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Das bebauungsrechtliche Planungserfordernis

Brukwicki, Jakub

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1335

(2017)

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Jakub J. Brukwicki, geb. in Warschau, studierte von 2008 bis 2012 Rechtswissenschaften an der Humboldt-Universität zu Berlin mit dem Schwerpunkt Verwaltungsrecht. Von Mai 2013 bis Februar 2016 war er Wissenschaftlicher Mitarbeiter bei der Kanzlei Malmendier Partners (Berlin). Seine Promotion durch die Juristische Fakultät der Humboldt-Universität zu Berlin erfolgte im April 2016. Seit August 2015 ist er Rechtsreferendar am Kammergericht Berlin.

Abstract

Bereits jetzt ist die gemeindliche Bauleitplanung das Kernstück des deutschen Baurechts. Aller Voraussicht nach wird ihr künftig noch stärkere Bedeutung zukommen. Mit ursächlich für diese Entwicklung sind das bebauungsrechtliche Planungserfordernis und das störfallrechtliche Abstandsgebot, die eine möglichst konfliktminimierende und sparsame Nutzung des Baulandes antreiben. Das Planungserfordernis ist ein durch Richterrecht geschaffener Belang und stellt ein in allen Baugebieten relevantes ungeschriebenes Zulassungshindernis für konfliktträchtige Großbauten dar. Es gibt vor, wann Diskrepanzen zwischen öffentlichen und privaten Interessen die Einleitung eines Bebauungsplanverfahrens erfordern. Das störfallrechtliche Abstandsgebot sieht eine Trennung von Industrieanlagen und schutzbedürftigen Gebieten vor. Eine solche Trennung kann im Rahmen des Baugenehmigungsverfahrens Behörden und Bauherren vor Probleme stellen, die zwingend durch Bauleitplanung zu lösen sind.»The Planning Requirement in Building Law«

The paper addresses two of the most important developments in German and European building and environmental law. Firstly it illustrates cases, in which building projects are too conflict-laden for building permits and have to be realized through land-use plans. Furthermore it explains the relevance of article 12 of the Seveso-II-Directive, which obliges member states of the European Union to ensure appropriate distances between industrial facilities and residential or other protected areas.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Abkürzungsverzeichnis 16
Einleitung 21
1. Teil: Entwicklung des Planungserfordernisses 24
A. Begriffsklärung: Planungserfordernis 24
I. Erstmalige Andeutung des Planungserfordernisses im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 29.4.1964 – I C 30.62 25
II. Ansätze zur Begriffsklärung in Rechtsprechung und Literatur 26
III. Planungserfordernis als Richterrecht 28
1. Exkurs: Allgemeines zum Richterrecht 29
a) Definition und Legitimität 29
b) Unterschiedliche Arten des Richterrechts 31
2. Folgen für das Planungserfordernis 34
IV. Abgrenzung zum planungsrechtlichen Planungserfordernis 35
1. Unterschiedliche Struktur 36
2. Ermessensunterschied 37
V. Unterscheidung zwischen Binnenkoordination und Außenkoordination 38
1. Binnenkoordination 38
2. Außenkoordination 39
B. Planungserfordernis bei Binnenkoordination im Außenbereich nach § 35 Abs. 2 BauGB 39
I. Entwicklung der Rechtsprechung 40
1. Planungserfordernis zum Schutz der Planungshoheit der Gemeinde 40
2. Planungserfordernis bei Koordinierungsbedarf aufgrund der Vorhabensgröße 45
