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Apel, D. (2016). Die Reform des Föderalismus im Wasserhaushaltsrecht. Zugleich ein Beitrag zur Funktionsbeschreibung und Bewertung der Abweichungsgesetzgebung. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-54855-2
Apel, David. Die Reform des Föderalismus im Wasserhaushaltsrecht: Zugleich ein Beitrag zur Funktionsbeschreibung und Bewertung der Abweichungsgesetzgebung. Duncker & Humblot, 2016. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-54855-2
Apel, D (2016): Die Reform des Föderalismus im Wasserhaushaltsrecht: Zugleich ein Beitrag zur Funktionsbeschreibung und Bewertung der Abweichungsgesetzgebung, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-54855-2
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Die Reform des Föderalismus im Wasserhaushaltsrecht
Zugleich ein Beitrag zur Funktionsbeschreibung und Bewertung der Abweichungsgesetzgebung
Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1328
(2016)
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Abstract
Die Föderalismusreform 2006 führte für den Bereich des Wasserhaushaltsrechts zu einer Vollkompetenz des Bundes mit Abweichungsrechten der Länder. Die Untersuchung wertet die wasserrechtlichen Reformbestrebungen sowie das grundlegend novellierte Bundes- und Landesrecht aus. Sie untersucht dabei, ob die vielfach geäußerten Einwände gegen die Abweichungsbefugnis berechtigt sind und die Reform ihre Ziele erreichen konnte. Im Schwerpunkt werden die Struktur des abweichungsfesten Bereichs anhand des Verfassungs- und einfachen Gesetzesrechts sowie handhabbare Abgrenzungskriterien herausgearbeitet. Problematisch bleiben die fortbestehende Verflechtung der Kompetenzsphären, die Einbindung von Verordnungsrecht in die Abweichungsbefugnis und die Transformationstauglichkeit.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwortr | 5 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 7 | ||
| Abkürzungsverzeichnis | 16 | ||
| Einführung | 21 | ||
| I. Gegenstand der Untersuchung | 24 | ||
| II. Erkenntnisleitendes Interesse und Methodik | 26 | ||
| III. Inhalt und Vorgehensweise | 28 | ||
| Kapitel 1: Die Entwicklung des Wasserhaushaltsrechts rim Kontext der Föderalismusreform 2006 | 31 | ||
| I. Entwicklung und Konfliktpotential des Wasserwirtschaftsrechts | 31 | ||
| 1. Historische Entwicklungslinien | 33 | ||
| 2. Das Wasserhaushaltsrecht bis zur Verfassungsreform 2006 | 36 | ||
| a) Das Wasserrecht als Regelungsgegenstand der Kompetenzordnung | 36 | ||
| b) Die Rahmengesetzgebungskompetenz | 38 | ||
| c) Das Wasserhaushaltsgesetz | 39 | ||
| d) Die Landeswassergesetze | 47 | ||
| e) Die Friktionen des wasserrechtlichen Kompetenzregimes | 48 | ||
| 3. Die europäische Determinierung des Wasserhaushaltsrechts | 53 | ||
| 4. Resümierende Stellungnahme | 57 | ||
| II. Die Reform des wasserwirtschaftlichen Kompetenzregimes | 58 | ||
| 1. Die Föderalismusreform: nGrundzüge, Chronologie und Intention | 59 | ||
