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Infrastrukturförderung zwischen EU-Beihilfenrecht und mitgliedstaatlicher Wirtschaftspolitik

Gayger, Michael

Schriften zum Europäischen Recht, Vol. 175

(2016)

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About The Author

Michael Gayger studierte Rechtswissenschaften an der Bucerius Law School in Hamburg und der Columbia University in New York. Das Referendariat absolvierte er am Oberlandesgericht Düsseldorf mit Stationen unter anderem bei der Europäischen Kommission (Generaldirektion Wettbewerb) in Brüssel und bei einem Rechtsstaatsprogramm an der Thammasat Universität in Bangkok, Thailand. Seine Promotion erfolgte 2015 an der Bucerius Law School. Seit 2016 ist der Autor als Rechtsanwalt in Köln tätig.

Abstract

Für die Infrastrukturpolitik der Mitgliedstaaten der EU hatten die Vorgaben des Europäischen Beihilfenrechts lange Zeit nahezu keine Bedeutung. Der Infrastrukturbereich befindet sich nunmehr jedoch in einem wirtschaftlichen Umbruch und ist von zunehmender Liberalisierung und dem Einsatz privaten Kapitals geprägt. Infolge dieser Entwicklung erweiterte die Europäische Kommission in den vergangenen Jahren schrittweise ihre beihilfenrechtliche Prüfungstiefe in diesem Gebiet.

Die Arbeit untersucht die Grenzen der Kompetenz der EU, über eine aktiv gestaltete Beihilfenpolitik in die infrastruktur- und planungspolitischen Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten einzugreifen. Besondere Berücksichtigung findet dabei die Umsetzung des wettbewerbspolitischen Konzepts einer verstärkten wirtschaftlichen Betrachtungsweise der Beihilfenkontrolle. Im Ergebnis präsentiert der Autor Vorschläge für eine Vereinheitlichung der beihilfenrechtlichen Bewertung der Infrastrukturförderung.
The thesis examines the recent developments concerning the European Commission's application of the EU State Aid rules to Member States' infrastructure funding measures. In particular, it focuses on the division of competences between the EU and the Member States regarding State Aid control and general infrastructure policy.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Widmung 5
Vorwort 7
Inhaltsübersicht 9
Inhaltsverzeichnis 13
Abkürzungsverzeichnis 27
Einführung 31
A. Einleitung 31
B. Eingrenzung des Untersuchungsgegenstands 34
C. Zum Gang der Untersuchung 35
D. Bedeutendste Rechtsquellen der Untersuchung 36
E. Forschungsstand 37
Kapitel 1: Der Infrastrukturbegriff 38
A. Einleitung 38
B. Historische Entwicklung des Begriffs 38
C. Infrastruktur als Begriff in den Wirtschafts- und Sozialwissenschaften 39
I. Der Begriff des Sozialkapitals nach Hirschman 39
II. Der Infrastrukturbegriff nach Jochimsen 40
III. Die Bestimmung der Infrastrukturinvestitionen nach Tuchtfeldt 41
IV. Enumerative Begriffsbestimmungen am Beispiel von Frey 41
V. Zusammenfassung und eigene Einschätzung 41
D. Entschließungen und Entscheidungen des Europäischen Parlaments 42
I. Entschließung von 1989 42
II. Beschluss von 2010 43
E. Infrastruktur als Rechtsbegriff des Europarechts 43
I. Europäisches Primärrecht 43
II. Verordnungen und Richtlinien 44
III. Entscheidungspraxis von Kommission und Gerichtshof 46
1. Die Rechtspraxis zu Art. 102 AEUV 46
a) Die Essential-Facilities-Doktrin im Europäischen Recht 46
b) Exkurs: Vergleichbare Regelungen in den Mitgliedstaaten 48
2. Der Infrastrukturbegriff bei Art. 107 AEUV 50
