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Staatliche Wirtschaftsteilnahme und Art. 30 GG

Pfahl, Sebastian

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1329

(2016)

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Sebastian Pfahl, Studium der Rechtswissenschaft von 2007 bis 2013 an der Universität Augsburg und der Bond University in Australien. Erste Juristische Prüfung Anfang 2013. Anschließend Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Staats- und Verwaltungsrecht, Europarecht sowie Gesetzgebungslehre von Prof. Dr. Matthias Rossi an der Universität Augsburg bis Oktober 2015. Seitdem Rechtsreferendar im OLG-Bezirk München. Mitte 2016, Promotion zum Doktor der Rechte mit der Arbeit »Staatliche Wirtschaftsteilnahme und Art. 30 GG«.

Abstract

Die Arbeit thematisiert die staatliche Wirtschaftsteilnahme in tatsächlicher sowie rechtlicher Hinsicht und beleuchtet in diesem Bereich das Kompetenzverhältnis zwischen dem Bund und den Ländern. Hierbei geht es vor allem um die Verteilung der Verwaltungskompetenzen, Mischverwaltung sowie gesetzesfreie und privatrechtsförmige Verwaltung unter dem Grundgesetz.

Die Untersuchung gelangt zu dem Ergebnis, dass das Grundgesetz auch für die mittels Wirtschaftsteilnahme verfolgten Aufgaben den Ländern den Vorrang einräumt. Für zahlreiche Bereiche wird dieser Vorrang zugunsten des Bundes durchbrochen. Dabei befindet sich der Großteil der derzeitigen Unternehmen und Beteiligungen des Bundes im kompetenzrechtlichen Rahmen.

