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Keine Zukunftsperspektiven für Schulen in freier Trägerschaft?

Rechtsprechung und Realität im Schutzbereich eines bedrohten Grundrechts

Editors: Hufen, Friedhelm | Vogel, Johann Peter

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1039

(2006)

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Abstract

Die Nachfrage nach Schulen in freier Trägerschaft in der Bundesrepublik steigt ständig. Zugleich werden die finanziellen Belastungen der Eltern, deren Kinder diese Schulen besuchen, aufgrund zunehmender Tendenz zu staatlicher Unterfinanzierung dieser Einrichtungen immer gravierender. Flankierend reduziert die höchstrichterliche Rechtsprechung seit 1990 die 1987 in Übereinstimmung mit der Rechtsdogmatik ausgebildete verfassungsrechtliche Leistungspflicht des Staates gegenüber Ersatzschulen beträchtlich. Das Grundrecht auf Errichtung solcher Schulen, insbesondere seine Sozialklausel, ist in seiner Existenz bedroht. Problematisch ist dabei die neu interpretierte Voraussetzung der Leistungspflicht, die "evidente Gefährdung der Institution Ersatzschulwesen" - wobei völlig offen bleibt, wie die "Institution" zu definieren ist und wann diese "gefährdet" sein könnte. Im Rahmen einer eingehenden Analyse dieser Rechtsprechung wird auch die individuelle Bedeutung der Errichtungsgarantie begründet in Erinnerung gerufen. Die von der Rechtsprechung benutzten Argumente wie z. B. das "hergebrachte Bild der Privatschule" zeigen zudem eine ausgeprägte Realitätsferne und geben Anlass, Bestand und Funktion der Freien Schulen darzustellen mit ihren öffentlichen Aufgaben der Innovation und der konfessionellen Bildung, aber auch der Integration und der Flächendeckung. Diese Aufgaben berechtigen zu der Forderung, die öffentliche Finanzhilfe statt an gegriffenen Rechengrößen an der Höhe der staatlichen Schülerkosten zu orientieren. Diese Schülerkosten sind jetzt zuverlässig feststellbar. Vielfalt im Schulwesen soll auch weiterhin für alle zugänglich bleiben.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Geleitwort der Herausgeber 5
Friedrich Müller: Vorwort 7
I. 7
II. 7
III. 9
IV. 10
Inhaltsverzeichnis 13
Erster Teil: Rechtsprechung und Gesetzgebung zur Finanzhilfe für Ersatzschulen 15
Johann Peter Vogel: Zwischen „struktureller Unmöglichkeit\" und „Gefährdung der Institution Ersatzschulwesen\". Die Rechtsprechung zur verfassungsrechtlichen Leistungspflicht des Staates gegenüber Ersatzschulen 17
I. Die Ausgangslage der vom BVerfG entwickelten Förderpflicht 17
1. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts 1966-1973 17
2. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ab 1984 18
3. Die Entscheidung des Bayrischen Verfassungsgerichtshofs 1984 19
II. Die Grundsatzentscheidung des Bundesverfassungsgerichts 1987 20
1. Die Entwicklung der staatlichen Schutz- und Förderpflicht 20
2. Bedingungen der Förderpflicht 21
3. Kein subjektiver Anspruch aus Art. 7 (4) GG 23
III. Die weitere Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 23
1. Suspension des Sonderungsverbots durch Wartefrist 24
2. Die Minimierung der Förderpflicht über die Wartefrist hinaus 27
3. Die Zulassung von Bedingungen über die Genehmigungsvoraussetzungen hinaus 28
a) Landeskinderklauseln 28
b) Wohnortkriterium und Entlastung 29