a) Rechtspraxis der Kommission 50
b) Ansätze in der Literatur 51
IV. Zusammenfassung 52
F. Ansätze zur weiteren Unterteilung der materiellen Infrastruktur 52
I. Private und öffentliche Infrastrukturen 52
II. Punkt-Infrastrukturen, Punkt-Netzwerk-Infrastrukturen und Netzwerk-Infrastrukturen 53
III. Primäre und sekundäre Infrastrukturen 54
IV. Zusammenfassung 55
G. Abgrenzung zu ähnlichen Begriffen 55
I. Mitgliedstaatliche Konzepte wie Daseinsvorsorge und Service Public 56
1. Das deutsche Konzept der Daseinsvorsorge 56
2. Der französische Begriff des Service Public 57
II. Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse 58
1. Infrastrukturbegriff ist weiter als jener der DAWI 58
2. Infrastrukturbegriff ist enger als jener der DAWI 59
3. Ergebnis 59
III. Zusammenfassung 59
H. Zusammenfassung und eigene Einschätzung 60
Kapitel 2: Infrastrukturen im Wettbewerb 62
A. Einleitung 62
B. Grundlagen zur Bestimmung der Wettbewerbsverhältnisse im Infrastrukturbereich 62
I. Marktwirtschaft und Wettbewerb 62
II. Wettbewerbsverhältnisse im Infrastrukturbereich 63
1. Wettbewerbsverhältnisse bei der Errichtung von Infrastruktureinrichtungen (Errichtungsebene) 64
2. Wettbewerbsverhältnisse beim Betrieb von Infrastrukturen (Betreiberebene) 65
a) Abgrenzung der Begriffe von Infrastrukturbetrieb und Infrastrukturnutzung 65
b) Wettbewerbsverhältnisse beim Infrastrukturbetrieb 67
3. Wettbewerbsverhältnisse bei der Nutzung von Infrastruktureinrichtungen (Nutzer- oder Dienstleisterebene) 68
III. Zusammenfassung 69
C. Marktversagen im Infrastrukturbereich 69
I. Allokatives Marktversagen im Infrastrukturbereich 70
1. Allokatives Marktversagen durch Externalitäten und das Vorliegen von Eigenschaften öffentlicher Güter 72
a) Grundlagen 72
b) Besonderheiten im Infrastrukturbereich 73
aa) Positive externe Effekte 73
bb) Öffentliche Güter 74
c) Zusammenfassung und Ausblick 76
2. Allokatives Marktversagen durch Tendenzen zum natürlichen Monopol 77
a) Grundlagen 77
aa) Subadditivität 77
bb) Fehlen von potentiellem Wettbewerb 79
cc) Zusammenfassung 80
b) Besonderheiten im Infrastrukturbereich 80
aa) Netzinfrastrukturen 80
(1) Vorliegen von Subadditivität 80
(2) Fehlen von potentiellem Wettbewerb 81
(3) Verbleibender Spielraum für Wettbewerb 82
(a) Langfristiger Wettbewerb 82
(b) Intermodaler Wettbewerb 83
(c) Randzonenwettbewerb 84
bb) Wettbewerbspotentiale bei Punkt-Netzwerk-Infrastrukturen und Punkt-Infrastrukturen 87
(1) Wettbewerbspotentiale bei Punkt-Netzwerk-Infrastrukturen am Beispiel von Flughäfen und Häfen 87
(2) Beispiele für Wettbewerbschancen im Bereich der Punkt-Infrastrukturen 88
c) Zusammenfassung 89
II. Distributives Marktversagen im Infrastrukturbereich 90
D. Zusammenfassung 92
Kapitel 3: Infrastrukturen im Europäischen Beihilfenrecht 94
A. Einleitung 94
B. Das Europäische Beihilfenrecht und seine allgemeinen Grenzen in kompetenzieller Hinsicht 94
I. Einleitung 94
II. Struktur des Europäischen Beihilfenrechts 95
III. Exkurs: Durchsetzung des Beihilfenrechts durch Private 97
IV. Rechtspolitische Ziele und Zwecke der Europäischen Beihilfenkontrolle 97
1. Das Konzept des Binnenmarktschutzes 98
2. Das Wettbewerbsmodell 98
3. Das Modell der politischen Integration 99
4. Zusammenfassung 100
V. Die Entwicklung der Europäischen Beihilfenpolitik bis 2005 101
VI. Die Reform der Beihilfenkontrolle seit 2005 103
1. Ökonomischer und wettbewerbspolitischer Hintergrund 103
