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Das Flughafenasylverfahren nach § 18a AsylVfG in rechtsvergleichender Perspektive

Laier, Tanja

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 793

(1999)

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Abstract

Die Autorin befaßt sich empirisch und rechtsvergleichend mit dem Asylverfahren an Flughäfen. Der Schwerpunkt liegt auf den verfassungsrechtlichen Problemen, die sich daraus ergeben, daß die Asylbewerber sich während des Verfahrens in einer geschlossenen Unterkunft aufhalten müssen und nur beschränkten Kontakt zur Außenwelt aufnehmen können. Ob mit dem Verfahren eine Freiheitsentziehung verbunden ist und inwieweit es rechtsstaatlichen Anforderungen an ein faires Verfahren genügt, ist auch nach dem Urteil des BVerfG vom Mai 1996 zur Asylneuregelung kontrovers geblieben.

Eingangs stellt Tanja Laier die Entwicklungsgeschichte des Verfahrens im Zusammenhang mit der Asylrechtsneuregelung dar. Dabei wird das Spannungsfeld zwischen dem Anliegen des Asylrechts, Verfolgte zu schützen, und dem Wunsch der europäischen Staaten, unerwünschte Migration zu verhindern, deutlich. Sodann werden detailliert die Voraussetzungen, der Ablauf und die Akteure des Verfahrens beschrieben. Ein erster Schwerpunkt ist die Frage, inwieweit das Verfahren mit einer Freiheitsentziehung für die Asylbewerber verbunden ist. Hier arbeitet die Verfasserin die Dogmatik zum deutschen Recht auf, beschreibt die schon länger bestehenden Flughafenasylverfahren in Frankreich und den Niederlanden und referiert die dort ergangene Rechtsprechung sowie die des Straßburger Gerichtshofes für Menschenrechte. Sie gelangt zu der Auffassung, daß das Verfahren mit einer Freiheitsentziehung verbunden ist und daher eine Richterbeteiligung erforderlich ist. Danach geht sie der Frage nach, inwieweit die rechtlichen Regelungen und die tatsächlichen Umstände, in denen sich das Verfahren vollzieht, verfassungsrechtliche Garantien leerlaufen läßt. Hier geht es zum einen um die aus Art. 16a GG resultierenden Anforderungen an die Feststellung der asylrelevanten Umstände, zum anderen um die Subjektstellung der Verfahrensbeteiligten und das rechtliche Gehör. Aus ihrer praktischen Kenntnis des Verfahrens läßt Tanja Laier mit zahlreichen Detailinformationen ein differenziertes Bild entstehen, das die problematischen Aspekte deutlich macht. Neben dem deutschen Recht werden die von diversen internationalen Organisationen formulierten Leitlinien für ein angemessenes Verfahren vorgestellt. Auch hier gelangt das Buch teilweise zu einer anderen Beurteilung als das BVerfG.