c) Nichterörterung wesentlicher Gesichtspunkte 30
IV. Die Rechtsprechung anderer hoher Gerichte nach 1987 31
1. Das Bundesverwaltungsgericht 31
2. Das Landesverfassungsgericht Mecklenburg-Vorpommern 32
3. Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg 33
a) Die Entscheidung vom 12. 1. 2000 33
b) Die Entscheidung vom 19. 7. 2005 35
4. Zusammenfassung 37
V. Die Auseinandersetzung zwischen „Institutionenlehre\" und „Unmöglichkeitslehre\" und ihre Konsequenzen 38
1. „Institutionenlehre\" und „Unmöglichkeitslehre 38
2. Fragwürdige Konsequenzen der „Institutionenlehre 41
a) Die undefinierbare „Gefährdung der Institution 41
b) Der uferlose Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers 42
c) Erweitertes Unternehmerrisiko und steigende Eigenleistung 43
d) Das missverstandene „Existenzminimum 44
e) Das irreale „herkömmliche Bild der Privatschule 44
3. Die Auflösung des Sozialgedankens im Schulwesen? 47
Friedhelm Hufen: Verfassungsrechtliche Grenzen der Unterfinanzierung von Schulen in freier Trägerschaft. Vom individuellen Grundrechtsschutz zum „Schutz der Institution Ersatzschulwesen 49
I. Einleitung - Problemstellung 49
II. Verfassungsrechtlicher Rahmen: der Schutzbereich von Art. 7 Abs. 4 GG 51
1. Übersicht über die Rechtsprechung 51
2. Gründungsfreiheit 54
a) Der freiheitsrechtliche Ursprung des Grundrechts 54
b) Leistungsabhängigkeit der Grundrechtsverwirklichung als Besonderheit des Art. 7 Abs. 4 GG 54
c) Konsequenzen 57
3. Schulvielfalt und Wahlfreiheit 57
4. Schutz der Institution 62
5. Objektive Schutzpflicht 63
6. Verhältnis von individueller und institutioneller Bedeutung des Grundrechts 64
7. Gleichbehandlung mit staatlichen Schulen 65
IIΙ. Eingriffe in Grundrechtspositionen 66
1. Allgemeines 66
2. Eingriffe in die Gründungsfreiheit 67
3. Eingriffe in Schulvielfalt und Wahlfreiheit 69
4. Grundrechtseingriff durch nicht hinreichenden Ausgleich für Sonderungsverbot und andere Genehmigungsvoraussetzungen 70
5. Verletzung der institutionellen Garantie 71
6. Verletzung der objektiven Schutzpflicht 73
7. Konsequenzen für das Individualgrundrecht 74
8. Verletzung des Gleichheitsgebots in Bezug auf öffentliche Schulen 75
IV. Schranken grundrechtlicher Freiheit: Zur verfassungsrechtlichen Beurteilung einzelner Rechtfertigungsversuche für Kürzungsmaßnahmen 76
1. Allgemeines 76
2. Gesetzesvorbehalt - kein Entscheidungsspielraum für die Exekutive 76
3. Finanzlage der Länder / Vorbehalt des Möglichen 77
4. Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers 79
5. Nur institutionelle - nicht individuelle Garantie 80
6. Erhöhter Eigenanteil für eigenes Profil? 83
7. Unternehmerisches Risiko 84
8. Dauerhafter Rückgriff auf eigene Mittel - herkömmliches Bild der Privatschule 85
9. Beschränkung auf „Landeskinder 86
V. Insbesondere: Die Lage in Baden-Württemberg 87
1. Vorbemerkung 87
2. Verfassungsrechtlicher Maßstab 88
3. Das Existenzminimum - real 89
Zusammenfassung in Thesen 90
Fritz Ossenbühl: Rechtsfragen der staatlichen Finanzierung von Ersatzschulen in Nordrhein-Westfalen 95
Fragestellung 95
I. Rechtliche Grundlagen 96
1. Vorbemerkung 96
2. Ansprüche der Privatschulen aus der Institutsgarantie für Privatschulen gemäß Art. 7 Abs. 4 GG 98
a) Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts 98
b) Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 101