2. Die rechtlichen Einfallstore für den more economic approach in der Beihilfenkontrolle 106
a) Tatbestandsebene – Art. 107 Abs. 1 AEUV 106
b) Vereinbarkeitsebene – Die Abwägungsprüfung 107
3. Zusammenfassung 109
VII. Rechtliche Grenzen der neuen Beihilfenpolitik der Union 110
1. Übersicht zur Kritik der Literatur an der Beihilfenreform von 2005 und der Einführung der Abwägungsprüfung 110
2. Insbesondere: Mangelnde Transparenz und Rechtssicherheit der Abwägungsprüfung 111
3. Die Reduzierung des Beihilfenvolumens und damit potentiell auch der mitgliedstaatlichen Infrastrukturinvestitionen als politisches Ziel der Kommission? 112
4. Zusammenfassung 116
C. Die Kompetenzverteilung zwischen Union und Mitgliedstaaten in der Infrastrukturpolitik 117
I. Die allgemeine Kompetenzverteilung zwischen der Union und den Mitgliedstaaten 117
II. Historischer Abriss zur Kompetenzverteilung im Infrastrukturbereich 119
III. Der Titel zu Transeuropäischen Netzen 120
IV. Folgerungen für die allgemeine Infrastrukturpolitik 121
V. Zusammenfassung und Folgerung 121
D. Zusammenfassung 122
Kapitel 4: Einzelfragen zur Anwendung der Beihilfenvorschriften auf den Infrastrukturbereich 124
A. Infrastrukturbetrieb als unternehmerische Tätigkeit 124
I. Der Unternehmensbegriff im Europäischen Beihilfenrecht 125
II. Die Entwicklung der Rechtspraxis zur Einordnung von Infrastrukturbetreibern als Unternehmen 126
1. Der traditionelle Ansatz in der Infrastrukturpraxis der Kommission 126
2. Neuorientierung in der Kommissionspraxis 128
a) Die Entscheidungspraxis der Kommission zum Flughafenbetrieb 128
aa) Die kartellrechtlichen Entscheidungen zum Flughafenbetrieb 128
bb) Die Entwicklung der beihilfenrechtlichen Kommissionspraxis zum Flughafenbetrieb 129
cc) Zusammenfassung 133
b) Die Entscheidungspraxis der Kommission zum Hafenbetrieb – eine uneinheitliche Linie 133
aa) Die Kommissionspraxis bis zu Beginn der 2000er Jahre 134
bb) Die Kommissionspraxis seit 2003 135
cc) Zusammenfassung 138
c) Die Entwicklung der Kommissionpraxis bei anderen Infrastrukturarten 138
aa) Beispiele aus der Entscheidungspraxis 138
bb) Besonderheiten bei der Förderung von Straßen- und Eisenbahnschieneninfrastrukturen 139
cc) Weitere Ausnahmen 141
d) Zusammenfassung 141
III. Der Infrastrukturbetrieb als nichtwirtschaftliches hoheitliches oder allgemeinpolitisches Handeln der Mitgliedstaaten 142
1. Abgrenzungsansätze von hoheitlichem und wirtschaftlichem Handeln auf Grundlage anderer Regelungsmaterien der Europäischen Verträge sowie auf Basis der mitgliedstaatlichen Verfassungen und meta-verfassungsrechtlicher Theorien 144
a) Erster möglicher Anknüpfungspunkt: Begriff der „öffentlichen Verwaltung“ im Kontext der Grundfreiheiten 144
aa) Art. 45 Abs. 4 AEUV und Art. 51 AEUV 144
bb) Spezifische Schwierigkeiten einer Legaldefinition aufgrund des funktionalen Unternehmensbegriffs im Beihilfenrecht 145
b) Zweiter möglicher Anknüpfungspunkt: Herleitung hoheitlicher Aufgaben aus den Verfassungen der Mitgliedstaaten 146
c) Dritter möglicher Anknüpfungspunkt: Herleitung hoheitlicher Aufgaben aus meta-verfassungsrechtlichen Theorien 147
aa) Die „Aufgabentheorie“ 147
bb) Die „Befugnistheorie“ 148
cc) Zusammenfassung 149
d) Zusammenfassung 149
2. Rechtsprechung des Gerichtshofs zur Bestimmung hoheitlicher Tätigkeiten 150
a) Die Vergleichsmethode der Rechtssache Höfner und Elser 150