| 2. Strukturelemente des Abweichungsmodells | 61 | ||
| a) Die systematische Verortung der Abweichungsbefugnis | 62 | ||
| b) Funktion des Anwendungsvorrangs | 65 | ||
| c) Der Anwendungsvorrang und die Landesnovellierungen | 67 | ||
| aa) Grundfragen | 67 | ||
| bb) Stellungnahme | 68 | ||
| d) Die Karenzzeit des Artikel 72 Abs. 3 Satz 2 GG | 70 | ||
| e) Definitionsversuche zu Artikel 72 Abs. 3 GG | 74 | ||
| 3. Das abweichungsfeste stoff- und anlagenbezogene Klammerzitat | 76 | ||
| a) Die Entstehungsgeschichte der Bereichsausnahme | 76 | ||
| b) Die Reform des Föderalismus im Umweltverfassungsrecht | 85 | ||
| III. Resümierende Stellungnahme | 88 | ||
| Kapitel 2: Die einfachgesetzliche Ausgestaltung der Föderalismusreform | 91 | ||
| I. Das Wasserrechtsneuregelungsgesetz | 91 | ||
| 1. Die Entwicklungslinie des Wasserhaushaltsgesetzes | 92 | ||
| 2. Die Regelungstechnik der Novellierung | 95 | ||
| 3. Die Bemühungen um eine Vereinheitlichung des Wasserhaushaltsrechts | 97 | ||
| 4. Resümierende Stellungnahme | 100 | ||
| II. Das Wasserhaushaltsrecht der Länder | 102 | ||
| 1. Überlegungen zur Einpassung und Neufassung des Landesrechts | 103 | ||
| 2. Anpassungen und Abweichungen des Landeswasserrechts | 105 | ||
| a) Baden-Württemberg | 106 | ||
| b) Bayern | 106 | ||
| c) Brandenburg | 109 | ||
| d) Bremen | 110 | ||
| e) Hessen | 111 | ||
| f) Mecklenburg-Vorpommern | 112 | ||
| g) Niedersachsen | 112 | ||
| h) Nordrhein-Westfalen | 113 | ||
| i) Rheinland-Pfalz | 116 | ||
| j) Saarland | 117 | ||
| k) Sachsen | 118 | ||
| l) Sachsen-Anhalt | 120 | ||
| m) Schleswig-Holstein | 121 | ||
| n) Thüringen | 122 | ||
| o) Berlin und Hamburg | 123 | ||
| 3. Der Meinungs- und Sachstand zur Dispositionsbefugnis im Wasserhaushaltsrecht im Überblick | 123 | ||
| 4. Resümierende Stellungnahme | 131 | ||
| a) Die zu kurz bemessene Karenzzeit | 131 | ||
| b) Die ‚exzessiv‘ gebrauchte Dispositionsbefugnis | 134 | ||
| c) ‚Dumpingwettbewerb‘ oder ‚Wettbewerbsföderalismus‘ im Wasserhaushaltsrecht | 137 | ||
| Kapitel 3: Die Bedeutung der Bundestreue und des Rechts der Europäischen Union für die Abweichungsbefugnis der Länder | 140 | ||
| I. Geltungsanspruch und Reichweite der Bundestreue im Bereich der Abweichungsgesetzgebung | 141 | ||
| 1. Grundzüge des Gebots bundesfreundlichen Verhaltens | 142 | ||
| 2. Die Pflicht des Bundesgesetzgebers zur ‚Bereinigungsfreundlichkeit‘ | 145 | ||
| a) Meinungsstand | 145 | ||
| b) Stellungnahme | 145 | ||
| 3. Die Bundestreue und alternierende Rechtsanwendungsbefehle | 147 | ||
| a) Meinungsstand | 147 | ||
| b) Stellungnahme | 148 | ||
| II. Die Abweichungsbefugnis im europäischen Harmonisierungsrahmen | 150 | ||
| 1. Verbesserung der Transformationsfähigkeit | 150 | ||
| 2. Europarechtswidrig abweichendes Landesrecht | 154 | ||
| a) Nationale Gesetzgebung und europäische Sekundärrechtsetzung | 156 | ||
| b) Meinungsstand | 158 | ||
