei Prof. Dr. Thorsten Ingo Schmidt an der Universität Potsdam. Promotionsbegleitend arbeitete er als wissenschaftlicher Mitarbeiter bei der Rechtsanwaltskanzlei Freshfields Bruckhaus Deringer LLP. Den juristischen Vorbereitungsdienst absolvierte er beim Kammergericht in Berlin. Seit 2016 arbeitet Arne Dittloff als Rechtsanwalt bei Raue LLP in Berlin im öffentlichen Wirtschaftsrecht.

Abstract

Die Arbeit untersucht das kommunalrechtliche Beteiligungsinstrument der Bürger- bzw. Einwohnerbefragung. Dieses Instrument, das bisher lediglich in drei Bundesländern einfachgesetzlich geregelt ist, ermöglicht gemeindlichen Vertretungskörperschaften die Durchführung einer unverbindlichen Befragung aller Bürger bzw. Einwohner einer Gemeinde zu einer bestimmten Angelegenheit. Die Arbeit enthält erstmals eine umfassende Darstellung und wissenschaftliche Untersuchung aller wesentlichen Probleme und rechtlichen Fragen, die sich im Zusammenhang mit der Durchführung von Bürger- bzw. Einwohnerbefragungen auf kommunaler Ebene stellen. Insbesondere geht die Arbeit der Frage nach, wie dieses Instrument in das ausdifferenzierte System der kommunalen Beteiligungsrechte eingeordnet werden kann. Ferner untersucht die Arbeit, ob die Durchführung kommunaler Befragungen grundsätzlich zulässig ist und eine einfachgesetzliche Grundlage in der jeweiligen Kommunalverfassung erfordert. Schließlich stellt die Arbeit die rechtlichen Anforderungen an die Durchführung dar.This dissertation examines citizen and inhabitant referendums (sog. Bürger- bzw. Einwohnerbefragungen) at the municipal level. It contains for the first time a comprehensive and academic study of all fundamental problems and legal issues that are raised by municipal referendums. Primarily, this dissertation explores whether or not a referendum is principally permitted and if, prior to holding a referendum, a special provision in the municipal laws is necessary. Further, it examines what legal requirements must be fulfilled in order to hold a referendum.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsverzeichnis 9
Abkürzungsverzeichnis 17
1. Teil: Thematische Einführung 21
§ 1 Problemaufriss 21
§ 2 Untersuchungsgegenstand 23
§ 3 Abgrenzung des Untersuchungsgegenstands 25
I. Befragungen, die nicht von staatlicher Seite initiiert werden 25
II. Befragungen auf Bundes- und Landesebene 25
§ 4 Gang der Untersuchung 28
2. Teil: Grundlagen 30
§ 1 Das Wesen von Bürger- bzw. Einwohnerbefragungen 30
I. Unverbindlichkeit des Befragungsergebnisses 30
II. Faktische Bindungswirkung des Befragungsergebnisses 34
§ 2 Praktische Relevanz der Thematik: Bisher durchgeführte Bürger- bzw. Einwohnerbefragungen 37
I. Überblick über die Befragungspraxis aller Bundesländer 38
II. Befragungen mit gesetzlicher Grundlage 40
1. Bürgerbefragung zum Ausbau des Eintracht-Stadions in Braunschweig 40
2. Bürgerbefragung über die Planung und den Bau einer Elbbrücke zwischen Neu Darchau und Darchau 41
3. Einwohnerbefragung zum Kraftwerksneubau in Ensdorf 42
III. Befragungen ohne gesetzliche Grundlage 43
1. Bürgerbefragung zur Einräumung eines Abbaurechts für ein Zementwerk in Dettingen/Erms 44
2. Bürgerbefragung zur EXPO 2000 in Hannover 45
3. Einwohnerbefragung zum Ausbau des Godorfer Hafens in Köln 46
4. Bürgerbefragungen in Potsdam 48
5. Bürgerbefragungen im Vorfeld kommunaler Neugliederungsmaßnahmen 49
§ 3 Geschichtliche Entwicklung des Instruments der Bürger- bzw. Einwohnerbefragung 51
§ 4 Rechtliche Qualifizierung der Befragungsteilnahme 57
I. Die Volksbefragungsurteile des Bundesverfassungsgerichts 58