b) Die positive Definition der wirtschaftlichen Tätigkeit in den Rechtssachen Zollspediteure, Pavlov und Wouters 151
c) Die Bestimmung hoheitlicher Tätigkeiten nach der Entscheidung Eurocontrol 152
d) Folgerungen von Kommission und Gerichtshof 154
e) Zusammenfassung 155
3. Entwicklung von eigenständigen Abgrenzungskonzepten in der Literatur 155
a) Normative Abgrenzungskonzepte 155
b) Abgrenzung anhand ökonomischer Erwägungen 156
c) Zusammenfassung 158
4. Folgerung für die Einordnung von mitgliedstaatlichen Infrastrukturmaßnahmen als hoheitliche Aufgaben der Mitgliedstaaten 159
a) Allgemeine Abgrenzungsgrundsätze 159
b) Insbesondere: Eigene Bewertung der Abgrenzung nach der jüngeren Rechtspraxis sowie der Mitteilung der Generaldirektion Wettbewerb speziell für den Bereich der Straßen- und Eisenbahnschieneninfrastrukturen 160
5. Zusammenfassung 163
IV. Der Infrastrukturbetrieb als vom Beihilfenrecht ausgenommener „dritter Bereich“ zwischen wirtschaftlicher und hoheitlicher Tätigkeit der Mitgliedstaaten 164
1. Dogmatische Herleitung aus der Rechtsprechung zu Sozialversicherungssystemen 164
2. Übertragung auf den Infrastrukturbereich 166
3. Jüngste Rechtsprechung zur Annahme eines „dritten Weges“ 167
4. Zusammenfassung 168
V. Zusammenfassung und eigener Ansatz 169
B. Die mitgliedstaatliche Förderung der Errichtung und des Betriebs von Infrastrukturen als selektiver wirtschaftlicher Vorteil eines Infrastrukturbetreibers 171
I. Unmittelbar betriebsbezogene mitgliedstaatliche Zuwendungen an Infrastrukturbetreiber 171
1. Entwicklung der beihilfenrechtlichen Bewertung in der Kommissionspraxis 171
2. Exkurs: Formen unmittelbar betriebsbezogener mitgliedstaatlicher Vorteilsgewährungen an Infrastrukturbetreiber 173
a) Positive und negative mitgliedstaatliche Fördermaßnahmen 174
b) Zuwendungen finanzieller und nicht-finanzieller Art 174
II. Die mitgliedstaatliche Finanzierung der Errichtung von Infrastrukturanlagen als selektive Begünstigung des Infrastrukturbetreibers 175
1. Die Entwicklung der Kommissionspraxis zur mitgliedstaatlichen Förderung der Errichtung von Infrastrukturen 175
2. Exkurs: Die Neuausrichtung der Kommissionspraxis im Spannungsverhältnis zwischen den Vorgaben der Luftverkehrs-Leitlinien von 1994 und 2005 176
a) Erster Lösungsansatz: Substitution der Luftverkehrs-Leitlinien 1994 177
b) Zweiter Lösungsansatz: Ergänzung und Konkretisierung 177
c) Auflösung des Spannungsverhältnisses durch die Luftverkehrs-Leitlinien 2014? 178
3. Verbleibende offene Fragen 179
III. Die Behandlung von indirekten und mittelbaren Begünstigungen bei der mitgliedstaatlichen Infrastrukturförderung 180
1. Abgrenzung einer mittelbaren Begünstigung eines Infrastrukturnutzers von einer unmittelbaren Beihilfengewährung durch einen Infrastrukturbetreiber 181
2. Verschiedene Konstellationen der mittelbaren Begünstigung, erläutert anhand der Rechtspraxis von Kommission und Gerichtshof 182
a) Mittelbare Begünstigung auf der Nutzerebene durch Zuwendungen an den Infrastrukturbetreiber 182
aa) Die Einleitungsentscheidung zum Verfahren Flughafen Leipzig/Halle 182
bb) Die Entscheidung InfraLeuna 185
cc) Die Entscheidung DTT in abgelegenen Regionen Spaniens 186
b) Mittelbare Begünstigung auf der Betreiberebene durch Zuwendungen an den Infrastrukturnutzer (Nutzerebene) oder dessen Abnehmer (Endkundenebene) 187
aa) Kommissionentscheidungen DVB-T Berlin/Brandenburg, DVB-T Bayern und DVB-T Nordrhein-Westfalen 187