| c) Stellungnahme | 159 | ||
| aa) Die Nichtigkeit divergierenden Landesrechts | 159 | ||
| bb) Die Anwendung des Bundes- oder des Europarechts | 161 | ||
| 3. Die Transformationserfordernisse im Wasserhaushaltsrecht | 163 | ||
| a) Meinungsstand | 163 | ||
| b) Stellungnahme | 164 | ||
| III. Resümierende Stellungnahme | 167 | ||
| Kapitel 4: Auslegungsleitlinien und Kompetenzverflechtungen im Bereich des Wasserwirtschaftsrechts | 169 | ||
| I. Die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz | 170 | ||
| II. Zur Interpretation der Abweichungsbefugnis | 173 | ||
| 1. Die Interpretationskriterien der Kompetenzordnung | 173 | ||
| 2. Die Ausformung ‚stoff- oder anlagenbezogener Regelungen‘ im Grundgesetz | 177 | ||
| 3. Leitlinien zur Auslegung des Artikels 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 GG | 178 | ||
| a) Die Abweichungsbefugnis als ‚eng‘ zu interpretierende ‚Ausnahme‘ | 179 | ||
| aa) Meinungsstand | 179 | ||
| bb) Stellungnahme | 181 | ||
| b) Die Regelungstechnik des ausgrenzenden Klammerzusatzes | 184 | ||
| c) Das Abweichungsmodell zur ‚Konzeptbildung‘ | 184 | ||
| 4. Resümierende Stellungnahme | 186 | ||
| III. Die Abweichungskompetenz im Wasserhaushaltsrecht im Geflecht bundesstaatlicher Zuständigkeitsverteilung | 188 | ||
| 1. Die kompetenziellen Grundlagen des Wasserhaushaltsgesetzes 2010 | 189 | ||
| 2. Das Recht der Wirtschaft und die Ordnung des Wasserhaushalts | 190 | ||
| 3. Die Vorgaben zur Wasserkraftnutzung und das Recht der Energiewirtschaft | 193 | ||
| 4. Das Wasserwirtschaftsrecht und die Befugnis zum Bodenrecht | 195 | ||
| 5. Regelungen des Küstenschutzes und Wasserhaushaltsrecht | 197 | ||
| IV. Resümierende Stellungnahme | 197 | ||
| Kapitel 5: Verfassungsrechtliche Einzelfragen und prozedurale Probleme abweichender Landesgesetzgebung | 199 | ||
| I. Die Ausübungsvoraussetzungen der Abweichungsgesetzgebung | 200 | ||
| 1. Die Einschränkungen der Abweichungsrechte | 201 | ||
| a) Die Beschränkung der Länder auf die bundesgesetzlich geordneten Bereiche | 202 | ||
| aa) Meinungsstand | 202 | ||
| bb) Stellungnahme | 203 | ||
| b) Die Bindung der Länder an die ‚Konzeption‘ des Bundesgesetzes | 205 | ||
| aa) Meinungsstand | 205 | ||
| bb) Stellungnahme | 206 | ||
| 2. Inhaltsgleiches und wortlautidentisches Bundes- und Landesrecht | 207 | ||
| a) Meinungsstand | 208 | ||
| b) Staatspraxis | 211 | ||
| aa) Die Inbezugnahme von Vorschriften | 211 | ||
| bb) Die formulierungsidentische und inhaltsgleiche Übernahme | 212 | ||
| c) Stellungnahme | 217 | ||
| 3. Die negierende landesrechtliche Dergulierung | 219 | ||
| II. Charakterisierung und Bewertung von Öffnungsklauseln | 222 | ||
| 1. Das Erscheinungsbild der Öffnungsklauseln in der Staatspraxis | 224 | ||
| 2. Die verfassungsrechtliche Grundstruktur der Optionsvorbehalte | 226 | ||
| a) Unberührtheits- und Abweichungsklauseln | 228 | ||
| b) Landesvorbehalte im Bereich stoff- oder anlagenbezogener Regelungen | 231 | ||