II. Kernaussagen der Volksbefragungsurteile des Bundesverfassungsgerichts 60
§ 5 Funktionen des Instruments der Bürger- bzw. Einwohnerbefragung 63
I. Informationsfunktion 64
II. Teilhabefunktion 65
III. Konsens- und Legitimationsfunktion 66
IV. Oppositionsfunktion 69
V. Kontrollfunktion 71
§ 6 Bürger- bzw. Einwohnerbefragungen und kommunale Bürgerumfragen 71
I. Gemeinsamkeiten 73
II. Unterschiede 73
1. Teilnehmerkreis 73
2. Gegenstände von Befragungen bzw. Umfragen 74
3. Form der Meinungsäußerung 75
4. Die Situation im Vorfeld einer Befragung bzw. Umfrage 76
5. Die Art und Weise der Durchführung 77
6. Konsens- und Legitimationsfunktion 79
§ 7 Zwischenergebnis zum 2. Teil 79
3. Teil: Das Instrument der Bürger- bzw. Einwohnerbefragung im System kommunaler Beteiligungsrechte 81
§ 1 Bürgerbeteiligung als Charakteristikum der kommunalen Selbstverwaltung 81
§ 2 Erscheinungsformen der Bürgerbeteiligung auf kommunaler Ebene 83
I. Die Verwendung des Begriffs der Bürgerbeteiligung im Sprachgebrauch 84
II. Die Verwendung des Begriffs der Bürgerbeteiligung in der Literatur 85
III. Eigenes Begriffsverständnis 87
IV. Letztentscheidungsrechte 89
1. Bürgerbegehren 90
2. Bürgerentscheid 92
3. Ratsbegehren 94
4. Gemeindeversammlung 95
V. Mitwirkungsrechte 96
1. Bürger- bzw. Einwohnerantrag 97
2. Bürger- bzw. Einwohnerversammlung 98
3. Einwohnerfragestunde 101
4. Einwohnerunterrichtung 101
5. Gemeindliches Petitionsrecht 102
§ 3 Die Einordnung des Instruments der Bürger- bzw. Einwohnerbefragung in das System kommunaler Beteiligungsrechte 103
I. Die Bürger- bzw. Einwohnerbefragung als Form der Öffentlichkeitspartizipation 103
II. Die Bürger- bzw. Einwohnerbefragung als Instrument der Vertretungskörperschaft 104
III. Die Bürger- bzw. Einwohnerbefragung als aufwendiges Verfahren 105
IV. Die Bürger- bzw. Einwohnerbefragung als Form kollektiver Meinungskundgabe 105
V. Die Bürger- bzw. Einwohnerbefragung als Instrument hoher Einwirkungsintensität auf eine Vertretungskörperschaft 106
VI. Die Bürger- bzw. Einwohnerbefragung als aussagekräftiges Beteiligungsinstrument 109
VII. Die Bürger- bzw. Einwohnerbefragung als Instrument geringen Erkenntnisgewinns für die Befragungsteilnehmer 110
§ 4 Zwischenergebnis zum 3. Teil 111
4. Teil: Zulässigkeit und Erfordernis einer einfachgesetzlichen Rechtsgrundlage 113
§ 1 Zulässigkeit der Durchführung von Bürger- bzw. Einwohnerbefragungen 113
I. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit 114
1. Das Homogenitätsprinzip 114
2. Volksbefragungsrechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 118
3. Umkehrschluss aus Art. 28 Abs. 1 S. 4 GG 118
4. Zwischenergebnis 120
II. Der Grundsatz des freien Mandats 120
1. Geltung des Grundsatzes für Mitglieder gemeindlicher Vertretungskörperschaften 121
2. Verletzung des Grundsatzes 122
§ 2 Erfordernis einer einfachgesetzlichen Rechtsgrundlage 126
I. Auffassung der Niedersächsischen Sachverständigenkommission zur Fortentwicklung des Kommunalverfassungsrechts 128
II. Auffassung der Enquete-Kommission zur Überprüfung des Niedersächsischen Kommunalverfassungsrechts 129
III. Meinungsstand in der Literatur 129
1. Das Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage ablehnende Ansichten 129
2. Das Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage bejahende Ansichten 131
IV. Meinungsstand in der Rechtsprechung 132
1. Urteil des Verwaltungsgerichts Ansbach vom 12.11.1970 132
2. Beschluss des Verwaltungsgerichts Potsdam vom 14.12.2006 133
3. Beschluss des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 08.04.2008 134
