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Die Kontrolle der Staatsfinanzen

Geschichte und Gegenwart, 1714 - 1989. Festschrift zur 275. Wiederkehr der Errichtung der Preußischen General-Rechen-Kammer

Editors: Zavelberg, Heinz Günter

(1989)

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Table of Contents

Section Title Page Action Price
Inhaltsverzeichnis 5
Zum Geleit 7
Klaus Stern: Die staatsrechtliche Stellung des Bundesrechnungshofes und seine Bedeutung im System der Finanzkontrolle 11
Inhaltsübersicht 11
Einleitung 12
I. Der Bundesrechnungshof als zentrale Einrichtung der Finanzkontrolle 15
1. Interne Revision, Rechnungslegung, Rechnungsprüfung und Finanzkontrolle 15
2. Institutionelle Verselbständigung 16
3. Rechnungshof und Kontrollprinzip der Verfassung 19
a) Kontrolle als Verfassungsprinzip des Grundgesetzes 19
b) Das System der Finanzkontrolle und die Tätigkeit des Bundesrechnungshofes 20
aa) Rechnungsprüfung und rechnungsunabhängige Finanzkontrolle 20
bb) Vorprüfung 21
cc) Beratung und Gutachten 21
4. Zusammenarbeit der Rechnungshöfe 22
II. Verfassungsgarantie des Bundesrechnungshofes und seiner Funktionen 23
1. Bestand des Bundesrechnungshofes 24
2. Sicherung der Aufgabenerfüllung 25
a) Bedeutung der funktionalen Garantie 25
b) Schutzgut: Finanzkontrolle 26
c) Ergänzende Regelungen gemäß Art. 114 Abs. 2 Satz 3 GG 28
d) Einzelne Tätigkeitsbereiche 30
III. Verfassungsrechtliche Hilfsgarantien 33
1. Unabhängigkeit 33
a) Bedeutung und Rechtfertigung 34
b) Träger der Garantie 34
c) Inhalt der Garantie 37
2. Kollegialverfassung 38
3. Ausstattung mit Personal- und Sachmitteln 40
4. Informations- und Zutrittsrechte 40
IV. Einordnung in das Gewaltenteilungsschema des Grundgesetzes 41
1. Verfassungsrechtlicher Ausgangspunkt 41
2. Heranführung an das Parlament 41
V. Organschaftliche Stellung der Rechnungshöfe 42
Heinz Günter Zavelberg: 275 Jahre staatliche Rechnungsprüfung in Deutschland. Etappen der Entwicklung 43
Inhaltsübersicht 43
I. 1714 bis 1824: Ringen um Unabhängigkeit 43
II. 1848/50: Helfer bei der Budgetkontrolle 46
III. 1922: Reichshaushaltsordnung 47
1. Wirtschaftlichkeit als Prüfungsmaßstab 48
2. Stichprobenprüfung 50
3. Örtliche Erhebungen 51
IV. 1969: Haushaltsrechtsreform 52
1. Lückenlosigkeit der Finanzkontrolle 53
2. Rechnungsunabhängige Prüfung 54
3. Der Rechnungshof als Berater 55
4. Unmittelbarer Zugang zum Parlament 59
V. 1985: Bundesrechnungshofgesetz 62
Hermann A. Dommach: Der Reichsrechnungshof während der Amtszeit seines Präsidenten Saemisch (1922 bis 1938) 65
Inhaltsübersicht 65
I. Einleitung 65
II. Der Übergang vom Kaiserreich zur Weimarer Republik (1919 bis 1922) 68
III. Der Präsidentenwechsel im Reichsrechnungshof und bei der Preußischen Oberrechnungskammer (1922) 70
IV. Die Kodifizierung des Haushalts- und Kontrollwesens in der Reichshaushaltsordnung (1922) 71
V. Die Annäherung des Reichsrechnungshofs an die Verwaltung 74
VI. Der Reichssparkommissar (1922–1934) 81
VII. Die Annäherung der Rechnungsprüfung an die Gegenwart 87
VIII. Der Lohmann / Phoebus-Skandal (1927/1928) 90
IX. Die Rechnungsprüfung in den Ländern (1920–1936) 93
X. Die 1. Novelle der Reichshaushaltsordnung 95