bb) Die Entscheidung Italienische Decoder 189
c) Mittelbare Begünstigung auf der Gesellschafterebene durch Zuwendungen an den Infrastrukturbetreiber 190
d) Mittelbare Begünstigung auf der Betreiberebene durch Zuwendungen an den Infrastruktureigentümer 191
e) Zusammenfassung 192
3. Rechtliche Zulässigkeit der Konstruktion von mittelbaren Begünstigungen 193
a) Kritik der Literatur an der Kommissionspraxis 193
b) Vereinbarkeit der Konstruktion der mittelbaren Begünstigung mit den Vorgaben des Beihilfenrechts – eigene Bewertung 196
c) Zusammenfassung 199
4. Eigene Einschätzung zur uneinheitlichen Anwendung der Rechtfigur der mittelbaren Begünstigung in der jüngeren Kommissionspraxis 199
a) Uneinheitliche Rechtspraxis der Kommission in Einzelfällen 199
b) Fehlen eines einheitlichen Maßstabs in den Leitlinienvorgaben der Kommission 200
aa) Rechtspraxis bei Breitband-Infrastrukturen 200
bb) Rechtspraxis zu Flughafen-Infrastrukturen 201
c) Eigene Bewertung 203
d) Zusammenfassung und Ausblick 204
5. Zusammenfassung 205
IV. Erste Ausnahme von der Annahme einer Begünstigung bei mitgliedstaatlicher Infrastrukturförderung: Anwendung des Private Investor Tests 205
1. Der Private Investor Test 205
2. Relevanter Investitionshorizont bei Infrastrukturinvestitionen 207
3. Paradoxe Rechtspraxis bei der Anwendung des Private Investor Tests auf Infrastrukturprojekte? 210
4. Zusammenfassung 212
V. Zweite Ausnahme von der Annahme einer Begünstigung bei mitgliedstaatlicher Infrastrukturförderung: DAWI und die Altmark-Kriterien 213
1. Erstes Altmark-Kriterium 214
a) Zur Begriffsbestimmung der „gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen“ 214
b) Bestimmung von „gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen“ beim Infrastrukturbetrieb 216
aa) Frühere Anknüpfungspunkte aus der Kommissionpraxis und Fehlen einer einheitlichen Abgrenzungsmethodik 217
bb) Jüngere Kommissionslinie und Einführung von Elementen der Abwägungsprüfung 219
(1) Das Vorliegen eines Marktversagens als Abgrenzungskriterium 219
(2) Die Einführung einer Erforderlichkeits-/Angemessenheitsprüfung 222
(3) Kritik der Literatur an der Neuorientierung der Kommissionspraxis und eigene Einschätzung 224
c) Zusammenfassung 226
2. Zweites Altmark-Kriterium 227
3. Drittes Altmark-Kriterium 227
a) Verhinderung von Überkompensation bei teilweise rentablen Infrastrukturprojekten 227
b) Ermittlung des „angemessenen Gewinns“ eines Infrastrukturbetreibers 228
4. Viertes Altmark-Kriterium 229
a) Spezielle Probleme bei der Durchführung eines Vergabeverfahrens 229
b) Spezielle Probleme bei der Durchführung einer Kostenanalyse 231
aa) Der Sonderfall Breitband Dorsal 232
bb) Schwierigkeiten der Anwendung der Vergleichsmethode bei Infrastrukturen mit Monopolisierungstendenzen 233
(1) Unternehmen mit Monopolstellung als Vergleichsunternehmen 233
(2) Ausgleichsempfänger mit Monopolstellung 233
(3) Zusammenfassung und eigene Einschätzung 234
5. Zusammenfassung 235
VI. Exkurs: Ausschluss einer Begünstigung bei Beteiligung Privater an öffentlichen Infrastrukturprojekten 236
1. Durchführung eines offenen, transparenten und bedingungsfreien Vergabeverfahrens 237
a) Grundsatz der Offenheit 238
b) Grundsatz der Transparenz 240
c) Grundsatz der Bedingungsfreiheit 241
2. Ermittlung eines Marktpreises durch unabhängige Sachverständigengutachten 242
3. Fortbestehen einer Begünstigung 243