Laier stellt fest, daß bei grundrechtskonformer Anwendung des Verfahrens der finanzielle und logistische Aufwand in keinem angemessenen Verhältnis zu der Zahl der von dem Verfahren erfaßten Asylbewerber steht und hält die Abschaffung des Verfahrens für angebracht. Da dies wenig wahrscheinlich sei, plädiert sie für eine verbesserte Betreuung der Asylbewerber. Die in Frankreich und in den Niederlanden entwickelten Beratungsmodelle werden beschrieben.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Abkürzungsverzeichnis 16
Einleitung 19
1. Problemstellung 19
2. Fragestellung, Gliederung und Methode der Arbeit 23
3. Stand der Forschung 24
4. Was diese Arbeit nicht behandelt 24
Teil 1: Grundlagen 26
A. Historische Entwicklung 26
I. Zusammenhang mit der Asylrechtsneuregelung 1993 26
II. Weiterer Kontext: Flughafenverfahren als Zugangsbeschränkung 27
1. Die Grenzrichterdebatte Anfang der 80er Jahre 27
2. Sichtvermerkspflicht und Sanktionen gegen Fluggesellschaften 27
3. Schließung des „Berliner Transitlochs 28
4. Extensive Interpretation des § 9 AsylVfG ('82) 29
III. § 18a AsylVfG im Gesetzgebungsverfahren 30
IV. Statistik 34
V. Bewertung 34
B. Anwendungsvoraussetzungen und Verlauf des Verfahrens nach § 18a AsylVfG 35
I. Skizze des Verfahrensablaufs 35
II. Voraussetzungen für die Anwendung des Verfahrens 36
1. Keine Zurückweisung nach § 18 II AsylVfG 37
2. Sicherer Herkunftsstaat oder fehlendes Identitätsdokument 38
3. Keine Vollendung der Einreise 39
4. Möglichkeit zur Unterbringung auf dem Flughafengelände 40
5. Sonderfall unbegleitete Minderjährige 40
a) Definition 40
b) Anwendbarkeit des Verfahrens nach § 18a AsylVfG 42
6. Sonderfall Folgeantragsteller 45
C. Die Akteure des Verfahrens und die Verteilung der Kosten 47
I. Die Asylbewerber 47
II. Die Grenzbehörde 51
III. Das Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge 53
IV. Der Flughafensozialdienst 55
V. Die Kosten der Unterbringung im Transitbereich 58
D. Der rechtliche Status der Transitzone – die Theorie der „internationalen Zonen 60
I. Definition 60
II. Zugehörigkeit zum Staatsgebiet 61
III. Völkerrechtliche Zulässigkeit der Fiktion der Exterritorialität 62
IV. Der Status der Transitzone im innerstaatlichen Recht 64
Teil 2: Einschränkungen der Freiheit der Person i. S. von Art. 2,104 GG und Art. 5 EMRK 66
A. Rechtsvergleichung: Niederlande 66
I. Normative Grundlagen des niederländischen Asylrechts und -verfahrens 66
II. Die Frage der Freiheitsentziehung im Flughafenverfahren 69
1. Die Rechtsprechung vor dem 9. 12. 88 69
2. Die vorherrschende Ansicht in der Literatur 71
3. Das Urteil des Hooge Raad vom 9. Dezember 1988 73
4. Die weitere Entwicklung bzgl. der Freiheitsentziehung bei Asylsuchenden 74
III. Der gegenwärtige Ablauf des Schiphol-Verfahrens 76
IV. Die Rechtsberatung 80
B. Rechtsvergleichung: Frankreich 83
I. Normative Grundlagen des französischen Asylrechts und -verfahrens 83
1. Materielles Asylrecht 83
2. Verfahren 85
3. Rechtsquellen 85
II. Die Entwicklung des Flughafenverfahrens 86
III. Das Gesetz vom 26. Februar 1992 89
IV. Die Entscheidung des Conseil Constitutionnel vom 25. Februar 1992 91
V. Die Entscheidungen des TGI Paris und des TGI Créteil 92
VI. Das Gesetz vom 6. Juli 1992 95
VII. Die Praxis des Flughafen Verfahrens 96
1. Das Verwaltungsverfahren 96
2. Der gerichtliche Rechtsschutz 98
3. Die Rolle des OMI und der Zugang des UNHCR sowie humanitärer Organisationen zu der Wartezone 101
C. Zusammenfassung 103
D. Entscheidungen der europäischen Kommission für Menschenrechte und des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte 104
I. Bericht der Europäischen Kommission für Menschenrechte vom 10. Januar 1995 (Anträge No. 19776/92; Amuur vs. Frankreich) 104
II. Entscheidung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte vom 25. Juni 1996 107