Gleichwohl kommt es bei der rechtlichen Erfassung dieser Erscheinungsform durch das Grundgesetz zu Verwerfungen, die insbesondere aus den fehlenden inhaltlichen Vorgaben hierzu und dem Einsatz privatrechtlicher Organisations- und Handlungsformen herrühren.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Abkürzungsverzeichnis 13
1. Teil: Einleitung 15
§ 1 Einführung, Eingrenzung und Gang der Untersuchung 15
§ 2 Historischer Abriss und Umfang der heutigen öffentlichen Wirtschaftsteilnahme 24
A. Historischer Abriss der öffentlichen Wirtschaftsteilnahme 24
B. Heutige Wirtschaftsteilnahme von Bund und Ländern 27
I. Unvollständige Quellenlage zum Umfang öffentlicher Wirtschaftsteilnahme 27
II. Übergreifende Zahlen zur öffentlichen Wirtschaftsteilnahme 29
III. Gesonderte Zahlen zur Wirtschaftsteilnahme des Bundes 30
1. Umfang der Wirtschaftsteilnahme des Bundes im Allgemeinen 30
2. Beteiligungen und Unternehmen des Bundes im Speziellen 32
IV. Gesonderte Zahlen zur Wirtschaftsteilnahme der Länder 35
C. Zusammenfassung zu § 2 und Bedeutung der Wirtschaftsteilnahme 37
2. Teil: Die staatliche Wirtschaftsteilnahme mit Blick auf Art. 30 GG 39
§ 3 Erscheinungsformen und Systematisierung staatlicher Wirtschaftsteilnahme 39
A. Wahlfreiheit der Verwaltung bei der Wirtschaftsteilnahme 39
I. Grundsatz der Wahlfreiheit, Einschränkungen und Gegenstimmen 39
1. Wahl der Organisationsform bei der Wirtschaftsteilnahme 40
2. Wahl der Handlungsform bei der Wirtschaftsteilnahme 41
II. Bedeutung der Wahlfreiheit für die Untersuchung 42
B. Organisationsformen der Wirtschaftsteilnahme 44
I. Öffentliche Unternehmen als zentrale Form der Wirtschaftsteilnahme 44
1. Öffentliche Unternehmen im nationalen Recht 45
2. Öffentliche Unternehmen im Unionsrecht 47
3. Problemkreise der Figur des öffentlichen Unternehmens 49
II. Öffentlich-rechtliche Organisationsformen der Wirtschaftsteilnahme 51
1. Wirtschaftsteilnahme der unmittelbaren Staatsverwaltung 51
2. Wirtschaftsteilnahme der mittelbaren Staatsverwaltung 53
III. Privatrechtliche Organisationsformen der Wirtschaftsteilnahme 54
IV. Abgrenzung der Wirtschaftsteilnahme von der Privatisierung 57
1. Fehlende Aufgabenübertragung bei der Wirtschaftsteilnahme 58
2. Öffentliche Unternehmen zwischen funktionaler und formeller Privatisierung 60
3. Verhältnis der staatlichen Wirtschaftsteilnahme zur Privatisierung 62
C. Handlungsformen der Verwaltung und deren Bedeutung für die staatliche Wirtschaftsteilnahme 63
I. Öffentlich-rechtliche Handlungsformen und Wirtschaftsteilnahme 64
1. Wirtschaftsteilnahme durch Gebühren und Beiträge 64
2. Wirtschaftsteilnahme durch öffentlich-rechtlichen Vertrag 67
II. Privatrechtliche Handlungsform und Wirtschaftsteilnahme 68
1. Verwaltungsprivatrecht als Ausgangspunkt 69
2. Bedarfsdeckung als Wirtschaftsteilnahme 72
3. Erwerbswirtschaft als typische Wirtschaftsteilnahme 73
a) Begriff der Erwerbswirtschaft 73
b) Unterscheidung von Verwaltungs- und Finanzvermögen 75
c) Zentralbegriff des Gewinns 77
d) Möglichkeiten erwerbswirtschaftlicher Betätigung 79
aa) Beteiligungen und Unternehmen als Erwerbswirtschaft 79
bb) Veräußerung von Vermögensgegenständen als Erwerbswirtschaft 81
cc) Erwerbswirtschaft im Massenverkehr 83
dd) Entgeltliche Überlassung als Erwerbswirtschaft 84
e) Zulässigkeit der Erwerbswirtschaft 85
aa) Unzulässigkeit reiner Erwerbswirtschaft 85
bb) Diffuses Bild bei zulässiger Erwerbswirtschaft 88
4. Kritik an der Einteilung privatrechtlicher Handlungsformen im Bereich der Wirtschaftsteilnahme 91
a) Keine eigenständige Kategorie der Erwerbswirtschaft 92
b) Einheitliches Verständnis der Wirtschaftsteilnahme 93
D. Zusammenfassung zu § 3 96
§ 4 Anknüpfungspunkte für Art. 30 GG bei der staatlichen Wirtschaftsteilnahme 97
A. Staatliche Wirtschaftsteilnahme als Verwaltung: Handeln eines Verwaltungsträgers 98