VII. Zusammenfassung 246
C. Wettbewerbsverfälschungen durch mitgliedstaatliche Infrastrukturförderung 247
I. Das Merkmal der Wettbewerbsverfälschung in der Rechtspraxis von Kommission und Europäischen Gerichten 247
1. Das weite Verständnis nach der Philip Morris-Rechtsprechung und Abgrenzung zu den kartellrechtlichen Bestimmungen 247
2. Bestehen eines Spürbarkeitserfordernisses? 249
3. Neuorientierung infolge der Beihilfenreform 2005 250
4. Zusammenfassung 253
II. Die jüngere Rechtspraxis im Infrastrukturbereich 254
1. Ansätze einer intensivierten Untersuchung des Merkmals der Wettbewerbsverfälschung im Infrastruktursektor 254
a) Beispiele aus dem Bereich der Flughafeninfrastrukturen 254
b) Beispiele aus dem Bereich der Rundfunk-Übertragungsinfrastrukturen 256
c) Zusammenfassung 257
2. Kritik der Literatur an der zeitweiligen Neuausrichtung der Kommissionspraxis und eigene Einschätzung 258
3. Zusammenfassung 260
III. Erfordernis einer einheitlichen Methodik, insbesondere zur Marktabgrenzung 260
1. Marktabgrenzung im Europäischen Kartell- und Fusionskontrollrecht 261
2. Besonderheiten bei der Marktabgrenzung im Beihilfenrecht 263
a) Keine Beschränkung auf einzelnen Produktmarkt 264
b) Berücksichtigung von vor- und nachgelagerten Marktstufen 264
c) Abwandlungen des SSNIP-Tests unter besonderer Berücksichtigung der umgekehrten Cellophane Fallacy 265
d) Im Regelfall keine Berücksichtigung von Angebotssubstitution und potentiellem Wettbewerb 266
3. Besonderheiten der Marktabgrenzung bei der mitgliedstaatlichen Förderung der Errichtung und des Betriebs von Infrastrukturen 267
a) Berücksichtigung aller Geschäftsbereiche eines Infrastrukturbetreibers 267
b) Berücksichtigung vor- und nachgelagerter Märkte des Infrastrukturbetriebs 267
c) Ausnahmsweise doch Berücksichtigung potentiellen Wettbewerbs 271
4. Zusammenfassung 272
IV. Der Wettbewerbsbegriff in Art. 107 Abs. 1 AEUV und das Verhältnis von Art. 107 Abs. 1 AEUV zu Art. 107 Abs. 3 lit. c) AEUV 272
1. Enger und weiter Wettbewerbsbegriff 272
a) Enger Wettbewerbsbegriff 273
b) Weiter Wettbewerbsbegriff 273
c) Bedeutung für den Infrastruktursektor 274
d) Auslegung des Wettbewerbsbegriffs in Art. 107 Abs. 1 AEUV 274
e) Zusammenfassung 279
2. Das Verhältnis von Art. 107 Abs. 1 AEUV zu Art. 107 Abs. 3 AEUV, insbesondere Art. 107 Abs. 3 lit. c) AEUV 279
3. Zusammenfassung 282
V. Wettbewerbsverfälschungen bei (natürlichen) Monopolen 282
1. Situation bei gesetzlichen Monopolen 283
2. Situation bei rein tatsächlichen Monopolen 284
a) Erfordernis einer umfassenden Untersuchung der Monopolstellung 284
b) Insbesondere: Vorliegen von Wettbewerb um den Markt 285
3. Zusammenfassung 286
VI. Zusammenfassung 286
D. Beeinträchtigung des zwischenstaatlichen Handels bei Infrastrukturmaßnahmen 288
I. Allgemeine Rechtspraxis zum Merkmal der Handelsbeeinträchtigung 288
II. Anwendung im Infrastrukturbereich 289
III. Darstellung der Uneinheitlichkeit der Rechtspraxis der Kommission im Infrastrukturbereich und eigene Einschätzung 290
IV. Exkurs: Die neue Ausnahme für „lokale Infrastrukturen“ in der Beihilfen-Gruppenfreistellungsverordnung 2014 292
V. Zusammenfassung und Ausblick 293
E. Vereinbarkeit von Beihilfen zur Errichtung und zum Betrieb von Infrastrukturen mit dem Binnenmarkt 293
I. Art. 107 Abs. 3 lit. c) AEUV als zentrale Rechtfertigungsnorm für Infrastrukturbeihilfen 293
1. Rechtspraxis vor Veröffentlichung des Aktionsplans 293