E. Die Rechtslage in der Bundesrepublik Deutschland 110
I. Unterbringung der Asylbewerber auf dem Flughafengelände 110
1. Übersicht 110
2. Flughafen Frankfurt/M. 110
a) Ort und Bedingungen der Unterbringung 110
b) Dauer der Unterbringung 111
II. Streitstand zur Frage der Freiheitsentziehung 113
1. Die Literatur 113
2. Die untergerichtliche Rechtsprechung vor der Entscheidung des ECHR und des BVerfG 114
3. Das Bundesverfassungsgericht 116
4. Untergerichtliche Rspr. nach der Entscheidung des BVerfG und des ECHR 117
5. Analyse der Rechtsprechung 119
III. Theoretische Abgrenzung zwischen Freiheitsentziehung und Freiheitsbeschränkung nach Art. 2 , 104 GG und Art. 5 EMRK 120
IV. Eigener Ansatz: Fallbezogener Vergleich 121
1. Umfang der räumlichen Bewegungsfreiheit 122
a) Maßstab 122
b) Tatsächlicher Bewegungsspielraum 125
2. Art und Weise der Unterbringung 126
3. Dauer 127
4. Freiwilligkeit 127
5. Staatlicher Eingriff 129
6. Zweck 130
V. Ergebnis 133
VI. Rechtmäßigkeit der Freiheitsentziehung 133
1. Freiheitsentziehung von der Ankunft bis zur Entscheidung des Verwaltungsgerichtes 133
a) Formell-gesetzliche Ermächtigungsgrundlage 133
b) Verhältnismäßigkeit 135
c) Richterliche Kontrolle 136
2. Freiheitsentziehung nach Abschluß des Verfahrens 137
a) Formell-gesetzliche Ermächtigungsgrundlage 137
b) Kriterien für eine eventuelle Neuregelung 139
Teil 3: Probleme eines grundrechtsangemessenen Verfahrens 143
A. Problemaufriß 143
B. Der Ablauf des Verfahrens 144
I. Das Anerkennungsverfahren vor dem Bundesamt 144
1. Das Flughafen verfahren in Zahlen 144
2. Das grenzpolizeiliche Verfahren 145
3. Die Antragstellung vor dem Bundesamt 146
4. Die Anhörung vor dem Bundesamt 147
a) Bedeutung 147
b) Psychische und kulturelle Einflüsse auf das Aussageverhalten 149
aa) Psychische Auswirkungen der Fluchtsituation 149
bb) Kulturell bedingte Mißverständnisse 151
cc) Gesprächsmittlung durch Dolmetscher 153
dd) Extrem traumatisierte Flüchtlinge 154
c) Verhältnis von Untersuchungsgrundsatz und Mitwirkungspflichten 155
5. Präklusionsmöglichkeit nach der Bundesamtsanhörung gem. § 25 III AsylVfG 158
6. Entscheidungsalternativen und Prüfungsmaßstab des Bundesamtes 159
a) Entscheidungsalternativen 159
b) Prüfungsmaßstab 161
7. Möglichkeiten der Beratung im Verwaltungsverfahren vor Grenzbehörde und Bundesamt 163
a) Information durch die beteiligten Behörden 163
aa) Spezielle Informationspflichten nach dem AsylVfG 163
bb) Informationspflichten aus § 25 VwVfG 164
cc) Information durch die Behörden über § 25 VwVfG hinaus 167
dd) Zusammenfassende Beurteilung 167
b) Information durch den Sozialdienst 168
aa) Tatsächlicher Umfang der Information 168
bb) Befugnis des Sozialdienstes zur Beratung 170
cc) Keine Pflicht des Sozialdienstes zur Beratung 172
c) Betreuung durch Rechtsanwälte 172
aa) Zugang zu anwaltlicher Vertretung: der organisatorische Aspekt 172
bb) Anspruch auf Beratungshilfe und seine Realisierbarkeit 174
II. Ablauf des gerichtlichen Verfahrens 178
1. Vorläufiger Rechtsschutz gegen die Einreiseverweigerung 178
2. Antragsart 180
3. Möglichkeit der Wiedereinsetzung 180
4. Rahmenbedingungen des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens 181
5. Ergehen der Entscheidung und Zeitpunkt der möglichen Zurückweisung 182
6. Konsequenzen aus der Entscheidung 183
7. Rechtsbehelfe 184
8. Verhältnis zur Hauptsache 186
9. Beiziehung eines Anwalts im Rahmen der Prozeßkostenhilfe 186
III. Zusammenfassung 190
C. Verfassungsrechtliche Maßstäbe der Verfahrensgerechtigkeit 191
I. Rechtsstaatsprinzip 192
II. Art. 19 IV GG 193
III. Art. 103 I GG 193
IV. Die verfahrensrechtlichen Auswirkungen der „materiellen\" Grundrechte 194
1. Allgemein 194
2. Die Rspr. des BVerfG zum verfahrensrechtlichen Schutz des Asylgrundrechtes 196