XI. Der Konflikt zwischen dem Rechnungshof und dem Finanzministerium (1931) 96
XII. Der Bedeutungsverlust der Bemerkungen (1933) 97
XIII. Der Konflikt des Rechnungshofs mit der Reichswehr (1933) 100
XIV. Die 2. Novelle der Reichshaushaltsordnung (1933) 101
XV. Der Reichsschatzmeister der NSDAP 107
XVI. Die 4. Novelle der Reichshaushaltsordnung (1936) 109
XVII. Der Präsidentenwechsel im Reichsrechnungshof (1938) 111
Karl-Heinz Forster: Staatliche Finanzkontrolle und private Wirtschaftsprüfung. Unter Berücksichtigung der Entstehungsgeschichte der TREUARBEIT und mit einer Darstellung der Beziehungen zu den Organen der Finanzkontrolle 115
Inhaltsübersicht 115
I. Einleitung 116
II. Die Prüfung von Unternehmen mit eigener Rechtspersönlichkeit nach der Reichshaushaltsordnung von 1922 117
III. Die „genehme“ Treuhandgesellschaft nach § 48 Abs. 2 RHO 119
1. Die Treuhandgesellschaften zur Zeit der Entstehung der RHO 119
2. Von der Reichs-Kredit- und Kontroll-Stelle GmbH zur Deutschen Revisions- und Treuhand-Gesellschaft mbH 121
3. Die weitere Entwicklung 123
a) Die Umwandlung der Deutschen Revisions- und Treuhand-Gesellschaft mbH in eine Aktiengesellschaft 123
b) Die Vereinbarung zwischen dem Reichsfinanzminister und dem Rechnungshof des Deutschen Reichs vom 5. Juni 1925 125
c) Die Bestellung von Vorstandsmitgliedern der Deutschen Revisions- und Treuhand AG zu kaufmännischen Sachverständigen des Rechnungshofs 129
d) Der Beitritt Preußens 129
e) Vereinbarungen mit anderen Ländern 131
IV. Die Ausgestaltung der Prüfung 131
1. Die besondere Zielsetzung der Prüfung nach § 48 Abs. 2 RHO 131
2. Die Prüfungsrichtlinien nach § 113 Abs. 2 (später: § 110a Abs. 2) RHO 132
V. Die „genehme“ Treuhandgesellschaft nach der Schaffung des Berufsstandes der Wirtschaftsprüfer 133
VI. Wichtige Entwicklungen und Ereignisse in der Zeit von 1945 bis 1985 134
1. Zusammenarbeit mit dem Rechnungshof des Deutschen Reichs – Britische Zone 134
2. Neubesetzung des Aufsichtsrats 134
3. Neuordnung der Besitzverhältnisse 135
4. Anpassung der Prüfungsgrundsätze an die neuen Vorschriften des Haushaltsrechts (Haushaltsgrundsätzegesetz und Bundeshaushaltsordnung) 136
5. Zur Auswahl des sachverständigen Prüfers (Abschlußprüfer) 138
VII. Die Auswirkungen der modernen Auffassungen über die private Wirtschaftsprüfung auf die TREUARBEIT und ihre Einbindung in die staatliche Finanzkontrolle 139
1. Die Infragestellung der Unabhängigkeit der TREUARBEIT bei der Prüfung von Unternehmen im Mehrheitsbesitz des Bundes 140
2. Folgerungen aus der Neufassung von § 28 Abs. 4 WPO 141
VIII. Schlußbemerkung 143
Rudi Walther: Der Haushaltsausschuß des Deutschen Bundestages und der Bundesrechnungshof 145
Bernhard Friedmann: Die Effizienz der Tätigkeit des Bundesrechnungshofes aus der Sicht des Parlaments und seiner Ausschüsse 157
Inhaltsübersicht 157
I. Bundesrechnungshof und parlamentarische Kontrolle 157
II. Der Wandel in der Tätigkeit des BRH 161
1. Eine kleine Statistik 161
2. Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung 162
a) Beispiel Bundesbahn (DB) 163
aa) Automatische Kupplung 163
bb) Beschaffung eines Europäischen Standard-Personenwagens 163
cc) Verlegung der Zentralen Verkaufsleitung der DB (ZVL) von Frankfurt nach Mainz 163