3. Bejahung des Planungserfordernisses abhängig vom Einzelfall 49
II. Literatur 51
1. Die das Planungserfordernis bejahenden Literaturansichten 52
2. Kritik des Planungserfordernisses 53
a) Verstoß gegen die Grundsätze des Richterrechts 53
aa) Anknüpfungspunkt für das Planungserfordernis 54
bb) Fehlende Erforderlichkeit des Planungserfordernisses 56
(1) Fehlende Erforderlichkeit wegen geschriebener Belange des § 35 Abs. 3 BauGB 56
(2) Fehlende Erforderlichkeit wegen Rücksichtnahmegebot 60
(3) Fehlende Erforderlichkeit wegen anderer Genehmigungsverfahren 61
(4) Zusammenfassung 62
cc) Zwischenergebnis 63
b) Verfassungswidrige Einschränkung der Baufreiheit 63
c) Unzulänglichkeit des Begriffs Planungserfordernis 66
d) Voreilige Prüfung des Planungserfordernisses 68
e) Ergebnis 69
3. Alternativen zum Planungserfordernis 69
a) Alternative Lösung über Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG 69
b) Alternative Lösung über das gemeindliche Einvernehmen nach § 36 BauGB 71
c) Ergebnis 73
III. Anwendung des Planungserfordernisses auf unterschiedliche Vorhabensarten 73
1. Wohnbebauung 74
2. Industrieanlagen 74
a) Argumente gegen Binnenkoordination bei Industrieanlagen 75
b) Argumente für Binnenkoordination bei Industrieanlagen 75
c) Stellungnahme 76
3. Einzelhandelsbetriebe 78
4. Sonstige Vorhabensarten 78
IV. Zusammenfassung 78
C. Planungserfordernis bei Außenkoordination im Außenbereich nach § 35 Abs. 2 BauGB 79
I. Rechtsprechung vor 2002 80
1. Strikte Ablehnung des Planungserfordernisses bei Außenkoordination durch das Bundesverwaltungsgericht 80
2. Bejahung des Planungserfordernisses bei Außenkoordination durch das Oberverwaltungsgericht Münster 84
3. Ablehnung des Planungserfordernisses bei Außenkoordination nur noch im Regelfall 85
II. Literatur 86
1. Stimmen gegen die Bejahung des Planungserfordernisses bei Außenkoordination 86
a) Kein eigenständiger Erkenntniswert 87
b) Fehlende Konkretisierung des Begriffs Außenkoordination 87
2. Stimmen für die Bejahung des Planungserfordernisses bei Außenkoordination 88
a) Offenheit des § 35 Abs. 3 BauGB 89
b) Probleme auch in Bezug auf Außenkoordination denkbar 89
III. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 1.8.2002 – 4 C 5.01 (Factory Outlet Center) 89
1. Zugrunde liegender Sachverhalt 90
2. Die wichtigsten Aspekte der Entscheidung 91
3. Nachfolgende Urteile 93
4. Stimmen in der Literatur 97
a) Zustimmung zur im Factory Outlet Center-Urteil vertretenen Auffassung 98
aa) Aufgabe der Unterscheidung zwischen Binnen- und Außenkoordination vorteilhaft 98
bb) Ausweitung des Prüfungsprogramms notwendig 99
cc) Rechtssicherheit durch Bezüge zu § 2 Abs. 2 Satz 1 BauGB und § 11 Abs. 3 BauNVO 100
dd) Vorteile der steigenden Bedeutung der Bauleitplanung 100
b) Kritische Auseinandersetzung mit dem Urteil 101
aa) Zu starke Einschränkung des Anwendungsbereichs von § 35 Abs. 2 BauGB 102
bb) Anwendungsprobleme 102
cc) Alternative Lösung über § 2 Abs. 2 Satz 1 BauGB 103
(1) Direkte Anwendung des § 2 Abs. 2 Satz 1 BauGB 103
(2) § 2 Abs. 2 Satz 1 BauGB als öffentlicher Belang 106
(3) Ergebnis 109
5. Zusammenfassung 110
IV. Eigene Einschätzung 110
D. Planungserfordernis im Geltungsbereich eines Bebauungsplans 115
I. Rechtsprechung vor 2012 116
II. Literatur 120
1. Skepsis gegenüber einer eigenständigen Bedeutung des Planungserfordernisses bei Befreiungen 120