3. Der verfassungsrechtliche Ausgleichsanspruch gemäß Art. 8 Abs. 4 Satz 3 LVerfNW 104
II. Auslegung und Anwendung des verfassungsrechtlichen Ausgleichsanspruchs gemäß Art. 8 Abs. 4 Satz 3 LVerfNW 107
1. Vorrang gegenüber einfachgesetzlich begründeten Ansprüchen und Leistungen - Abwägung mit anderen Gemeinwohlbelangen 107
2. Das Kernproblem: Anspruch auf den „ erforderlichen \" Zuschuss 110
a) Rechtliche Bedeutung des Begriffs „erforderlich 110
b) Was ist „erforderlich\" im Sinne des Art. 8 Abs. 4 Satz 3 LVerfNW? 111
c) Keine Entlastung durch die Erhebung von Schulgeldern 113
d) Wer definiert die „Erforderlichkeit\"? 114
e) Bestätigung des verfassungsrechtlichen Ansatzes durch Vergleich mit dem Finanzgewährleistungsanspruch der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten 116
III. Folgerungen 118
1. Verfassungsrechtlicher Ansatz 118
2. Spezifische Begründungspflicht 119
3. Zur Zulässigkeit von Gründen für die Erhöhung der Eigenleistung 120
a) Nochmals: die allgemeine Finanznot des Staates 120
b) Vergleichbarkeit mit öffentlichen Schulen 121
c) Ausnutzung „naheliegender Hilfsquellen\"? 121
d) „Solidarbeitrag 123
4. Nachprüfbare Gründe 124
IV. Gesamtergebnis 125
Martin Richter: Die Entlastung des Staates als Grund der Finanzhilfe 127
I. Einführung 127
II. Das Entlastungsargument in der Rechtsprechung 128
1. Bundesverwaltungsgericht 128
2. Bundesverfassungsgericht 130
III. Funktionen des Entlastungsarguments 131
1. Entlastung des Staates als Grund und Umfang des Finanzhilfeanspruchs 132
a) Einzelfallbezogene Anwendung des Entlastungsarguments 132
b) Generelle Entlastung des Schulwesens 135
2. Fehlende Entlastung des Staates als Grund der Einschränkung der Finanzhilfe 136
IV. Ergebnis 138
Johann Peter Vogel: Die Landesgesetzgebung zur Finanzhilfe an Ersatzschulen (Stand 1. 1. 2006) 141
Zweiter Teil: Das realistische Bild der Schulen in freier Trägerschaft 151
Johann Peter Vogel: Der Bestand der Schulen in freier Trägerschaft in der Bundesrepublik Deutschland 153
I. Die Verteilung nach Schularten und Regionen 153
II.Verteilung nach konfessioneller und pädagogischer Zielsetzung 155
III. Die Träger freier Schulen und ihre Finanzierung 156
Lies Feron / Ingo Krampen: Die rechtliche und finanzielle Situation von Schulen in freier Trägerschaft in Europa 163
I. Die Rechtsgrundlagen der Europäischen Union für Schulen in freier Trägerschaft 163
1. Der Vertrag von Nizza und die Charta der Grundrechte 163
2. Die Förderprogramme 166
3. Informations- und Erfahrungsaustausch 167
4. Die Lissabon Agenda 167
II. Anteil der Schulen in freier Trägerschaft in den verschiedenen Ländern Europas 168
Definition 168
Anteil der Schüler, die Schulen in freier Trägerschaft in Europa besuchen 170
Die Freiheit der Lehre 171
III. Verfassungsrechtliche Garantien für die Finanzierung / Finanzhilfeansprüche der freien Schulen in Europa 172
1. Der gesetzliche Rahmen 172
2. Öffentliche Finanzierung privater Bildung 173
IV. Besondere Finanzhilferegelungen in einzelnen Ländern 175
1. Niederlande 175
2. Dänemark 176
Literatur 176
Walter Klöppel / Wolfgang Riemann: Das Bildungsengagement der katholischen Kirche 179
Die katholischen Schulen sind in Deutschland die größte Gruppe innerhalb der Schulen in freier Trägerschaft 179
Katholische Schulen waren lange Milieu-Schulen 179