dd) Planung eines integrierten Transportsteuersystems 164
b) Beispiel Personalwirtschaft 164
c) Beispiele begleitender Finanzkontrolle 165
d) Beispiel EDV 165
e) Beispiel Steuern 166
3. Zunehmende Beratungstätigkeit des BRH 167
4. Nicht immer einfache Grenzziehung zwischen politischer Stellungnahme und Einmischung durch Kontrolle/Beratung 168
III. Gemeinsam gegen prüfungsfreie Räume 170
1. Verpaßte Chance bei der Gesundheitsreform 171
2. Unbefriedigende Prüfungssituation bei NATO-Projekten 171
3. Preisprüfungsrechte des BRH bei öffentlichen Aufträgen zu Selbstkostenpreisen 173
IV. Schlußwort 176
Anhang 178
Ernst Heuer: Grenzen von Prüfungs- und Erhebungsrechten. Die Anwendung des § 91 BHO im Länderbereich und in der Sozialversicherung, Erhebungsrechte bei Rüstungsfirmen 181
Inhaltsübersicht 181
I. Haushalts- und Wirtschaftsführung der Verwaltung als Gegenstand und Grenze der Prüfung 182
II. Erhebungsrechte nach § 91 BHO 184
1. Anwendung des § 91 BHO bei rechnungsunabhängiger Tätigkeit 188
2. Anwendung des § 91 BHO im Rahmen der Prüfung von Sozialversicherungsträgern 189
III. Erhebungen bei Rüstungsfirmen 190
1. Erhebungsrecht auf vertraglicher Grundlage 192
2. Erhebungsrecht mit ergänzender gesetzlicher Regelung 193
Görg Haverkate: Prüfungsfreie Räume. Welche Türen in der öffentlichen Verwaltung bleiben dem Rechnungshof verschlossen? 197
Inhaltsübersicht 197
I. Das Postulat lückenloser Rechnungsprüfung 198
II. Die Prüfung der Unternehmen des öffentlichen Rechts 198
1. Prüfungsbefreiungen für Unternehmen des öffentlichen Rechts 198
2. § 55 II HGrG als lex specialis gegenüber § 55 I HGrG? 199
3. Abschließender Charakter der Unternehmens-Regelungen im HGrG? 201
4. Der Sinn und Zweck des § 55 I HGrG 204
a) Das Regel-Ausnahme-Verhältnis bei der Rechnungsprüfung der juristischen Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der Unternehmen (§ 48 I, II HGrG) 205
b) Gründe für die Ausnahmen von der Rechnungsprüfung 205
c) Das wirtschaftliche Risiko des Staates bei Unternehmen im Sinne des § 48 II HGrG 206
d) Der Zweck des § 55 I HGrG und das besondere Risiko bei gesetzlichen Zuwendungen und Garantieverpflichtungen 208
e) Ein Blick auf die juristischen Personen des Privatrechts 209
f) § 55 I HGrG als lex specialis gegenüber Prüfungsbefreiungen aufgrund § 4812. Halbs., II 2 HGrG 209
g) Der Charakter der Rechnungsprüfung nach § 55 I HGrG als Spezialprüfung gegenüber der allgemeinen Unternehmensprüfung aufgrund § 48 II 1 HGrG 210
5. Zusammenfassung 211
III. Die Prüfung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten 212
1. Gesetzliche Regelungen; Gegenstimmen 212
2. Rechnungsprüfung – der verlängerte Arm des Staates? 213
a) Rechnungsprüfung für die staatlichen Organe 214
b) Rechnungsprüfung für die Organe der Selbstverwaltung 215
c) Rechnungsprüfung für die demokratische Öffentlichkeit 217
3. Das Ergebnis 217
IV. Die Prüfung der gesetzlichen Krankenkassen 217
V. Die Reichweite institutioneller Garantie der Rechnungsprüfung und des Demokratieprinzips 219
Wolfgang Kitterer: Die Finanzkontrolle aus der Sicht der Haushalts- und Finanzplanung 221
Inhaltsübersicht 221
I. Die Funktion der Finanzkontrolle 221
II. Finanzkontrolle durch Kompetenz- und Verfahrensausgleich 224
