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Siedlungsrückbau in den neuen Ländern nach Stadtumbau- und Sanierungsrecht

Möller, Andreas

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1034

(2006)

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Abstract

Andreas Möller beschäftigt sich mit den Problemen des Städtebaurechts am Wendepunkt vom Wachstum zur Schrumpfung der deutschen Städte. Dabei stehen die flächenhaften Abrissmaßnahmen des Stadtumbaus in den neuen Ländern im Vordergrund.

Typisierbare Konflikte zwischen den Stadtumbauakteuren machen freiwillige vertragliche Einigungen, von denen der Gesetzgeber des EAG Bau ausging, in vielen Fällen unwahrscheinlich. Der Einsatz hoheitlicher Instrumente des Sanierungsrechts zur Durchsetzung des flächenhaften Rückbaus stellt der Autor auch in Kombination mit den Regelungen des Stadtumbaurechts dar und zeigt mögliche Vor- und Nachteile für Gemeinden und Wohnungsunternehmen auf. Probleme der sog. "informellen Planung" und der Einsatz städtebaulicher Gebote im Stadtumbau werden von Möller eingehend erörtert.

Am Ende der Untersuchung stehen Hinweise für den praktischen Einsatz des besonderen Städtebaurechts im Stadtumbau und Anregungen für eine Anpassung des bestehenden Rechts.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsverzeichnis 9
Einleitung 25
1. Kapitel: Rahmenbedingungen des Stadtumbaus 29
A. Ursachen der Leerstandsentwicklung 29
I. Demographische Faktoren 29
1. Bevölkerungszahl 29
2. Altersdurchschnitt 30
3. Soziale Rahmenbedingungen 30
a) Wohnbedürfnisse 30
b) Zahl der Haushalte 31
c) Einkommensentwicklung 31
II. Suburbanisierung 32
III. Wanderung 33
1. Internationale Wanderung 33
2. Ost-West-Wanderung 34
B. Leerstand und Auswirkungen 34
I. Leerstandsentwicklung 34
1. Leerstandsverteilung in Objekten verschiedener Bauepochen 35
a) Die Bauten der Stalin-Ära 35
b) Besser, billiger und schneller bauen 37
c) Wohnbauserie 70 38
d) Altbaubestand 39
e) Nachwendezeit 40
2. Leerstandsverteilung nach Lage 41
II. Auswirkungen strukturellen Leerstands 42
1. Wirtschaftliche Auswirkungen 42
a) Wohnungswirtschaft 42
b) Kreditwirtschaft 42
c) Kommunale Haushalte 43
2. Technische Infrastruktur 43
a) Leitungsgebundene Systeme 44
aa) Wasserversorgung 44
bb) Abwasserentsorgung 45
cc) Fernwärme 46
dd) Gas, Strom, Telekommunikation 46
ee) Kellertrassen 47
b) Verkehr 47
c) Kosten- und Gebührenentwicklung 48
aa) Um- und Abbaukosten 48
bb) Betriebskosten 48
d) Nachhaltiger Rückbau von Versorgungsnetzen 49
3. Bodenwerte 50
4. Städtebauliche Auswirkungen 51
C. Förderrechtliche Aspekte 52
I. Altschuldenhilfe 53
II. Städtebauförderung 54
D. Hoheitliche Steuerung im Stadtumbauprozess 55
I. Zentripetale Stadtplanung 55
II. Einbindung einzelner Akteure 59
2. Kapitel: Rückbau und Eigentumsgarantie 60
A. Eigentumsgarantie 60
I. Schutzbereich 60
1. Baufreiheit 61
2. Bestandsschutz 62
3. Sozial Widrigkeit und Sozialbindung 62
II. Sozialbindung des Eigentums 63
B. Eingriffe durch Rückbauplanungen und -maßnahmen 64
I. Inhalts- und Schrankenbestimmung 64
II. Enteignungen 66
1. Aufhebung des Bestandsschutzes 66
2. Gemeinwohl gem. Art. 14 Abs. 3 S. 1 GG 67
