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Die Leistungsfähigkeit des Staates
Verfassungsrechtliche Grenze der Staatsleistungen?
Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 756
(1998)
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Abstract
Der Staat hat kein Geld mehr, die öffentlichen Kassen sind leer. Gleichzeitig werden heute unter Berufung auf Sozialstaatsprinzip und Grundrechte immer neue Aufgaben an die öffentliche Hand herangetragen. Muß der Staat in dieser Lage Verpflichtungen, welche er bereits eingegangen ist, genauso erfüllen wie ein privater Schuldner, oder gibt es für ihn eine besondere Grenze, einen Vorbehalt des finanziell Möglichen?In der Staatsrechtslehre ist ein solches Leistungsverweigerungs- oder -kürzungsrecht der öffentlichen Hand vereinzelt behauptet, allerdings nie begründet worden. Systematische Untersuchungen gibt es dazu bisher nicht. In der Rechtsprechung finden sich nur wenige, eher beiläufige Bemerkungen, vor allem zur Frage des Staatskonkurses in außerordentlichen Notlagen.Sinn eines Vorbehalts der Leistungsfähigkeit wäre es, dem Staat die Erfüllung vielleicht vorrangiger Aufgaben zu ermöglichen. Aus dem Verfassungsbegriff der Staatsaufgaben ergibt sich aber keine Bedeutungsabstufung, welche es dem Staat erlauben würde, Leistungen einzuschränken, die der Erfüllung nachrangiger Aufgaben dienten. Auch die Lehre von der Konkursunfähigkeit des Staates sowie das Recht des Staatsbankrotts, das Haushaltsrecht der Verfassung und insbesondere die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit bieten keine Grundlage für ein staatliches Leistungskürzungsrecht, ebensowenig wie andere Verfassungsbestimmungen oder Grundsätze des Bürgerlichen Rechts.Einen verfassungsrechtlichen Vorbehalt der Leistungsfähigkeit gibt es also nicht, über die Bestimmung der Leistungsinhalte praktiziert der Staat aber trotzdem "Staatsleistungen nach Haushaltsmitteln". Den Leistungsempfängern mag dies als ein Wortbruch aufgrund leerer Kassen erscheinen. Doch die Demokratie, die Staatsform des (Ver-)Sprechens, wahrt so, gerade noch, die Grenzen ihrer Leistungsfähigkeit.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 5 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 7 | ||
| Abkürzungsverzeichnis | 12 | ||
| Α. Das Thema der Untersuchung - Anlaß und Abgrenzung | 15 | ||
| I. Die Berufung auf Grenzen der staatlichen finanziellen Leistungsfähigkeit in der Diskussion um das Entschädigungs-und Ausgleichsleistungsgesetz | 15 | ||
| II. Auslegung im Sinne eines Vorbehalts der Leistungsfähigkeit als eines ungeschriebenen Verfassungsgrundsatzes | 16 | ||
| III. Verdeutlichung des Themas: Finanzielle Leistungsfähigkeit des Staates im „erfüllungsrechtlichen", nicht im „austeilungsrechtlichen" Sinn | 18 | ||
| IV. Mögliche Bedeutung eines erfüllungsrechtlichen Leistungsvorbehalts zugunsten des Staates | 20 | ||
| 1. Wirkung eines Vorbehalts staatlicher Leistungsfähigkeit in der Verfassung | 20 | ||
| 2. Kategorisierung der Ansprüche des Bürgers gegen den Staat | 20 | ||
| V. Die Ansprüche des Bürgers gegen den Staat und die unterschiedliche Wirkungsweise des Vorbehalts staatlicher Leistungsfähigkeit | 22 | ||
| VI. Aufbau der Untersuchung | 29 | ||
| B. Erhaltung staatlicher Leistungsfähigkeit zur Erfüllung von Staatsaufgaben | 31 | ||
| I. Staatliche Leistungsfähigkeit als „Staatserhaltung", im Sinne der Sicherung staatlicher Aufgabenerfüllung | 31 | ||
| 1. Staatserhaltung - Staatsrechtfertigung - Staatsaufgaben | 31 | ||
| 2. Die Fragestellungen der Leistungsfähigkeit an die Staatsaufgabenlehre | 33 | ||
| 3. Die Freiheit des Staates bei der Bestimmung seiner Aufgaben - kein Recht zur Einschränkung bestehender Verpflichtungen | 34 | ||