V. Exkurs: Das rechtliche Gehör im Verwaltungsverfahren 197
1. Inhalt des Gehörsrechts im Gerichts- und Verwaltungsverfahren 198
2. Einfachgesetzliche Umsetzung des Rechts auf Gehör im Bundesamtsverfahren 200
3. Der Grundsatz der „substantiellen\" Anhörung 202
VI. Zusammenfassung 202
D. Die Entscheidung des BVerfG vom 14. Mai 1996 zum Flughafenverfahren 203
I. Zu Art. 16 IV GG 203
II. Zu den einfachgesetzlichen Vorschriften zum Flughafenverfahren 204
1. Zum Verwaltungsverfahren 205
2. Gerichtlicher Rechtsschutz 206
E. Verfassungsrechtliche Analyse des Flughafenverfahrens 209
I. Das Bundesamtsverfahren 209
1. Der Zeitpunkt der Anhörung gem. § 18a I 3, 4 AsylVfG 209
2. Die Präklusionsvorschrift des § 25 III 1 AsylVfG 214
3. Der Zeitpunkt der Entscheidung des Bundesamtes 216
4. Der Zugang zu rechtlicher Beratung im Bundesamtsverfahren 217
a) Auffassung des BVerfG 217
b) Das Asylgrundrecht (Art. 16a I GG) 218
c) Das Recht auf faires Verfahren (Art. 2 I i.V.m. 20 III GG) 219
d) Umsetzung der Beratungsmöglichkeit 220
II. Das gerichtliche Verfahren 221
1. Auswirkungen des Urteils des BVerfG vom 14. Mai 1996 221
a) Korrekturansätze des BVerfG 221
b) Überlegungen zur Sicherung rechtlicher Beratung und Betreuung im Transitbereich 222
2. Die Dreitagefrist für den Zugang zum verwaltungsgerichtlichen Eilverfahren 223
a) Auswirkungen der Dreitagefrist 223
b) Bisherige Rspr. des BVerfG zur Zumutbarkeit einer Frist 224
c) Vereinbarkeit der Dreitagefrist mit Artt. 19 IV, 103 GG 225
3. Möglichkeit der Wiedereinsetzung in den vorigen Stand gem. § 60 VwGO 230
a) Stellung eines Antrages auf Wiedereinsetzung in den vorigen Stand 230
b) Bleiberecht während des Wiedereinsetzungsverfahrens 231
c) Möglichkeit verfassungskonformer Auslegung? 233
4. Die Sachprüfung im gerichtlichen Verfahren gem. §§ 18a IV 6 i.V.m. § 36 IV AsylVfG 233
a) Einfluß der Grundgesetzänderung auf die verfassungsrechtliche Beurteilung 233
b) Bedeutung des Art. 16a IV GG 234
aa) Anwendungsbereich 234
bb) Ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Maßnahme 234
(1) Bezugspunkt der Zweifel 234
(2) Ernstlicher Zweifel 235
cc) Prüfungsumfang 238
dd) Präklusion 238
c) Bedeutung der §§ 18a IV 6 i.V.m. § 36 IV AsylVfG 239
aa) Einschränkung des Prüfungsumfangs 239
bb) Präklusion verspäteten Vorbringens 242
4. Regelausschluß der mündlichen Verhandlung, § 18a IV 5 AsylVfG 245
a) Vereinbarkeit der Regelung mit Art. 103 I GG 247
b) Vereinbarkeit mit Art. 16a I GG 248
5. Ergehen der gerichtlichen Entscheidung: Zeitpunkt der Zurückweisung 249
a) Die Entscheidung des BVerfG vom 14. 5. 96 und das Sondervotum 249
b) Die Begründung als qualitätssicherndes Element 249
c) Die Möglichkeit einer Abänderung gem. § 80 VII VwGO analog 250
6. Einleitung des Hauptsacheverfahrens 252
7. Gewährung von Prozeßkostenhilfe im verwaltungsgerichtlichen Eilverfahren 253
F. Völkerrechtliche Verträge und „soft law 255
I. Völkerrechtliche Verträge 255
1. Die Genfer Flüchtlingskonvention i.V.m. dem Protokoll von 1967 255
2. Die Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) 256
a) Art. 13 i.V.m. Art. 3 EMRK 256
b) Art. 6 EMRK 257
II. „Soft law 258
1. Die Beschlüsse des Exekutivkomitees für das Programm des UNHCR und das Handbuch über Verfahren und Kriterien zur Feststellung der Flüchtlingseigenschaft 258
a) Rechtsnatur 258
b) Aussagen in bezug auf das Verfahren 259
2. Entschließungen des Europäischen Parlaments 261
3. Empfehlung Nr. 1163 der Parlamentarischen Versammlung des Europarates vom 23. 9. 91. 263
III. Bewertung 264
Teil 4: Flughafenverfahren: abschaffen oder verbessern? 265
A. Bilanz 265
B. Ausblick 267
Anhang 268
Anhang 1 268
Anhang 2 – Statistik 269
Literaturverzeichnis 274
1. Monographien, Aufsätze, Sammelwerke 274
2. Materialien 283
3. Kommentare 285