I. Die Bedeutung der Zurechnung 98
II. Staatliche Wirtschaftsteilnahme als (grundrechts-)gebundene Verwaltung 100
1. Wirtschaftsteilnahme mit privatrechtlich organisierten öffentlichen Unternehmen 101
2. Wirtschaftsteilnahme ohne privatrechtlich organisierte öffentliche Unternehmen 103
3. Zusammenfassung in zwei Gruppen 104
III. Folgerungen für eine kompetenzrechtliche Betrachtung 105
B. Weitere Präzisierung des Anknüpfungspunkts: Trennung von Handlung und Rechtsfolge 107
I. Trennung von Willenserklärung und Rechtsfolge 107
II. Keine Aufspaltung eines einheitlichen Vorgangs 110
C. Anwendung der Anknüpfungspunkte auf die Wirtschaftsteilnahme 111
I. Anknüpfung bei Veräußerung, entgeltlicher Überlassung und weiterer Leistungserbringung 111
II. Anknüpfung bei Beteiligung 112
III. Anknüpfung bei Unternehmensgründung 113
D. Wirtschaftsteilnahme als Modus der Aufgabenerfüllung 115
I. Modus der Aufgabenerfüllung 115
II. Bestimmung der mit der Wirtschaftsteilnahme verfolgten Aufgaben 117
1. Gesellschaftszweck und Unternehmensgegenstand 118
2. Maßgebliche Elemente für die Bestimmung einer Aufgabe 119
E. Zusammenfassung zu § 4 120
3. Teil: Art. 30 GG als Begrenzung der staatlichen Wirtschaftsteilnahme 122
§ 5 Kompetenzen im Allgemeinen 123
A. Begriff und Bedeutung von Kompetenzen 123
I. Verteilung von Aufgaben durch Kompetenzen 123
II. Merkmale staatlicher Aufgaben 125
III. Bedeutung von Kompetenzen 130
B. Prinzipien der Kompetenzordnung 131
I. Insbesondere Vollständigkeit der Kompetenzverteilung 133
II. Insbesondere Alternativität der Kompetenzverteilung 134
C. Kompetenzabgrenzung bei Gesetzgebung und Verwaltung 135
§ 6 Staatliche Wirtschaftsteilnahme im Gefüge grundsätzlicher Verwaltungskompetenz der Länder – Art. 30 GG 137
A. Art. 30 GG als Ausgangspunkt der Kompetenzverteilung 138
I. Historie des Art. 30 GG 138
II. Regelungsgehalt und Tatbestandsmerkmale des Art. 30 GG 140
1. Regelungsgehalt und Technik des Art. 30 GG 140
a) Art. 30 GG als Generalklausel 140
b) Keine Vermutung zugunsten der Länder 141
c) Subsidiaritätsprinzip und Art. 30 GG 143
2. Staatliche Aufgaben und Befugnisse 144
3. Treffen und Zulassen einer anderen Regelung 145
B. Staatliche Wirtschaftsteilnahme als gesetzesfreie Verwaltung 147
I. Gesetzesakzessorische und gesetzesfreie Verwaltung 148
1. Wesen der gesetzesfreien Verwaltung 148
2. Wesen der gesetzesakzessorischen Verwaltung 152
II. Normierung staatlicher Wirtschaftsteilnahme 153
1. Haushaltsgesetz und Haushaltsplan 153
2. Rahmengebung des § 65 BHO 156
a) Allgemeine Bedeutung des § 65 BHO 156
b) Gesetzesfreie oder -akzessorische Verwaltung aufgrund von § 65 BHO 158
aa) Überblick über das Meinungsspektrum 159
bb) Keine Aufgabenübertragung durch § 65 BHO 161
cc) Handlungsbefugnisse und verwaltungseigene Gestaltung 163
3. Weitere Vorschriften der BHO zur Wirtschaftsteilnahme 164
4. Hypothetisch: Folgen einer durch § 65 BHO gesetzesakzessorischen Verwaltung 164
III. Geltung des Art. 30 GG für gesetzesfreie und -akzessorische Verwaltung 165
C. Verhältnis des Art. 30 GG zu den Art. 83 ff. GG 166
D. Art. 30 GG und Wirtschaftsteilnahme der mittelbaren Staatsverwaltung 170
E. Geltung des Art. 30 GG für staatliche Wirtschaftsteilnahme 172
I. Exemtion der Wirtschaftsteilnahme bei Art. 30 GG 174
1. Fehlen staatlicher Aufgaben bei der Wirtschaftsteilnahme 174
2. Unterscheidung nach speziellen und allgemeinen Aufgaben 177
3. Reduktion des „Zuordnungspostulats“ des Art. 30 GG 178
II. Inklusion der Wirtschaftsteilnahme bei Art. 30 GG 179
1. Wirtschaftsteilnahme und Wortlaut des Art. 30 GG 179
a) Umfassende Formulierung des Art. 30 GG 179
b) Rechtsprechung des BVerfG zur Reichweite des Art. 30 GG 181
2. Wirtschaftsteilnahme in der weiteren Auslegung des Art. 30 GG 182
3. Länderkonkurrenz und Wirtschaftsteilnahme 183