| aa) Meinungsstand | 231 | ||
| bb) Stellungnahme | 232 | ||
| III. Verfassungsrechtliche Kennzeichnungs- und Dokumentationspflichten: Staatspraxis, Funktionalität rund Rationalität im Wasserwirtschaftsrecht | 234 | ||
| 1. Die Kennzeichnungspraxis | 234 | ||
| 2. Meinungsstand | 236 | ||
| 3. Stellungnahme | 237 | ||
| a) Die Kennzeichnungspflicht | 237 | ||
| b) Ausgewählte Referenzbeispiele | 240 | ||
| c) Zusammenfassung | 242 | ||
| IV. Resümierende Stellungnahme | 243 | ||
| Kapitel 6: Funktionen und Grundstrukturen der stoff- und anlagenbezogenen Bereichsausnahme | 246 | ||
| I. Die mit dem Klammerzitat verbundenen spezifischen Zielvorstellungen und Auslegungsleitlinien | 246 | ||
| 1. Die stoff- und anlagenbezogene Bereichsausnahme als ‚Kernbereich‘ des Wasserhaushaltsrechts | 249 | ||
| 2. Die Bedeutung der fachgesetzlichen Ziel- und Zweckbestimmungen für die Interpretation der Bereichsausnahme | 252 | ||
| 3. Die beiden Elemente des Klammerzitats | 254 | ||
| II. Strukturelemente des stoff- und anlagenbezogenen Klammerzitats | 255 | ||
| 1. Die anlagenbezogene Bereichsausnahme | 256 | ||
| a) Begriffsbildung und -inhalt | 256 | ||
| aa) Ausdifferenzierungen des einfachgesetzlichen Anlagenbegriffs | 257 | ||
| bb) Grundzüge eines verfassungsrechtlichen Anlagenbegriffs | 261 | ||
| b) Die Prämisse der ‚Einwirkung‘ auf den Wasserhaushalt | 264 | ||
| aa) Meinungsstand | 264 | ||
| bb) Stellungnahme | 266 | ||
| (1) Normtext und Entstehungsgeschichte | 266 | ||
| (2) Der Schutzzweck des Klammerzitats | 267 | ||
| (3) Die Einbeziehung von Hochwasserschutzbauten in die Bereichsausnahme | 269 | ||
| (4) Resümee | 270 | ||
| c) Die auf Anlagen ‚bezogenen‘ Regelungen | 271 | ||
| 2. Die stoffbezogene Bereichsausnahme | 272 | ||
| a) Grundsätzliche Überlegungen | 273 | ||
| b) Der einfachgesetzliche und verfassungsrechtliche Stoffbegriff | 274 | ||
| c) Konturen einer stoffbezogenen Bereichsausnahme | 278 | ||
| aa) Die Bewirtschaftungsziele und Qualitätsnormen | 279 | ||
| bb) Das ‚Wasser‘ im Gefüge stoffbezogener Regelungen | 281 | ||
| d) Die auf Stoffe ‚bezogenen‘ Regelungen | 283 | ||
| aa) Die Zuständigkeit zur Erhebung von Abgaben | 283 | ||
| bb) Der passive Stoffschutz als Gegenstand der Bereichsausnahme | 286 | ||
| (1) Meinungsstand | 287 | ||
| (2) Stellungnahme | 288 | ||
| 3. Die Disponibilität des Planungsrechts | 290 | ||
| a) Meinungsstand | 291 | ||
| b) Stellungnahme | 292 | ||
| III. Resümierende Stellungnahme | 293 | ||
| Kapitel 7: Die Dispositionsbefugnisse der Länder über das Wasserhaushaltsgesetz: Präzisierung und Zusammenführung | 296 | ||
| I. Allgemeine und gemeinsame Bestimmungen | 297 | ||
| 1. Die Zwecksetzung und allgemeine Bestimmungen (§§ 1, 5 und 6 WHG) | 297 | ||
| a) Die Zweckbestimmung des Wasserhaushaltsgesetzes | 297 | ||
| b) Die allgemeinen Sorgfaltspflichten und Grundsätze | 298 | ||
| aa) Meinungsstand | 299 | ||