Das 2.Vatikanische Konzil und die „Gemeinsame Synode der Bistümer in der Bundesrepublik Deutschland\" führten zu einer Neuorientierung 180
Die pädagogischen Konzepte der katholischen Schulen sind vielfältig und unterschiedlich 180
Die Katholische Kirche hat sich Bildung viel kosten lassen 181
Selbst maßvolle Erhöhungen des Schulgelds beeinträchtigen den sozialen Auftrag katholischer Schulen 181
Die Entwicklung der Kirchenfinanzen beschränkt den Handlungsspielraum kirchlicher Schulträger 181
Ausblick 182
Literatur 182
Joachim Böttcher: Innovation an berufsbildenden Schulen 183
Beispiel: Drei-Länder-Ausbildung 185
Beispiel: Medizinische Ausbildungsinnovationen 185
Beispiel: Doppelqualifikationen mit dualer Ausbildung 186
Beispiel: Technischer Assistent für Informatik 187
Beispiel: Weiterentwicklungen an Fachschulen 187
Beispiel: Biotechnologie 188
Beispiel: Abstrahlen in gesellschaftliches Umfeld 188
Beispiel: Galerie 189
Beispiel: Das virtuelle Klassenzimmer 189
Beispiel: Übungsfirmen 190
Beispiel: Innovationspreis des VDP 190
Jana Scheuer: Zur faktischen Notwendigkeit der Wartefrist aus der Perspektive der Freien Alternativschulen 191
Literatur 195
Jürgen Banse: Flächendeckende Schulangebote durch freie Träger am Beispiel Sachsen-Anhalts 197
I. Beispiel Güsten 199
II. Beispiel Schneidlingen 200
III. Beispiel Schachdorf Ströbeck 200
Flächendeckung und Integration. Das Beispiel der Förderschulen in freier Trägerschaft in Niedersachsen 203
Ursula Hellert: Nicht für alle das Gleiche, sondern für jeden das Beste. Von Hochbegabten und anderen Normalen an Schulen in freier Trägerschaft 209
I. Fabel 209
II. Beispiele (Zielgruppen) 210
1. 211
2. 213
3. 214
4. 215
III. Recht und Pflicht der Freiheit von Schulen in freier Trägerschaft 216
IV. Rückblick auf eine 28-jährige Geschichte 218
1. Das Paradigma der Hochbegabtenförderung - ein typisches Beispiel 220
2. Schulreife und Einschulungsalter 220
V. Zukunftsaussichten 223
Joachim Böttcher: Integration von Migrantenkindern an berufsbildenden Schulen 225
Walter Hiller: Integration statt Selektion an Waldorfschulen 229
Äußeres Konzept und Zugänglichkeit 229
Integrative Elemente der pädagogischen Praxis 232
Dritter Teil: Die Kosten eines staatlichen Schülers 237
Johann Peter Vogel: Die staatlichen Schülerkosten als Vergleichsmaßstab und Berechnungsgrundlage der öffentlichen Finanzhilfe 239
Bernd Eisinger / Peter K. Warndorf / Jochen Feldt: Schülerkosten in Deutschland Eine Untersuchungsreihe über allgemeinbildende öffentliche Schulen im Jahr 2002 243
I. Präzisierung des Untersuchungsauftrags 243
1. Zielsetzung und Problemlage der Untersuchungsreihe 243
2. Vorgehensweise der Untersuchungen 244
3. Kennzeichnung der begrifflichen und inhaltlichen Grundlagen 245
a) Der kostenorientierte Ansatz 245
aa) Begriffliche Abgrenzung der Kosten 245
bb) Bedeutung und Vorgehen der Kostenartenrechnung 245
cc) Bedeutung und Vorgehen der Kostenträgerrechnung 246
b) Abgrenzung des Untersuchungsraums 247
aa) Gliederung des Schulwesens 247
bb) Vertikale und horizontale Gliederung 248
c) Begriffsklärung Öffentliche Schulen 251
II. Kostenorientierte Bewertung von öffentlichen Schulen 251
1. Bestimmung des schulspezifischen Mitteleinsatzes 252
2. Kennzeichnung der Vorgehensweise 252
3. Analyse der Kostenstruktur von öffentlichen Schulen 253