4. Urteile zur Frage der Zulässigkeit sonstiger Formen der Bürgerbeteiligung ohne gesetzliche Grundlage 135
a) Urteil des Verwaltungsgerichts Schleswig vom 15.03.1979 135
b) Urteil des Oberverwaltungsgerichts Lüneburg vom 31.05.1983 136
c) Urteil des Verwaltungsgerichts Schleswig vom 20.09.1985 137
d) Urteil des Verwaltungsgerichts Gießen vom 22.10.1998 138
V. Zwischenergebnis 139
VI. Das Fehlen kommunalverfassungsrechtlicher Verbotstatbestände 139
VII. Die Qualifizierung der Befragungsteilnahme als Ausübung von Staatsgewalt 140
VIII. Die Wirkungen des Befragungsergebnisses 142
1. Rechtliche Unverbindlichkeit 142
2. Faktische Bindungswirkung 143
IX. Der Vorbehalt des Gesetzes 144
1. Gemeindliche Vertretungskörperschaft als Organ der ausführenden Gewalt 145
2. Typologie der Gesetzesvorbehalte 146
a) Allgemeiner Vorbehalt des Gesetzes 147
b) Institutioneller Vorbehalt des Gesetzes 148
3. Besteht für die Entscheidung zur Durchführung kommunaler Befragungen ein allgemeiner Vorbehalt des Gesetzes? 150
4. Besteht für die Entscheidung zur Durchführung kommunaler Befragungen ein institutioneller Vorbehalt des Gesetzes? 152
a) Verhältnis zwischen der Bürger- bzw. Einwohnerschaft und der Vertretungskörperschaft 152
b) Kompetenz der Vertretungskörperschaft 155
5. Vorliegen eines innerdienstlichen Hoheitsaktes 156
X. Gewährt Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG ein Beteiligungserfindungsrecht? 158
1. Das Allzuständigkeitsprinzip 160
2. Der Gesetzesvorbehalt des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG 163
a) Gesetzliche Vorschriften zur Bürgerbeteiligung 164
b) Umgehung der Vorschriften über die Durchführung von Ratsbegehren 170
c) Umkehrschluss aus Nichtregelung der Möglichkeit zur Durchführung von Ratsbegehren 174
3. Unzulässiger Eingriff in die Garantie der gemeindlichen Selbstverwaltung? 176
a) Kernbereich der kommunalen Selbstverwaltung 176
b) Randbereich der kommunalen Selbstverwaltung 179
XI. Vorbestimmtheit der Modalitäten einer Entscheidungsbildung 181
XII. Schlussfolgerungen 183
1. Anforderungen an die Rechtsgrundlage 184
2. Sog. Öffnungsklauseln als Rechtsgrundlage 185
3. Bürger- bzw. Einwohneranhörungen im Rahmen kommunaler Neugliederungsmaßnahmen 186
§ 3 Zwischenergebnis zum 4. Teil 188
5. Teil: Rechtliche Anforderungen an die Durchführung 190
§ 1 Zuständigkeit zur Durchführung 190
I. Initiierung durch die Vertretungskörperschaft 190
II. Initiierung durch die Bürger- bzw. Einwohnerschaft 192
1. Rechtliche Vorgaben für die Ausgestaltung einer Initiativberechtigung 193
2. Rechtspolitische Stellungnahme 194
§ 2 Rechtliche Anforderungen an den Beschluss einer Vertretungskörperschaft 197
I. Grundsatz: Erfordernis einer Mehrheit 197
II. Erforderliche Mehrheit 199
1. Rechtslage in Schleswig-Holstein 199
2. Rechtslage in Niedersachsen und im Saarland 199
a) Erfordernis einer einfachen Mehrheit 199
b) Zulässigkeit abweichender Satzungsregelungen 200
III. Stellungnahme 203
§ 3 Die Form der Entscheidung 204
I. Rechtslage in Niedersachsen und im Saarland 205
1. Pflicht zum Satzungserlass 205
2. Praxis des bisherigen Satzungserlasses 206
a) Niedersachsen 206
b) Saarland 207
3. Die Ausgestaltung der Pflicht zum Satzungserlass 207
a) Keine Pflicht zum Erlass einer Grundlagensatzung auf Vorrat 208
b) Pflicht zum Erlass einer Grundlagensatzung? 209
c) Zwischenergebnis 211
4. Satzungsinhalt 212
5. Besonderheit für Befragungen in Ortsteilen und Stadtbezirken 212
II. Rechtslage in Schleswig-Holstein 213
§ 4 Auferlegung einer freiwilligen Selbstverpflichtung 215
I. Praktische Relevanz 216
II. Rechtliche Wirkungen 217