| bb) Stellungnahme | 299 | ||
| 2. Der Anwendungsbereich nach § 2 WHG | 301 | ||
| 3. Die Indisponibilität von Legaldefinitionen | 303 | ||
| a) Meinungsstand | 303 | ||
| b) Stellungnahme | 303 | ||
| 4. Das ‚Gewässer‘ als abweichungsfester Regelungsgegenstand | 305 | ||
| a) Meinungsstand | 305 | ||
| b) Stellungnahme | 306 | ||
| 5. Bürgerliches Recht im Wasserhaushaltsgesetz | 308 | ||
| II. Vorgaben an die Gewässerbewirtschaftung | 310 | ||
| 1. Das wasserrechtliche Gestattungsregime der §§ 8 ff. WHG | 311 | ||
| 2. Die Indisponibilität der Benutzungstatbestände nach § 9 WHG | 313 | ||
| a) Meinungsstand | 313 | ||
| b) Stellungnahme | 315 | ||
| 3. Das Reglement der Bewirtschaftung oberirdischer Gewässer (§§ 25 ff. WHG) | 319 | ||
| a) Gemein-, Eigentümer- und Anliegergebrauch (§§ 25, 26 WHG) | 319 | ||
| aa) Die Grundstruktur des Gemein-, Eigentümer- und Anliegergebrauchs | 320 | ||
| bb) Indisponible Vorgaben des Gemeingebrauchs | 321 | ||
| cc) Der Dispens vom Gemeingebrauch als konstitutionelle Abweichung | 323 | ||
| b) Die Vorgaben zur Mindestwasserführung und Durchgängigkeit (§§ 33, 34 WHG) | 326 | ||
| aa) Meinungsstand | 326 | ||
| bb) Stellungnahme | 327 | ||
| c) Die Voraussetzungen der Wasserkraftnutzung (§ 35 WHG) | 327 | ||
| aa) Meinungsstand | 328 | ||
| bb) Stellungnahme | 329 | ||
| d) Die Bestimmung zu den Gewässerrandstreifen (§ 38 WHG) | 330 | ||
| aa) Meinungsstand | 331 | ||
| bb) Stellungnahme | 332 | ||
| e) Die Indisponibilität der §§ 36 ff. WHG | 333 | ||
| III. Besondere wasserwirtschaftliche Bestimmungen | 336 | ||
| 1. Die Vorgaben zu Wasserschutzgebieten (§§ 51 f. WHG) | 336 | ||
| 2. Die Vorschrift zum Heilquellenschutz (§ 53 WHG) | 338 | ||
| 3. Das Reglement zum Hochwasserschutz (§§ 72 ff. WHG) | 339 | ||
| a) Strukturelemente des Hochwasserschutzrechts | 340 | ||
| b) Die besonderen Schutzvorschriften für festgesetzte Überschwemmungsgebiete | 341 | ||
| aa) Die Kompetenzinanspruchnahme des Artikels 74 Abs. 1 Nr. 18 GG | 342 | ||
| bb) Die Kompetenzinanspruchnahme des Artikels 74 Abs. 1 Nr. 17 GG | 343 | ||
| c) Die Indisponibilität einzelner Untersagungstatbestände | 345 | ||
| aa) Sachstand | 345 | ||
| bb) Meinungsstand | 345 | ||
| cc) Stellungnahme | 346 | ||
| d) Die Vorgaben zu den Überschwemmungsgebieten im abweichungsfesten Sachzusammenhang | 349 | ||
| 4. Das Regelungsmandat für Entschädigungs- und Ausgleichsansprüche | 351 | ||
| 5. Regelungen mit organisatorischem Charakter, Befugnisnormen und Duldungspflichten (§§ 4 Abs. 4 Satz 2 WHG, 65, 64, 93, 94, 101 WHG) | 352 | ||
| a) Meinungsstand | 353 | ||
| b) Stellungnahme | 354 | ||
| IV. Resümierende Stellungnahme | 357 | ||
| 1. Grundsätzliche Überlegungen | 357 | ||
| 2. Versuch einer Zusammenführung und Strukturbildung | 358 | ||
| Kapitel 8: Die Einbindung der Verordnungsgebung rin die Abweichungskompetenz | 362 | ||
| I. Der Erlass untergesetzlicher Regelwerke zur Ordnung des Wasserhaushalts | 363 | ||