2. Die sektorspezifische Umsetzung der Abwägungsprüfung und ihre Bedeutung in der Fallpraxis zu Infrastrukturbeihilfen 295
a) Die Abwägungsprüfung in den Breitband-Leitlinien 295
b) Die Abwägungsprüfung in den Luftverkehrs-Leitlinien 297
aa) Luftverkehrs-Leitlinien 2005 297
bb) Luftverkehrs-Leitlinien 2014 297
c) Die Abwägungsprüfung in der Rechtspraxis zu anderen Infrastrukturarten 298
3. Die einzelnen Elemente der Abwägungsprüfung 299
a) Erste Ebene der Abwägungsprüfung: Marktversagen oder allgemeines Ziel von gemeinsamem Interesse 299
aa) Werden vom Marktversagenskriterium auch Fälle distributiven Marktversagens erfasst? 299
(1) Ökonomischer und beihilfenpolitischer Hintergrund 300
(2) Beschränkung auf ein vorrangig allokatives Marktversagenskriterium 301
(3) Gleichrangige Berücksichtigung allokativer und distributiver Marktversagenserwägungen 304
(4) Weitere Entwicklung und Konzept im Allgemeine Grundsätze-Papier 306
(5) Zusammenfassung 306
bb) Allokatives Marktversagen in Form von Marktmacht und (natürlichen) Monopolen sowie Beihilfen zur Förderung eines „künstlichen Wettbewerbs“ 307
(1) Rechtliche Regelungen und wirtschaftspolitischer Hintergrund 307
(2) Die Rechtspraxis der Kommission im Beihilfenrecht 311
(a) Allgemeine Entwicklungen 311
(aa) Positionierungen der Kommission gegen die Anerkennung von Marktmacht im Rahmen des beihilfenrechtlichen Marktversagensbegriffs 311
(bb) Positionierungen der Kommission zugunsten der Anerkennung von Marktmacht im Rahmen des beihilfenrechtlichen Marktversagensbegriffs 312
(b) Kritik der Literatur an den Positionierungen der Kommission 313
(3) Eigener Ansatz 315
(4) Zusammenfassung 317
cc) Das Marktversagenskriterium in der beihilfenrechtlichen Kommissionspraxis zum Infrastrukturbereich 318
(1) Entwicklung der Kommissionspraxis 318
(a) Beispiele für die Untersuchung eines allokativen Marktversagens 318
(b) Beispiele für die Untersuchung distributiver Erwägungen 319
(c) Zusammenfassung 321
(2) Zusammenfassung und eigene Einschätzung 321
b) Zweite Ebene der Abwägungsprüfung: Erforderlichkeits- und Angemessenheitsprüfung 322
aa) Zulässigkeit einer strengen Erforderlichkeitsprüfung 322
(1) Die neue Rechtspraxis der Kommission seit 2005 322
(2) Kritik der Literatur an der neuen Rechtspraxis 323
(3) Eigene Bewertung der Kritik der Literatur 325
(4) Konsequenzen für die praktische Anwendung der Abwägungsprüfung 326
bb) Weitere Entscheidungspraxis im Infrastrukturbereich 328
cc) Zusammenfassung 330
c) Dritte Ebene der Abwägungsprüfung: Wettbewerbsverfälschung und Handelsbeeinträchtigung sowie Gesamtabwägung 331
aa) Prüfung der Wettbewerbsverfälschung und Handelsbeeinträchtigung 331
(1) Bedeutung und Umfang der Prüfung 331
(2) Eigene Einschätzung 332
bb) Abwägung der positiven und der negativen Auswirkungen der mitgliedstaatlichen Fördermaßnahme 333
(1) Allgemeine Grundsätze 333
(2) Anwendung im Infrastrukturbereich 336
(a) Bedeutung der vertieften Prüfung der Wettbewerbsverfälschung 336
(aa) Bedeutung für lokale Infrastrukturen 336
(bb) Reichweite und methodische Tiefe der Prüfung 337
(b) Durchführung einer Gesamtabwägung 338
cc) Zusammenfassung und eigene Einschätzung 339
4. Zusammenfassung und Ausblick 340
II. Regionalbeihilfen nach Art. 107 Abs. 3 lit. a) und lit. c) AEUV 342
1. Infrastrukturen in den Leitlinien für Regionalbeihilfen 2006 342
a) Anwendungsbereich der Leitlinien für Regionalbeihilfen 2006 342