III. Finanzkontrolle durch Rechnungshöfe 232
IV. Abschließende Bemerkungen 237
Helmut Schlesinger: Möglichkeiten und Grenzen der Kreditfinanzierung des Staatshaushalts 241
I. 241
II. 244
III. 246
IV. 248
V. 251
VI. 257
Hans Herbert von Arnim: Wirtschaftlichkeit als Kontrollmaßstab des Rechnungshofs. Zugleich ein Beitrag zur Frage der demokratischen Legitimation der Rechnungshöfe 259
Inhaltsübersicht 259
I. Wirtschaftlichkeit als Rechtsprinzip 259
II. Bindungsnorm und Kontrollnorm 261
III. Begriff der Wirtschaftlichkeit 261
IV. Sparsamkeit 262
V. Die Begriffe „Nutzen“ und „Kosten“ 263
VI. Subsumtion und Optimierung 264
VII. Wirtschaftlichkeit als Methodenprogrammierung 265
VIII. Wirtschaftlichkeit und Recht i.e.S. 265
IX. Ist Wirtschaftlichkeit möglich? 266
X. Verfassungsrechtliches Gemeinwohlgebot 267
XI. Typische Widerstände der Verwaltung 268
XII. Gemeinwohlvorstellung überholt? 269
XIII. Kontrolle der Kontrolle 270
XIV. Kontrolle politischer Entscheidungen 271
XV. Tendenz der Ausblendung der Kosten 273
XVI. Demokratische Legitimation des Rechnungshofs 275
XVII. Legitimation durch Richtigkeit 276
Klaus Lange: Die Prüfung staatlicher Zuwendungen durch den Bundesrechnungshof 279
Inhaltsübersicht 279
I. Fragestellung 279
II. Der Zuwendungsbegriff 280
1. Die Legaldefinition des § 23 BHO 280
2. „Leistungen“ 281
a) Geld- und Sachleistungen 281
b) Rechtsform der Leistung 282
3. Zweckbindung 284
a) Relevanz 284
b) Zweckbindung bei verschiedenen Zuwendungsarten 287
c) Ermessen 288
4. Stellen außerhalb der Bundesverwaltung 290
III. Die Prüfung 292
1. Prüfungsgegenstand 292
a) Verwaltung und Verwendung der Zuwendung 292
b) Die sonstige Haushalts- und Wirtschaftsführung des Zuwendungsempfängers 295
2. Prüfungsadressaten 297
a) Zuwendungsempfänger 297
b) Dritte 298
3. Prüfungsmaßstäbe 299
a) Verwaltung und Verwendung der Zuwendung 299
b) Die sonstige Haushalts- und Wirtschaftsführung des Zuwendungsempfängers 302
Albert von Mutius: Finanzkontrolle und Öffentlichkeit 305
Inhaltsübersicht 305
I. Einführung 305
1. Problemstellung 305
2. Kontrolldefizite der gegenwärtigen parlamentarischen Finanzkontrolle 308
3. Ursachen 309
II. Das Verhältnis von Finanzkontrolle und Öffentlichkeit 312
1. Prinzipielle Bedeutung der Publizierung der Ergebnisse der staatlichen Finanzkontrolle 312
2. Bisherige Praxis 314
III. Verbesserung der Wirksamkeit der staatlichen Finanzkontrolle durch Steigerung der Öffentlichkeitswirksamkeit 314
1. Selbständiges Zugangsrecht des Rechnungshofes zur Öffentlichkeit? 315
2. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit eines selbständigen, unmittelbaren Zugangsrechtes des Rechnungshofes zur Öffentlichkeit 316
a) Verstoß gegen das „Gewaltenteilungsprinzip“? 316
b) Verstoß gegen das Prinzip der repräsentativen/parlamentarischen Demokratie? 318
c) Rechnungskontrolle als Instrument unmittelbarer politischer Außenwirkung und Faktor im politischen Meinungsbildungsprozeß? 318
d) Verstoß gegen Art. 114 Abs. 2 GG? 321
IV. Schlußbemerkungen 322
Hans Jürgen Fuhrmann: Die Geschäftsordnung des Bundesrechnungshofes. Ein Beitrag zu seiner inneren Organisation 325
Inhaltsübersicht 325
I. Entstehungsgeschichte und Regelungsgehalt der Geschäftsordnung 325