2. Übertragung des Planungserfordernisses auf § 31 Abs. 2 BauGB 123
III. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 2.2.2012 – 4 C 14.10 (Krematorium) 124
1. Zugrunde liegender Sachverhalt 124
2. Die Bedeutung der Entscheidung im Hinblick auf das Planungserfordernis 125
3. Weitere Auseinandersetzung in Rechtsprechung und Literatur 126
4. Zusammenfassung 128
IV. Eigene Einschätzung 128
1. Anknüpfungspunkt für das Planungserfordernis 129
2. Notwendigkeit des Planungserfordernisses 129
2. Teil: „Die Wende“: Einbeziehung des Planungserfordernisses in die Prüfung beim unbeplanten Innenbereich 133
A. Rechtsprechung vor 2012 133
I. Planungserfordernis als öffentlicher Belang bei § 34 BBauG 133
II. Keine eigenständige Bedeutung des Planungserfordernisses im unbeplanten Innenbereich 137
B. Literatur bis 2012 146
I. Planungserfordernis als öffentlicher Belang bei § 34 BBauG 147
1. Stimmen für die Bejahung des Planungserfordernisses als öffentlichen Belang bei § 34 BBauG 147
2. Stimmen gegen die Bejahung des Planungserfordernisses als öffentlichen Belang bei § 34 BBauG 148
3. Streiterledigung 149
II. Planungserfordernis beim Tatbestandsmerkmal des Einfügens in § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB 149
III. Keine Anerkennung des Planungserfordernisses im unbeplanten Innenbereich 150
1. Generelle Bebaubarkeit der Grundstücke im unbeplanten Innenbereich 151
2. Abschließendes Normprogramm des § 34 Abs. 1 BauGB 152
3. Indizwirkung des Planungserfordernisses 153
C. Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 20.12.2012 – 4 C 11.11 (Mücksch) 153
I. Zugrunde liegender Sachverhalt 154
II. Überblick über die bedeutendsten Eckpunkte des Urteils 155
III. Die für das Urteil relevanten Regelungen 156
1. Seveso-II-Richtlinie 157
a) Entstehungsgeschichte und Bedeutung 157
aa) Entwicklung der Richtlinie 157
bb) Zielsetzung der Richtlinie 159
b) Art. 12 Abs. 1 Seveso-II-Richtlinie 160
c) Novellierung der Seveso-II-Richtlinie 161
2. § 50 Satz 1 BImSchG 163
a) Regelungen des § 50 Satz 1 BImSchG 164
aa) Schutzbedürftige Gebiete und Gebäude 164
bb) Trennungsgrundsatz und Abstandsgebot 166
cc) Abwägungsfähigkeit 167
dd) Anwendungsbereich des § 50 Satz 1 BImSchG 169
b) § 50 Satz 1 BImSchG als vollständige Umsetzung der Seveso-II-Richtlinie 170
aa) Unzureichendes Schutzniveau 171
bb) Erfordernis einer strikten Geltung des Abstandsgebots 172
cc) Strikte Geltung bei Gemengelagen 174
dd) Anwendbarkeit auf Genehmigungsverfahren 175
c) Zusammenfassung 177
3. Die Regelungen im Lichte des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 20.12.2012 – 4 C 11.11 177
a) Direkte Anwendung der Richtlinie 178
b) Richtlinienkonforme Auslegung 179
c) Erforderlichkeit einer Gesetzesänderung 180
d) Stellungnahme 183
IV. Ermittlung des angemessenen Abstands 185
1. Verortung der Prüfung des angemessenen Abstands 185
a) Wohn- und Arbeitsverhältnisse (§ 34 Abs. 1 Satz 2 BauGB) 186
b) Anwendung des § 50 Satz 1 BImSchG 186
c) Verweis auf die Bauleitplanung 187
d) Rücksichtnahmegebot (§ 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB) 188
e) Stellungnahme 189
f) Exkurs: Prüfung des angemessenen Abstands im Geltungsbereich eines Bebauungsplans und im Außenbereich 190
2. Durchführung der Prüfung des angemessenen Abstands 191
a) Begriff des angemessenen Abstands 192
b) Verbindliche Regeln zur Bestimmung eines solchen Abstands 192