a) Strukturierung der Ausgaben von öffentlichen Schulen 253
aa) Analyse der Struktur des kommunalen Haushaltsplans 254
bb) Analyse der Struktur des Landeshaushalts 254
b) Umwandlung von Haushaltsausgaben in Kostenarten 255
c) Problematik der Erfassung und inhaltliche Abgrenzung der Beamtenbesoldung sowie der Löhne und Gehälter von schulischem Personal 256
aa) Analyse der Personalkosten sowie entwickelte Schätzverfahren 257
(1) Inhalte der Beamtenbesoldung 257
(2) Inhalte der Vergütung Angestellter des öffentlichen Dienstes 258
(3) Schätzverfahren zur Analyse der Personalkosten von Lehrern 259
(a) Umlage auf Basis von Unterrichtsstunden 259
(b) Umlage auf Basis von Lehrerstellen 260
(c) Schätzung anhand der Vergütungs- und Besoldungstabellen 260
bb) Analyse der sozialen Absicherung von Beamten 261
(1) Inhaltliche Darstellung der Beamten Versorgung 261
(a) Verfahren zur Schätzung der Beamten Versorgung 262
(aa) Schätzung anhand des Rentenversicherungsansatzes 262
(bb) Ansatz einer Beamtenpensions Versicherung 263
(cc) Schätzung durch Ansatz der Versorgungsempfänger 263
(dd) Bewertung mit Hilfe des Berufswegeansatzes 264
(ee) Schätzung mit dem Verfahren der Pensionsrückstellung 264
(2) Inhaltliche Bestimmung und Analyse der Beihilfezahlungen 264
(a) Verfahren zur Schätzung der Beihilfezahlungen 265
(aa) Schätzung anhand einer Gesamtumlage 265
(bb) Schätzung anhand eines fiktiven Krankenversicherungssatzes 265
(3) Nicht berücksichtigte Positionen 266
cc) Analyse der sozialen Absicherung von Angestellten im öffentlichen Dienst 266
(1) Inhaltliche Darstellung der Altersversorgung 267
(a) Verfahren zur Schätzung der Angestelltenversorgung 268
(2) Inhaltliche Darstellung der Krankenversorgung 268
(a) Ansätze zur Bewertung der Krankenversorgung 269
(3) Inhaltliche Darstellung der Absicherung gegen weitere Risiken 270
dd) Die Fortbildung des Lehrkörpers 270
ee) Löhne und Gehälter von schulischem Personal 271
d) Erfassung und Auswertung von Sachkosten und sonstigen Leistungen 271
e) Problematik der Erfassung und Auswertung von Immobilienkosten 272
aa) Erfassungshindernisse bei Immobilien 272
bb) Effekte bei der Immobilienfinanzierung 273
cc) Verfahren zur Immobilienbewertung 273
(1) Hochrechnung und Abschreibung anhand des Feuerkassenwertes 273
(2) Bewertung und Abschreibung anhand eines Baukostensatzes 274
(3) Ansatz einer kalkulatorischen Miete 274
f) Die Berücksichtigung von Verwaltungskosten 275
aa) Möglichkeiten der Erfassung von kommunalen Verwaltungskosten 275
bb) Problematik der Erfassung von Schulverwaltungskosten 276
4. Zusammenfassung 277
III. Empirische Studie 277
1. Abgrenzung des Untersuchungsraums 278
2. Quellen für die Ermittlung und Repräsentativität der Bildungskosten 278
a) Umwandlung und Neuordnung für eine Kostenanalyse 281
b) Vorgehensweise bei der Ermittlung der Verwaltungskosten 282
c) Vorgehensweise bei der Ermittlung der Personalkosten 283
d) Verfahren zur Ermittlung der Sachkosten und sonstigen Leistungen 286
e) Ermittlung der Immobilienkosten 287
f) Darstellung der Kosten pro Schüler 288
g) Ermittlung der durchschnittlichen Schülerzahlen 289
3. Analyse der Ergebnisse 289
Abkürzungsverzeichnis 294
Verzeichnis der Gesetze, Verordnungen, Verwaltungsanweisungen und sonstigen Rechnungslegungsnormen 294
Internetquellen 295
Literaturverzeichnis 295
Autorenverzeichnis 301