II. Allgemeine Überlegungen zur inneren Struktur 329
III. Grundsätze der Aufgabenverteilung 332
IV. Verfahrensregelungen zur Geschäftsverteilung 335
V. Das Entscheidungsverfahren im BRH 338
VI. Schlußbemerkung 341
Jörg Bublitz: Über die Vorprüfung in Deutschland. Ein Beitrag zu ihrer Entstehungsgeschichte, ihrer Entwicklung und ihren Problemen 343
Inhaltsübersicht 343
I. Einleitung 343
II. Zur Entwicklung der Vorprüfung in Preußen im 19. Jahrhundert bis zum Ersten Weltkrieg 346
III. Zur Entwicklung der Vorprüfung im Deutschen Reich von 1871 355
IV. Zur Vorprüfung in der Weimarer Republik 362
V. Zur Vorprüfung in den Jahren 1933 bis 1945 365
VI. Zur Vorprüfung in der Bundesrepublik Deutschland 369
1. Zur Vorprüfung in der Bundesverwaltung 369
2. Zur Vorprüfung bei den Sondervermögen des Bundes und bei bundesunmittelbaren juristischen Personen des öffentlichen Rechts 373
3. Zur Vorprüfung der Bundesländer, Gemeinden und Gemeindeverbände für den Bundesrechnungshof 374
4. Zu den Vor- und Nachteilen des Vorprüfungssystems 375
Ulrich Müller: Finanzkontrolle im Stadtstaat Berlin 379
Inhaltsübersicht 379
I. Die Entwicklung Berlins zum Stadtstaat 380
II. Die Entwicklung des kommunalen Rechnungsprüfungsamtes zum Rechnungshof 383
III. Die Zweistufigkeit der Berliner Verwaltung 391
IV. Die Zentralisierung des Prüfungswesens beim Rechnungshof von Berlin 397
Alfred Breier: Der Bundespersonalausschuß. Geschichte, Stellung, Aufgaben und Verfahren 407
Inhaltsübersicht 407
I. Einleitung 408
II. Geschichtlicher Überblick 408
III. Rechtsstellung des Bundespersonalausschusses 410
IV. Mitglieder des Bundespersonalausschusses 411
1. Zusammensetzung in Angelegenheiten der Bundesbeamten 411
2. Zusammensetzung in Angelegenheiten der Richter im Bundesdienst 412
3. Zusammensetzung in Angelegenheiten der Soldaten 412
4. Zusammensetzung in Angelegenheiten der Angestellten und der Arbeiter 413
Unabhängigkeit der Mitglieder des Bundespersonalausschusses 413
V. Geschäftsgang des Bundespersonalausschusses 414
VI. Zuständigkeiten des Bundespersonalausschusses 415
1. Angelegenheiten der Beamten 415
a) Mitwirkungsrechte 416
b) Entscheidungsbefugnisse 417
2. Angelegenheiten der Richter im Bundesdienst 418
3. Angelegenheiten der Soldaten 418
4. Angelegenheiten der Angestellten und der Arbeiter 419
Überlegungen zur Änderung der Zuständigkeiten 419
VII. Unabhängigkeit des Bundespersonalausschusses bei Mitbestimmungsangelegenheiten im Lichte der Verfassung 420
VIII. Klagerecht des Betroffenen gegen Entscheidungen des Bundespersonalausschusses 422
IX. Klagerecht der Ernennungsbehörde gegen den Bundespersonalausschuß 424
X. Tätigkeit des Bundespersonalausschusses 426
XI. Entscheidungspraxis des Bundespersonalausschusses 429
XII. Landespersonalausschüsse 430
XIII. Ausblick 432
Tassilo Broesigke: Die internationale Zusammenarbeit der Obersten Rechnungskontrollbehörden 435
Inhaltsübersicht 435
I. Vorbemerkung 435
II. Werden der Organisation 436
III. Regionalorganisationen 439
IV. Kongreßergebnisse – I. bis VIII. Kongreß 439
V. Deklaration von Lima 440
VI. Weitere Kongreßarbeit 441
VII. Zeitschrift 442
VIII. Preise 442
IX. Ausbildung 442