c) Bestimmung des angemessenen Abstands durch Einzelfallprüfung 193
3. Leitfaden KAS 18 197
a) Inhalt des Leitfadens 197
b) Reichweite des Leitfadens 199
c) Erfordernis einer Legitimierung des Leitfadens 199
d) Erfordernis einer Anpassung des Leitfadens 201
e) Ausblick 204
4. Zusammenfassung 206
V. Prüfung des Vorliegens einer Gemengelage 206
VI. Ermittlung und Bewertung sonstiger störfallspezifischer Faktoren 208
1. Durch den Europäischen Gerichtshof und das Bundesverwaltungsgericht aufgestellte störfallspezifische Faktoren 208
2. Weitere in Betracht zu ziehende Faktoren 209
3. Keine abschließende Aufzählung störfallspezifischer Belange möglich 210
VII. Beachtung sozio-ökonomischer Faktoren 211
1. Bedeutung und Begriff der sozio-ökonomischen Faktoren 211
2. Reichweite sozio-ökonomischer Faktoren 212
3. Beispiele für sozio-ökonomische Faktoren 214
VIII. Prüfung des Vorliegens eines Planungserfordernisses 215
1. Allgemeine Ausführungen zum Planungserfordernis in Störfallkonstellationen 215
2. Das Mücksch-Urteil des Bundesverwaltungsgerichts – ein Paradigmenwechsel? 217
a) Gründe gegen die Annahme eines Paradigmenwechsels 217
b) Gründe für die Annahme eines Paradigmenwechsels 218
c) Stellungnahme 220
3. Die Gründe des Bundesverwaltungsgerichts für eine Einbeziehung des Planungserfordernisses 221
4. Möglichkeit der Anwendung des Planungserfordernisses über die störfallrechtlichen Konstellationen hinaus 224
5. Zusammenfassung 226
IX. Mit der Einbeziehung des Abstandsgebots in das Genehmigungsverfahren verbundene Probleme 227
1. Erschwerte Prüfung des § 34 Abs. 1 BauGB 227
2. Einschränkungen bei der Vorhabenverwirklichung 228
3. Ausblick 229
X. Gerichtliche Überprüfung der behördlichen Entscheidung über das Abstandsgebot 230
D. Eigene Einschätzung 231
I. Anknüpfungspunkt für das Planungserfordernis 231
II. Notwendigkeit des Planungserfordernisses 233
III. Ergebnis 236
3. Teil: Weiterreichende Auseinandersetzung mit dem Planungserfordernis und offenen Fragen zu diesem Thema 237
A. Erforderlicher Plantypus zur Lösung der durch das bebauungsrechtliche Planungserfordernis begründeten Probleme 237
I. Ebene der Raumordnung 238
II. Flächennutzungsplan im Sinne des § 5 BauGB 240
III. Bebauungsplanerfordernis 241
1. Einfacher Bebauungsplan nach § 30 Abs. 3 BauGB 243
2. Qualifizierter Bebauungsplan nach § 30 Abs. 1 BauGB 244
3. Vorhabenbezogener Bebauungsplan im Sinne des § 12 BauGB 244
IV. Ergebnis 244
B. Gemeinsamkeiten und Unterschiede des Factory Outlet Center-Urteils, der Krematorium-Entscheidung und des Mücksch-Urteils 245
I. Unterschiede bezüglich der Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts zum Planungserfordernis 245
1. Andersgeartete Sachverhalte 245
2. Unterschiedliche Baugebiete und Vorschriften 246
3. Differenzierte Begründung des Planungserfordernisses 247
II. Gemeinsamkeiten dieser Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts zum Planungserfordernis 249
1. Rechtsstreit ausgelöst durch wichtige und neuartige Probleme 249
2. Bejahung des Planungserfordernisses wegen Außenkoordination 249
3. Verwendung ähnlicher Formulierungen 250
III. Bedeutung dieser Entscheidungen im Zusammenspiel 250
1. Umfassende Ausdehnung des Planungserfordernisses 251
2. Ausgangspunkt für weitere Entwicklungen 251
C. Ausdehnung des Planungserfordernisses auf privilegierte Vorhaben im Außenbereich nach § 35 Abs. 1 BauGB 252