III. Verzicht auf Eigentumspositionen 68
3. Kapitel: Konzeptplanung 70
A. Entwicklung des Stadtumbaus bis zum EAG Bau 2004 70
B. Integrierte Stadtentwicklungskonzepte 71
I. Bundeswettbewerb „Stadtumbau Ost 72
II. Allgemeine Anforderungen 73
III. Förderrechtliche Anforderungen 74
C. Städtebauliche Entwicklungskonzepte 75
D. Konzeptplanung und informelle Planung 75
I. Maßnahmekonzepte 76
II. Keine vorbereitende Planung 76
III. Bodenwertverluste 77
IV. Gesetzliche Ausgestaltung von Verfahren und materiellen Anforderungen 77
V. Konzeptplanung als eigenständige Planungskategorie 78
E. Haftung der Gemeinde für Konzeptplanungen 79
I. Entscheidung des LG Halle vom 18.10.2002 79
1. Keine eigenständige Planungsebene 79
2. Verfahrensrechtliche Anforderungen 80
3. Abwägungsgebot 80
4. Auskünfte und Hinweispflichten der Gemeinde 80
II. Entscheidung des OLG Naumburg vom 26.03.2003 81
1. Vorrang des Primärrechtsschutzes 81
2. Amtspflicht zur rechtmäßigen Konzeptplanung 82
3. Abwägung 83
4. Auskünfte 84
III. Planungsschäden bei deklaratorischen Festsetzungen 84
IV. Planungsschäden durch faktische Änderungen 85
F. Sozialplanung 86
4. Kapitel: Die Stadtumbauregelungen des EAG Bau 89
A. Die Entstehung der Stadtumbauregelungen 89
B. Die Stadtumbauplanung 90
I. Stadtumbaumaßnahmen 90
1. Städtebauliche Gesamtmaßnahme 90
2. Auswahlermessen der Gemeinde 92
3. Städtebauliche Funktionsverluste 94
4. Zügige Durchführung 95
5. Wohl der Allgemeinheit 95
6. Rückbaurelevante Zielbestimmungen 96
a) Anpassung der Siedlungsstruktur 97
b) Rückbau baulicher Anlagen 97
c) Verbesserung der Wohn- und Arbeitsverhältnisse 98
d) Entwicklung freigelegter Flächen 98
II. Stadtumbaugebiet 99
1. Gebietsabgrenzung 99
2. Beschlussfassung und Fortschreibung 99
3. Förderrechtliche Grundlage 99
III. Städtebauliches Entwicklungskonzept 100
1. Sachlich-räumlicher Anwendungsbereich 100
2. Ausgestaltung 102
3. Abwägung 103
4. Bindungswirkungen 104
IV. Beteiligung von Betroffenen und Trägern öffentlicher Belange 104
1. Betroffene 105
a) Eigentümer 106
b) Bewohner 107
c) Auskunftspflicht 109
2. Träger öffentlicher Aufgaben 110
V. Anpassungsbedarf der Altkonzepte 111
VI. Stadtumbauvertrag 113
1. Allgemeines 113
a) Rückbauverpflichtung und Kostentragung 114
b) Entschädigungsverzicht 115
c) Lastenausgleich zwischen Eigentümern 115
2. Zuständigkeit 116
3. Grenzen vertraglicher Regelungen 117
a) Angemessenheit 118
b) Sachlicher Zusammenhang und Kopplungsverbot 120
C. Die Stadtumbausatzung 120
I. Allgemeines 120
II. Gebietsfestlegung 122
III. Zurückstellung von Vorhaben und Maßnahmen 123
1. Aufstellungsbeschluss 124
2. Keine Zumutbarkeitsprüfung 124
3. Fortgeltung nach Festsetzung der Satzung 124
4. Untersagung genehmigungsfreier Vorhaben 125
IV. Genehmigungsvorbehalt 125
1. Allgemeines 125
2. Ausgenommene Grundstücke 126
3. Bau- und Abrissgenehmigungen 127
4. Genehmigung gemäß Stadtumbaukonzept 128
5. Genehmigung gemäß Sozialplan 129
6. Wirtschaftliche Zumutbarkeit 129
7. Übernahmeanspruch 130
8. Ordnungswidrige Änderungen und Rückbaumaßnahmen 132
V. Ergänzende Stadtumbauregelungen 132
1. Vorkaufsrecht 132
a) Allgemeines Vorkaufsrecht 132
b) Besonderes Vorkaufsrecht 134