X. Vorschlag der Gründung eines Internationalen Zentrums für öffentliches Rechnungswesen und Finanzkontrolle 445
XI. Möglichkeiten internationaler Zusammenarbeit 446
Hans-Rimbert Hemmer/Joachim Krell: Die Deutsche Stiftung für internationale Entwicklung und der Bundesrechnungshof 449
Inhaltsübersicht 449
I. 30 Jahre internationale Verwaltungsförderung in Entwicklungsländern 450
1. Zusammenarbeit in einem sensiblen Bereich 450
2. Dialog und Training 451
3. Konzeptionelle Grundlagen 452
4. Fach- und Leistungsschwerpunkte: Ansatz und Instrumentarium der ZÖV 453
5. Perspektiven für die Arbeit der DSE/ZÖV 455
II. Verwaltungsförderung auf dem Gebiet der Finanzkontrolle 456
1. Begründung für die Förderung 456
2. Die allgemeine Zielsetzung der ZÖV-Programme 457
3. Anfänge der Entwicklungszusammenarbeit 458
4. Die Partner der Zusammenarbeit 459
a) Partnerorganisationen in Industrieländern 459
aa) Der Bundesrechnungshof (BRH) 459
bb) Die Landesrechnungshöfe (LRH) 459
cc) Andere Partnerorganisationen aus Industrieländern 459
b) Partnerorganisationen in Afrika, Asien und Lateinamerika 460
aa) Das Lateinamerikanische und Karibische Institut für Fiskalwissenschaften (ILACIF) 461
bb) Die Afrikanische Organisation Oberster Rechnungskontrollbehörden (AFROSAI) 462
cc) Die Asiatische Organisation Oberster Rechnungskontrollbehörden (ASOSAI) 462
dd) Der Arabische Regionalverband Oberster Rechnungskontrollbehörden (ARABOSAI) 463
ee) Die Südpazifische Vereinigung Oberster Rechnungskontrollbehörden (SPASAI) 463
ff) Karibische Organisation Oberster Rechnungskontrollbehörden (CAROSAI) 463
gg) Sonstige Partner 463
5. Bedarfsfeststellung und inhaltliche Schwerpunktsetzung 464
6. Erfahrungen mit der Zusammenarbeit 466
7. Ausblick auf künftige Veranstaltungen im Bereich der Finanzkontrolle 467
Marcel Mart: Die Finanzkontrolle der Europäischen Gemeinschaften. Studie aus historischer und wissenschaftlicher Sicht 469
Inhaltsübersicht 469
Einleitung: Überlegungen zur gesellschaftlichen Zielsetzung der externen Kontrolle 469
I. Errichtung einer externen Kontrolle auf europäischer Ebene – eine Notwendigkeit 471
1. Art der Haushaltsfinanzierung 472
2. Grenzen des vor 1975 bestehenden Kontrollsystems 473
3. Fehlende Struktur für eine demokratische Kontrolle der öffentlichen Gemeinschaftsmittel 475
II. Rechnungshof der Europäischen Gemeinschaften – weitgehende Prüfungsaufgaben und moralisch zwingende Kraft 476
1. Prüfungsbefugnis des Hofes 476
2. Art der Prüfung 477
3. Erhebungsbefugnisse des Hofes 480
4. Verbindung zu den einzelstaatlichen Rechnungsprüfungsorganen 481
5. Konkreter Ausdruck der Kontrolle – ihre moralisch zwingende Kraft 483
III. Beratungsfunktion des Rechnungshofes 485
1. Ausgestaltung der Beratungsfunktion 485
a) Obligatorische Konsultation 485
b) Fakultative Konsultation 486
c) Sonderfälle 486
2. Bedingungen für die Ausübung der Beratungsfunktion 487
3. Bedeutung 487
IV. Weiterverfolgung der Prüfungsergebnisse – Ausübung der Entlastungsbefugnis 488
1. Weiterverfolgung auf fachlicher Ebene 490
2. Weiterverfolgung auf politischer Ebene 491
3. Weiterverfolgung auf legislativer Ebene 491
Anhang 493
Hermann Dommach: Zeittafel 495
Deklaration von Lima über die Leitlinien der Finanzkontrolle 516