b) Genehmigungsvoraussetzungen und Rechtspraxis der Kommission 343
aa) Regionale Zielsetzung der Fördermaßnahme 343
bb) Sonstige Genehmigungsvoraussetzungen 344
2. Infrastrukturen in den Leitlinien für Regionalbeihilfen 2013 345
a) Anwendungsbereich der Leitlinien für Regionalbeihilfen 2013 345
b) Genehmigungsvoraussetzungen 346
3. Eigene Bewertung 347
4. Zusammenfassung 348
III. Kulturbeihilfen nach Art. 107 Abs. 3 lit. d) AEUV 348
IV. Beihilfen zur Koordinierung des Verkehrs nach Art. 93 AEUV 349
1. Anwendungsbereich und jüngere Rechtspraxis zu Art. 93 AEUV 349
2. Vergleich mit der Abwägungsprüfung 351
3. Zusammenfassung 352
V. Beihilfen für DAWI nach Art. 106 Abs. 2 AEUV 353
1. Bedeutung von Art. 106 Abs. 2 AEUV seit der Altmark-Entscheidung des Gerichtshofs 353
2. Vergleich zwischen Art. 106 Abs. 2 AEUV und den Altmark-Kriterien 353
a) Anwendungsbereich des Art. 106 Abs. 2 AEUV 353
b) Vergleich mit den einzelnen Altmark-Kriterien und darauf beruhende Kritik der Literatur an der Auslegung von Art. 106 Abs. 2 AEUV sowie eigene Einschätzung 354
c) Folgen für die Rechtspraxis der Kommission 356
3. Anwendung des Freistellungsbeschlusses im Infrastrukturbereich 357
4. Zusammenfassung 358
VI. Infrastrukturförderung in der Beihilfen-Gruppenfreistellungsverordnung 2014 359
1. Beihilfen für bestimmte Arten von Infrastrukturen 359
2. Beihilfen für „lokale Infrastrukturen“ 360
3. Zusammenfassung 361
VII. Zusammenfassung 362
Kapitel 5: Zusammenfassung und rechtspolitischer Ausblick 364
A. Die Entwicklung der Entscheidungspraxis der Kommission zur beihilfenrechtlichen Bewertung der mitgliedstaatlichen Förderung der Errichtung und des Betriebs von Infrastrukturen 364
B. Eigene Einschätzung zur Kritik der Literatur an der Entwicklung der Rechtspraxis der Kommission 367
I. Generelle Ausnahme von der Beihilfenkontrolle für die mitgliedstaatliche Infrastrukturförderung 367
II. Die Rechtsfigur der mittelbaren Begünstigung bei mitgliedstaatlicher Infrastrukturförderung 368
III. Die Anwendung des Private Investor Tests im Infrastrukturbereich 369
IV. Die Anwendung der Altmark-Ausnahme im Infrastrukturbereich 369
V. Die Prüfung der Vereinbarkeit von Infrastrukturbeihilfen mit dem Binnenmarkt, insbesondere die Abwägungsprüfung 370
C. Eigene Bewertung der Kommissionspraxis 371
D. Rechtspolitischer Ausblick 374
I. Derzeit angestoßene Ansätze zur Weiterentwicklung der Rechtspraxis bezüglich Infrastrukturbeihilfen 374
II. Eigene Vorschläge zur zukünftigen Anwendung der Beihilfenvorschriften auf die mitgliedstaatliche Förderung der Errichtung und des Betriebs von Infrastrukturen 374
1. Konsequente Anwendung des Beihilfentatbestands auf Infrastrukturbetreiber 375
2. Untersuchung der Begünstigungswirkung auf allen in Betracht kommenden Marktebenen 375
3. Konsequente Ausgestaltung der Altmark-Tatbestandsausnahme 376
4. Umfassende Untersuchung der Wettbewerbsverfälschung auf Tatbestandsebene 376
5. Das Merkmal der Handelsbeeinträchtigung als Schlüssel für eine effektive Beihilfenkontrollpraxis im Infrastrukturbereich 377
6. Weitere Vereinheitlichung der Durchführung der Abwägungsprüfung auf Rechtfertigungsebene von Infrastrukturbeihilfen 377
Anhang: Thesenförmige Zusammenfassung 379
Literaturverzeichnis 384
Übersicht der wichtigsten zitierten Mitteilungen und sonstigen Veröffentlichungen der Kommission (chronologisch) 404
Sachverzeichnis 407