| 4. Verfassungsschranken der Aufgabenbestimmungsfreiheit - Ansatz für eine Bestimmung des Inhalts staatlicher Leistungsfähigkeit? | 37 | ||
| 5. Leistungsverweigerung zur Erfüllung ausschließlicher, notwendiger, wesentlicher Staatsaufgaben? | 41 | ||
| 6. Öffentliche Aufgabenerfüllung durch Private und Einrede mangelnder Leistungsfähigkeit des Staates | 44 | ||
| II. Der „konkursreife Staat" - eine letzte Ausnahme-Begrenzung der Staatsleistungen | 47 | ||
| 1. Die unterschwellige Begründung des Vorbehalts „staatlicher Leistungsfähigkeit" aus den Rechtsgrundsätzen über die Bewältigung eines staatlichen Zusammenbruchs | 47 | ||
| 2. Konkursunfähigkeit des Staates - Begründung für Leistungsverweigerungsrechte? | 48 | ||
| 3. Staatsbankrott als spezieller Rechtsbegriff | 54 | ||
| 4. Die rechtliche Bewältigung des Staatsbankrotts und die staatliche Leistungsfähigkeit | 56 | ||
| 5. Notwendige Erfüllung von Staatsauf gaben - grundsätzliche Legitimation für Staatsbankrott wie für allgemeine staatliche LeistungsVerweigerung | 58 | ||
| 6. Staatsbankrott als Ausnahmerecht - keine Möglichkeit der Erweiterung zu einem allgemeinen Recht staatlicher Leistungsfähigkeit | 59 | ||
| 7. Wiederholung der „Einmaligkeit des Staatsbankrotts" in der Zukunft? - Ungeschriebenes Staatsbankrottrecht? | 61 | ||
| C. Haushaltsrecht als Grundlage staatlicher Leistungsbeschränkung | 63 | ||
| I. Keine „Außenwirkung" des Haushalts | 63 | ||
| 1. Die Fragestellung: Haushaltsplan als Leistungssperre? | 63 | ||
| 2. Die rein innerorganische Wirkung des Haushaltsplans - § 3 Absatz 2 HGrG | 64 | ||
| 3. Leistungsverpflichtungen „nach Maßgabe des Haushalts" | 65 | ||
| 4. Verfassungsrang von § 3 Absatz 2 HGrG? | 66 | ||
| II. Das verfassungsrechtliche Überschuldungsverbot - eine Leistungsschranke? | 67 | ||
| 1. Die Bedeutung des Art. 115 GG für die Fragestellung der Untersuchung | 67 | ||
| 2. Die Lenkungsfunktion des Haushalts - Deficit spending als Verschuldensgestattung | 69 | ||
| 3. Verfassungsrechtliches Überlastungsverbot des Haushalts? | 71 | ||
| 4. „Nur investive Kredite" - eine „weiche Überschuldungsgrenze" | 74 | ||
| 5. Das „Gesamtwirtschafliche Gleichgewicht" - Begründung staatlicher Leistungs Verweigerung? | 77 | ||
| 6. Haushaltsrecht: Beschränkung des Mittelzuflusses, damit Begrenzung der Leistungsfähigkeit? | 80 | ||
| 7. Austrocknung des Haushalts durch höherrangige normative Sperren des Mittelzuflusses? | 82 | ||
| 8. Steuerwiderstand als faktische Sperre des Mittelzuflusses | 86 | ||
| III. „Wirtschaftlichkeit" und „Sparsamkeit" - Grenzen der Staatsleistungen? | 90 | ||
| 1. Die Fragestellung: „Wirtschaftlichkeit als Leistungssperre"? | 90 | ||
| 2. Außenwirksamkeit des Wirtschaftlichkeitsgrundsatzes | 91 | ||
| 3. Bindung des Gesetzgebers an die „Wirtschaftlichkeit" | 95 | ||
| 4. Normative Faßbarkeit der „Wirtschaftlichkeit" als Leistungsschranke? | 97 | ||
| 5. Unmöglichkeit der Bestimmung staatlicher Leistungsfähigkeit gegenüber Dritten aus „Wirtschaftlichkeit" | 99 | ||
| 6. „Sparsamkeit" - Rechtfertigung aus staatlicher Mittellosigkeit? | 102 | ||
| D. Entschädigung nach staatlicher Leistungsfähigkeit | 105 | ||
| I. Die Bedeutung des Verfassungsrechts der Entschädigungsleistungen für die Fragestellung der Untersuchung | 105 | ||
| II. Die Entschädigungsklausel der Verfassung | 106 | ||
| 1. Das Deichordnungsurteil des Bundesverfassungsgerichts | 107 | ||
| 2. Die Problematik einer Flexibilisierung der Entschädigungshöhe | 108 | ||
| 3. Einschränkung der Entschädigung nur in Ausnahmefällen | 109 | ||
| III. „Interessen der Allgemeinheit" - »Abwägung": Bedeutung fiskalischer Belange | 111 | ||
| 1. „Interesse der Allgemeinheit" - doch ein subjektbezogener Entlastungsbegriff für den Staat? | 111 | ||