III. Zusammenfassung zu E. 184
F. Geltung des Art. 30 GG für staatliche Wirtschaftsteilnahme mit Auslandsbezug 184
I. Bestimmung des Auslandsbezugs 185
II. Geltung des Art. 30 GG bei Auslandsbezug 187
1. Inhalt auswärtiger Beziehungen i. S. v. Art. 32 GG 188
2. Verhältnis zwischen Art. 32 GG und 30 GG 190
G. Zusammenfassung zu § 6 193
§ 7 Verwaltungskompetenzen des Bundes im Bereich der staatlichen Wirtschaftsteilnahme – Abweichungen von Art. 30 GG 193
A. Geschriebene Verwaltungskompetenzen im Bereich der staatlichen Wirtschaftsteilnahme 194
I. Spezielle Kompetenzen im Bereich der Wirtschaftsteilnahme 195
1. Bundesbank und überregionale Sozialversicherungsträger, Art. 88, 87 Abs. 2 GG 195
2. Eisenbahnen des Bundes, Art. 87e GG 196
3. Post und Telekommunikation, Art. 87f GG 198
II. Wirtschaftsteilnahme in Aufgabenbereichen bundeseigener Verwaltung nach Art. 87 ff. GG 199
1. Zulässigkeit privatrechtlicher Unternehmen bei bundeseigener Verwaltung 200
a) Unternehmen als unmittelbare oder mittelbare Staatsverwaltung 200
b) Zulässigkeit privatrechtlicher Unternehmen bei bundeseigener Verwaltung 202
2. Zulässigkeit von Beteiligungen bei bundeseigener Verwaltung 205
3. Gesetzesfreie Verwaltung bei bundeseigener Verwaltung 206
4. Praktische Bedeutung der Art. 87 ff. GG im Bereich der Wirtschaftsteilnahme 207
III. Wirtschaftsteilnahme über Art. 87 Abs. 3 S. 1 GG 211
1. Geltung des Art. 87 Abs. 3 S. 1 GG für privatrechtliche Organisationsformen 212
2. Geltung des Art. 87 Abs. 3 S. 1 GG für gesetzesfreie Verwaltung 215
3. Praktische Bedeutung des Art. 87 Abs. 3 S. 1 GG für die Wirtschaftsteilnahme 216
IV. Weitere andere Regelungen i.S.v. Art. 30 bzw. 83 GG 219
1. Gemeinschaftsaufgaben, Art. 91a ff. GG 219
2. Übergangsbestimmungen der Art. 134, 135 GG 223
3. Wirtschaftsteilnahme und Regierungstätigkeit 226
V. Zusammenfassung zu A. 227
B. Ungeschriebene Verwaltungskompetenzen im Bereich der staatlichen Wirtschaftsteilnahme 228
I. Direktiven ungeschriebener Kompetenzen 229
1. Kein ungeschriebenes Verfassungsrecht 229
2. Restriktionen ungeschriebener Verwaltungskompetenzen 230
a) Dezentralisierung und Subsidiarität 230
b) Gesetzgebungskompetenzen als Grenze für Verwaltungskompetenzen 232
II. Ungeschriebene Verwaltungskompetenzen im Bereich der Wirtschaftsteilnahme 233
1. Kompetenz kraft Natur der Sache 234
a) Merkmale der Kompetenz kraft Natur der Sache 234
b) Beispiele für Kompetenzen kraft Natur der Sache 235
2. Kompetenz kraft Sachzusammenhangs 237
3. Kompetenz kraft Annexes 238
4. Bedeutung des Art. 87 Abs. 3 S. 1 GG 240
III. Besonderheiten ungeschriebener Verwaltungskompetenzen bei der Wirtschaftsteilnahme 242
1. Wirtschaftsteilnahme als gesetzesfreie Verwaltung 242
2. Ungeschriebene Kompetenzen nur für Aufgaben 243
3. Exemplifizierung anhand zweier Unternehmen 245
IV. Zusammenfassung zu B. 250
C. Staatliche Wirtschaftsteilnahme und Mischverwaltung 251
I. Verbot der Mischverwaltung 252
II. Mischverwaltung bei mehreren Verwaltungsträgern innerhalb eines Unternehmens 255
1. Anschein der unzulässigen Mischverwaltung 256
2. Relativierung der unzulässigen Mischverwaltung 258
a) Relativierung durch Effizienzgewinn, Einschränkung des Art. 30 GG und beratende Funktion 258
b) Relativierung durch enges Verständnis der Mischverwaltung 259
c) Verbleibende Bedenken hinsichtlich Transparenz und Erkenntnismöglichkeiten 261
3. Beispiele für etwaige Mischverwaltung 262
III. Zusammenfassung zu C. 266
§ 8 Möglichkeiten der Harmonisierung zweifelhafter Fälle mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen 266
A. Bedeutung des Stillhaltens und der Kooperation zwischen Bund und Ländern 267
B. Harmonisierung aufgrund von Auslegung und Aufgabengewinnung 270
4. Teil: Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse in Thesen 273
Literaturverzeichnis 283
Sachregister 311