III. Zulässigkeit 218
§ 5 Das Gebot der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit 221
§ 6 Gegenständliche Eingrenzung des Anwendungsbereichs 225
I. Einschränkungen des Anwendungsbereichs durch gemeindliche Verbandskompetenz 225
1. Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises 226
2. Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung 227
3. Angelegenheiten des übertragenen Wirkungskreises bzw. Auftragsangelegenheiten 229
4. Grundsätzliche Zulässigkeit der Durchführung kommunaler Befragungen zu Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung und Angelegenheiten des übertragenen Wirkungskreises bzw. Auftragsangelegenheiten 232
5. Bundes- und landespolitische Angelegenheiten 234
6. Beschränkung auf wichtige Angelegenheiten? 235
7. Ausschlusstatbestände 239
a) Rechtslage in Niedersachsen und im Saarland 239
b) Rechtslage in Schleswig-Holstein 242
8. Vorbestimmtheit der Entscheidung 243
II. Einschränkung des Anwendungsbereiches durch Organkompetenz der Vertretungskörperschaft 244
1. Gesetzliche Ausgestaltung 245
2. Stellungnahme 247
§ 7 Abstimmungsberechtigte Personen 248
I. Beschränkung der Abstimmungsberechtigung auf Gemeindebürger 249
II. Erweiterung der Abstimmungsberechtigung auf Einwohner 249
1. Praktische Auswirkungen 250
2. Verfassungsgemäßheit einer Teilnahmeberechtigung von Einwohnern 251
a) Das deutsche Volk als Legitimationssubjekt 252
b) Der Volksbegriff auf kommunaler Ebene 254
c) Vorgaben des Homogenitätsprinzips 255
d) Vergleich mit der rechtlichen Situation im Rahmen eines Bürgerentscheids 256
3. Rechtsfolgen der Verfassungswidrigkeit 257
III. Abstimmungsberechtigung für Unionsbürger 260
IV. Teilnahmeberechtigung aller Bürger bzw. Einwohner 262
V. Mindestalter 264
§ 8 Verpflichtung zur Befragungsteilnahme 265
§ 9 Möglichkeit der Eingrenzung des Abstimmungsgebiets 267
I. Sonderfall: Eingrenzung des Abstimmungsgebiets auf Ortschaften, Stadtbezirke und Ortsteile 268
II. Eingrenzung des Abstimmungsgebiets auf frei gewählte Gemeindeteile 270
§ 10 Befragungen auf Kreisebene 272
§ 11 Informationspflichten im Vorfeld kommunaler Befragungen 272
I. Sinn und Zweck einer Informationspflicht 272
II. Bestehen einer Informationspflicht 273
III. Umfang und Grenzen der Informationspflicht 274
IV. Art und Weise der Informationserbringung 276
§ 12 Häufigkeit kommunaler Befragungen 277
§ 13 Durchführung kommunaler Befragungen 278
I. Anwendung der Wahlrechtsgrundsätze 278
II. Art und Weise der Befragungsteilnahme 279
III. Zeitpunkt und Zeitraum einer Befragung 281
1. Grundsatz: Gemeindliches Ermessen 281
2. Zusammenlegung kommunaler Befragungen mit Bundestags-, Landtags- oder Kommunalwahlen 282
3. Durchführung während eines laufenden Bürgerbegehrens 285
IV. Anforderungen an die Ausgestaltung des Abstimmungszettels 288
1. Allgemeine Anforderungen 288
2. Anforderungen an die Formulierung der Abstimmungsfrage 289
a) Deutlichmachung der Unverbindlichkeit des Befragungsergebnisses 289
b) Bestimmtheit und Neutralität der Fragestellung 291
c) Antwortmöglichkeiten 292
d) Koppelung mehrerer Fragen 294
e) Befragung zu mehreren selbstständigen Fragen 297
§ 14 Besonderheiten bei Rechtsschutzfragen 299
I. Klage auf Verhinderung der Durchführung einer kommunalen Befragung 299
II. Klage auf Durchführung einer kommunalen Befragung 303
III. Klage im Nachgang einer kommunalen Befragung 304
§ 15 Zwischenergebnis zum 5. Teil 305
6. Teil: Schlussbetrachtung und rechtspolitischer Ausblick 308
§ 1 Schlussbetrachtung 308
§ 2 Rechtspolitischer Ausblick 309
Literaturverzeichnis 314
Sachwortverzeichnis 329