| 2. Berücksichtigung von „Interessen der Allgemeinheit" - nicht Schutz finanzieller Leistungsfähigkeit | 112 | ||
| 3. Die Problematik fiskalischer Interessen als „Interessen der Allgemeinheit" | 114 | ||
| 4. Folgerungen für einen Vorbehalt staatlicher Leistungsfähigkeit: Keine Ableitung aus dem geltenden Verfassungsrecht der Entschädigung | 116 | ||
| E. Vorbehalt staatlicher Leistungsfähigkeit im Bürgerlichen Recht - Ansatz für einen allgemeinen Rechtsgrundsatz? | 118 | ||
| I. Fragestellung: Das Zivilrecht als Ausgangspunkt für die Begründung eines verfassungsrechtlichen Vorbehalts der Leistungsfähigkeit | 118 | ||
| II. Das Leistungsstörungsrecht des Bürgerlichen Rechts | 119 | ||
| 1. Anwendbarkeit zivilrechtlicher Grundsätze der Leistungsstörungen auf öffentlich- rechtliche Verpflichtungen - Allgemeines | 119 | ||
| 2. Die Unmöglichkeit der Leistungserbringung | 120 | ||
| 3. Das anfängliche Unvermögen | 120 | ||
| 4. Das nachträgliche Unvermögen | 123 | ||
| 5. Der Sonderfall der wirtschaftlichen Unmöglichkeit | 125 | ||
| III. Privilegien des Fiskus - Ansatzpunkte für ein Recht staatlicher Leistungsfähigkeit? | 127 | ||
| 1. Fragestellung und Bedeutung für das Thema | 127 | ||
| 2. Zusätzliche staatliche Einnahmequellen als materiellrechtliches Privileg | 128 | ||
| 3. Entlastung von HaftungsVerpflichtungen | 129 | ||
| 4. Vollstreckungsprivilegien | 131 | ||
| IV. Ergebnis: Keine Begründung eines Vorbehalts staatlicher Leistungsfähigkeit aus dem Zivilrecht | 133 | ||
| F. Folgerungen aus dem bisherigen Ergebnis der Untersuchung für die einzelnen Kategorien von Leistungsansprüchen gegen den Staat | 134 | ||
| I. Negatives und zugleich positives Gesamtergebnis | 134 | ||
| II. Ansprüche auf verfassungsrechtlicher Rechtsgrundlage | 135 | ||
| III. Einfachgesetzliche Ausformungen verfassungsrechtlich begründeter Leistungsansprüche | 137 | ||
| IV. Einfachgesetzliche Ansprüche ohne verfassungskonkretisierenden Inhalt | 138 | ||
| V. Durch Verwaltungsentscheidung eingeräumte Leistungsansprüche | 139 | ||
| VI. Leistungsansprüche auf vertraglicher Grundlage | 140 | ||
| G. Staatsleistungen nach verfügbaren Haushaltsmitteln - die „indirekte Außenwirkung des Haushaltsrechts" | 141 | ||
| I. Die Fragestellung: Staatliche Leistungskürzungen durch staatsbestimmte Veränderung der flexiblen Leistungsziele | 141 | ||
| 1. Das bisherige Ergebnis: Keine Berufung des Staates auf mangelnde Leistungsfähigkeit | 141 | ||
| 2. Der „stillschweigende Haushaltsvorbehalt" | 142 | ||
| 3. Die Bedeutung der Erkenntnis des indirekten Haushaltsvorbehalts für das Leistungsfähigkeitsproblem | 145 | ||
| II. Sozialversicherungsrechtliche Ansprüche - „Eigentum nach Haushalt"? | 146 | ||
| 1. Die Sozialversicherung als Staatsleistung | 146 | ||
| 2. Der Eigentumsschutz sozialversicherungsrechtlicher Rechtspositionen - Sperre der Leistungskürzung? | 148 | ||
| 3. Kürzungen von Sozialversicherungsleistungen aus Haushaltsgründen | 149 | ||
| 4. Flexibilisierung der staatlichen Leistungsaufgaben statt Leistungskürzung | 150 | ||
| IIΙ. Das beamtenrechtliche Alimentationsprinzip - Beamtenbesoldung als Sparpotential? | 152 | ||
| 1. Die Alimentation als verfassungsrechtlich begründete Staatsleistung | 152 | ||
| 2. Der Zweck der Alimentation: Beamtensicherung als Staatsziel | 154 | ||
| 3. Zulässigkeit der Besoldungskürzung nach Haushaltslage? | 158 | ||
| IV. „Verwaltungsermessen nach Haushaltsmitteln" | 161 | ||
| 1. Die Bindungen des Ermessens an den Haushaltsplan - das polizeirechtliche Opportunitätsprinzip | 161 | ||
| 2. Flexible Ermessensziele | 162 | ||
| H. Gesamtergebnis und Schlußbetrachtung | 163 | ||
| I. Zusammenfassung der Ergebnisse | 166 | ||
| J. Literaturverzeichnis | 176 | ||
| Sachwortverzeichnis | 190 |