| 1. Die Delegationsnorm des § 23 WHG | 363 | ||
| 2. Ausgewähltes Verordnungsrecht | 365 | ||
| II. Die Ermächtigungsnorm im Normsetzungssystem – Funktionsbeschreibung und Rekonstruktion | 367 | ||
| 1. Die Sperrwirkung von Ermächtigungsnormen | 368 | ||
| 2. Die Fortgeltung des Landesverordnungsrechts | 370 | ||
| a) Die Regelungsbefugnis nach Wegfall der Ermächtigungsgrundlage | 371 | ||
| b) Die Standpunkte der Länder und die Bundesratsinitiative vom 27. Mai 2011 | 372 | ||
| III. Die Einbindung von Rechtsverordnungen in die Abweichungsgesetzgebung | 373 | ||
| 1. Staatspraxis | 377 | ||
| a) Die Verdrängung der bundesgesetzlichen Ermächtigungsnorm und Delegation der Abweichungsentscheidung | 377 | ||
| b) Die Entscheidung zur Abweichung in der Ermächtigungsnorm bei Delegation der Ausgestaltung | 378 | ||
| c) Sonderfall: Die Verdrängung der bundesgesetzlichen Ermächtigungsnorm | 380 | ||
| 2. Meinungsstand | 381 | ||
| 3. Stellungnahme | 384 | ||
| a) Die Abweichung ‚vom Verordnungsrecht | 385 | ||
| b) Die Abweichung ‚durch‘ Verordnungsrecht | 385 | ||
| aa) Historische und systematische Überlegungen | 386 | ||
| bb) Teleologische Aspekte | 387 | ||
| cc) Einzelfragen zur Abweichung mittels Rechtsverordnungen | 388 | ||
| (1) Die Abweichung durch und von Delegationsnormen | 389 | ||
| (2) Die Voraussetzungen an eine formell-gesetzliche Abweichungsentscheidung | 392 | ||
| c) Eine erste Bewertung des Landesrechts | 393 | ||
| IV. Resümierende Stellungnahme | 394 | ||
| Kapitel 9: Die Zuständigkeitsverteilung rfür das wasserwirtschaftliche Verfahrensrecht | 396 | ||
| I. Die Dispositionsbefugnis über das Verfahrensrecht | 397 | ||
| 1. Grundzüge des Artikels 84 Abs. 1 GG | 397 | ||
| 2. Die Einbindung von Rechtsverordnungen in Abweichungsgesetzgebung | 400 | ||
| a) Meinungsstand | 401 | ||
| b) Stellungnahme | 402 | ||
| II. Verflechtungen formeller und materieller Abweichungsbefugnisse | 405 | ||
| 1. Die Befugnis zur Einrichtung der Behörden und zur Ausgestaltung des Verwaltungsverfahrens | 405 | ||
| 2. Die Abweichungsoffenheit des stoff- und anlagenbezogenen Verfahrensrechts | 406 | ||
| a) Meinungsstand | 406 | ||
| b) Stellungnahme | 407 | ||
| 3. Die Abweichungsbefugnis bei doppelgesichtigen Normen | 411 | ||
| a) Meinungsstand | 413 | ||
| b) Stellungnahme | 414 | ||
| III. Die Abgrenzung von formellem und materiellem Recht anhand der Indisponibilität wasserwirtschaftlicher Schwellenwerte | 415 | ||
| 1. Meinungsstand | 416 | ||
| 2. Stellungnahme | 418 | ||
| IV. Resümierende Stellungnahme | 419 | ||
| Kapitel 10: Zusammenfassung der Ergebnisse und Bewertung | 421 | ||
| I. Der verfassungsrechtliche Rahmen der Gewässerbewirtschaftung | 421 | ||
| II. Das Landeswasserrecht im föderativen System | 424 | ||
| III. Eine abschließende Bewertung | 425 | ||
| Literaturverzeichnis | 427 | ||
| I. Berichte, Gutachten und sonstige Quellen | 427 | ||
| II. Literatur | 430 | ||
| Sachverzeichnis | 479 |