c) Verfahren 135
2. Enteignung im Geltungsbereich der Stadtumbausatzung 137
a) Allgemeines 137
b) Rechtmäßigkeitskriterien 138
aa) Gemeinwohl 138
bb) Bemühen um freihändigen Erwerb 139
cc) Frist der Zweckrealisierung 139
dd) Interventionsminimum und städtebauliche Gebote 140
ee) Umfang der Enteignung 141
D. Rechtsschutzfragen 142
5. Kapitel: Instrumente des Sanierungsrechts 143
A. Anwendbarkeit des Sanierungsrechts 143
I. Abrissplanung in der Entwicklung des Städtebaurechts 144
1. Wiederaufbau und Bundesbaugesetz 144
2. Flächensanierung und Städtebauförderungsgesetz 145
3. Erhaltungssanierung und Baugesetzbuch 147
4. Sanierungsrecht in den neuen Ländern 149
II. Sanierung als Gesamtmaßnahme 150
III. Wohnungsleerstand als städtebaulicher Missstand 150
1. Städtebaulicher Missstand 150
a) Substanzmangel 151
b) Funktionsmangel 152
2. Prognostizierter Missstand 156
3. Funktionsänderung durch Planung 157
4. Infrastrukturelle Funktionsschwächen 159
IV. Dynamische Fortentwicklung 160
V. Anwendungspflicht 161
VI. Bodenpolitisches Konzept 162
1. Lastenausgleich und Wertausgleich 162
2. Wertausgleich als Instrument indirekter Steuerung 166
3. Besondere Nachnutzungen 166
4. Die Wahl der Sanierungsinstrumente in Rückbaugebieten 167
a) Kombination der Instrumente 168
aa) Das besondere (Standard-) Sanierungsverfahren 168
bb) Das vereinfachte Sanierungsverfahren 169
cc) Modifizierungen des vereinfachten Verfahrens 169
b) Wechsel des Verfahrens 171
VII. Zeitlicher Anwendungsbereich 171
1. Zügige Durchführung 172
2. Durchführung innerhalb eines absehbaren Zeitraums 172
B. Vorbereitung und Sanierungskonzept 175
I. Vorbereitende Untersuchungen 175
1. Allgemeines 175
2. Einleitungsbeschluss 177
3. Untersuchungsergebnis 179
4. Beteiligung der Sanierungsbetroffenen 180
a) Frühzeitige Erörterung 180
b) Auskunftspflicht 181
5. Beteiligung und Mitwirkung der Träger öffentlicher Belange 183
II. Sanierungskonzepte 184
1. Aufgabe 184
2. Formelle Anforderungen 184
3. Materielle Anforderungen 185
a) Inhalt 186
b) Konkretisierung 186
c) Abwägung 187
C. Gebietsfestsetzung und Bauleitplanung 190
I. Gebietsfestsetzung 190
1. Allgemeines 190
2. Abwägung 191
3. Größe und räumliche Ausgestaltung des Sanierungsgebiets 192
a) Gebietsumgriff als Rechtmäßigkeitskriterium 192
b) Grundlage des Nutzen-/Lastenausgleichs 193
c) Gesamtstädtisches Sanierungsgebiet 194
d) Umwidmung vorhandener Sanierungsgebiete 195
II. Bauleitplanung 196
1. Rechtliche Trennung von Sanierungs- und Bauleitplanung 196
2. Bauleitplanung als Abrissplanung 197
3. Sicherung von Baurechten 199
a) Abgabe von Siedlungsflächen in den Außenbereich 199
b) Außenbereichsinseln 199
c) Nachwirkende Prägung 200
d) Perforierender Rückbau 201
e) Innenbereichssatzungen 201
4. Bebauungsplan als Grundlage für städtebauliche Gebote und Enteignungen 202
5. Planungsschäden 203
a) Einschränkungen von zulässigen Nutzungen 203
b) Einschränkungen von ausgeübten Nutzungen 204
c) Verzichtserklärungen 205
d) Entschädigungsausschluss bei missstandsbegründenden Nutzungen 206
D. Durchführungsmaßnahmen des Sanierungsrechts 207
I. Baumaßnahmen 208
II. Ordnungsmaßnahmen 210
1. Abgrenzung gegenüber Baumaßnahmen 210