I. Planungserfordernis als Entprivilegierungsgrund 252
1. Entprivilegierungstheorie von Hoppe 252
2. Kritik 254
II. Negierende Meinungen 256
1. Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Oberverwaltungsgerichts Lüneburg 256
2. Kein Planungserfordernis bei privilegierten Vorhaben im Sinne des § 35 Abs. 1 BauGB 259
III. Bejahende Meinungen 260
1. Rechtsprechung 261
a) Potenzieller Rechtsprechungswandel des Bundesverwaltungsgerichts 261
b) Rechtsprechung der meisten Oberverwaltungsgerichte 263
2. Planungserfordernis bei § 35 Abs. 1 BauGB im Hinblick auf notwendige Binnenkoordination 265
3. Vollständige Übertragung des Planungserfordernisses auf privilegierte Vorhaben 266
IV. Stellungnahme 268
1. Allgemeines zur Übertragbarkeit 268
2. Planungserfordernis bei Binnenkoordination 273
3. Planungserfordernis bei Außenkoordination 273
4. Ergebnis 275
D. Das Planungserfordernis als subjektiv-öffentliches Abwehrrecht? 275
I. Berufung von Nachbargemeinden auf subjektiv-rechtliche Aufladung des Planungserfordernisses durch Rückgriff auf § 2 Abs. 2 BauGB 275
II. Exkurs: Kein Anspruch auf Planaufstellung aus § 1 Abs. 3 BauGB 277
III. Subjektiv-öffentliches Abwehrrecht bei Privatpersonen 279
1. Allgemeine Anhaltspunkte in der Rechtsprechung 279
a) Den Drittschutz bejahende Urteile 279
b) Den Drittschutz verneinende Urteile 283
2. Nachbarschützende Funktion des Planungserfordernisses an sich 287
3. Drittschutz wegen anderer einschlägiger Normen 289
a) Drittschutz durch Rückgriff auf § 2 Abs. 2 BauGB 289
b) Drittschutz wegen unterlassener Bürgerbeteiligung nach § 3 BauGB 289
c) Abwehrrecht aus § 1 Abs. 7 BauGB 293
d) Abwehrrecht aus § 1 Abs. 6 BauGB 295
e) Subjektiv-öffentliches Recht aus § 47 VwGO 296
f) Rechtsschutz wegen § 11 Abs. 3 BauNVO 298
IV. Zusammenfassung 299
E. Analyse der Auswirkungen einer gesteigerten Bedeutung des Planungserfordernisses 300
I. Negative Auswirkungen 300
1. Planungserfordernis als Eingriff in die Planungshoheit 300
2. Weitergehende Einschränkung der Baufreiheit 301
3. Bedeutungszuwachs für langwierigen und komplexen Prozess der Planaufstellung 302
II. Positive Auswirkungen 304
1. Zusätzliche Kontrollmöglichkeit der Behörden 304
2. Schutz der geordneten städtebaulichen Entwicklung 304
3. Verweis auf genauere und umfassendere Prüfung im Bebauungsplanverfahren 305
4. Ermöglichung einer Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung 307
III. Stellungnahme und eigene Einschätzung 308
F. Erforderlichkeit einer Verankerung \rdes Planungserfordernisses im Gesetz? 312
I. Denkbarer Gesetzestext 313
II. Vorteile einer Normierung des Planungserfordernisses 315
III. Mögliche Schwierigkeiten und Nachteile der Normierung 317
IV. Ergebnis 320
4. Teil: Zusammenfassung in Thesen und Fazit 321
A. Begriffsklärung: Planungserfordernis 321
B. Ursprünglicher Anwendungsbereich des Planungserfordernisses im Außenbereich und anfängliche Kritik 322
C. Ausdehnung des Planungserfordernisses auf Probleme der Außenkoordination und die Befreiungserteilung nach § 31 Abs. 2 BauGB 324
D. Einbeziehung des Planungserfordernisses in die Prüfung beim unbeplanten Innenbereich am Beispiel des Störfallrechts 326
E. Zukünftige Entwicklung des Planungserfordernisses und Klärung offener Fragen 331
Literaturverzeichnis 334
Personen- und Sachverzeichnis 363