a) Bisherige Praxis 210
b) Vorbereitungsfunktion 211
2. Durchfuhrung vor Festsetzung des Sanierungsgebiets 212
3. Überlassungsvertrag 212
III. Rückbaurelevante Ordnungsmaßnahmen 214
1. Freilegung, insbesondere Rückbau 214
2. Umzug von Bewohnern und Betrieben 216
a) Allgemeines 216
b) Einvernehmliche Auflösung von Miet- und Pachtverträgen 217
c) Abrisskündigung 218
d) Hoheitliche Auflösung 219
aa) Angemessene und geeignete Ersatzräume 220
bb) Auflösung auf Antrag eines Gewerbetreibenden 221
cc) Rechtsschutz 221
e) Dingliche Nutzungsrechte 221
3. Kostenerstattung für den Rückbau leitungsgebundener Infrastruktur 222
a) Regelungszweck des § 150 BauGB 222
b) Erstattungsfähige Aufwendungen 223
c) Sanierungsbedingtheit 225
d) Vertragliche Einigungen 226
E. Genehmigungsvorbehalte 226
I. Allgemeines 226
1. Art. 14 GG 229
2. Verhältnis zu anderen Genehmigungsverfahren 230
a) Genehmigung nach Stadtumbaurecht 230
b) Bau-/Abrissgenehmigung 230
3. Bildung von Wohnungseigentum 231
4. Sanktionen bei formeller Illegalität 232
5. Rechtsschutz 232
II. Genehmigungsbedürftige Maßnahmen und Vorhaben 232
1. Vorhabengenehmigung und Zurückstellung von Bau- und Abrissgesuchen 232
2. Sanierungsrechtliche Veränderungssperre 233
a) Genehmigung von Vorhaben und wertsteigernden Maßnahmen 233
b) Schuldrechtliche Νutzungsverträge 233
3. Sanierungsrechtliche Verfügungssperre 235
a) Veräußerungen 235
b) Bestellung dinglich belastender Rechte 236
c) Schuldrechtliche Verpflichtung zu dinglichem Geschäft 237
d) Baulastbegründung, -aufhebung, -änderung 237
e) Grundstücksteilung 238
III. Ausnahmen von der Genehmigungspflichtigkeit 239
IV. Vorabgenehmigung 239
V. Genehmigung in Abhängigkeit von städtebaulichem Vertrag 241
F. Vorkaufsrecht und Enteignung 241
I. Vorkaufsrecht 241
II. Enteignung 242
Exkurs: Städtebauliche Entwicklungsmaßnahmen 244
A. Rechtsentwicklung 244
B. Durchgangserwerb 245
I. Grunderwerbspflicht der Gemeinde 246
II. Gesetzliche Ausnahmen 247
C. Sicherung der Nutzung 248
D. Anwendungsvoraussetzungen 248
I. Qualifiziertes Gemeinwohlinteresse 249
II. Erforderlichkeitsprognose 250
1. Einigungsbereitschaft 250
2. Stadtumbaurecht 251
3. Sanierungsrecht 251
E. Praktische Probleme 252
6. Kapitel: Städtebauliche Gebote 254
A. Anwendbarkeit städtebaulicher Gebote 254
I. Allgemeines 254
II. Die allgemeinen Voraussetzungen 255
1. Städtebauliche Gründe 255
2. Erforderlichkeit der alsbaldigen Durchführung 256
B. Durchsetzung des Rückbaus 257
I. Bau- und Anpassungsgebot 257
1. Anwendungsbereich 257
2. Abbruch 259
3. Teilrück- und Neubau 260
4. Zumutbarkeitsklausel 260
5. Anschlussenteignung 261
6. Reformvorschläge 261
II. Modernisierungs- und Instandsetzungsgebot 262
III. Pflanzgebot 263
IV. Rückbau- und Entsiegelungsduldungsgebot 264
1. Allgemeines 264
a) Ursprung im Sanierungsrecht 264
b) Selbstvornahme 265
c) Entschädigung 265
d) Übernahmeverlangen 266
2. Rückbauduldungspflicht 267
3. Entsiegelungsduldungspflicht 267
Ergebnisse 269
A. Thesen zur Rechtsanwendung 269
I. Konzeptplanung 269
II. Stadtumbaurecht 270
III. Sanierungsrecht 271
B. Überlegungen zur Rechtsfortbildung 272
Literaturverzeichnis 275
Sachwortverzeichnis 287