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Damm, M. (2017). Der Zugang zu staatlichen Geodaten als Element der Daseinsvorsorge. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-55096-8
Damm, Matthias. Der Zugang zu staatlichen Geodaten als Element der Daseinsvorsorge. Duncker & Humblot, 2017. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-55096-8
Damm, M (2017): Der Zugang zu staatlichen Geodaten als Element der Daseinsvorsorge, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-55096-8

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Der Zugang zu staatlichen Geodaten als Element der Daseinsvorsorge

Damm, Matthias

Schriftenreihe der Deutschen Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer, Vol. 232

(2017)

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About The Author

Matthias Damm, geb. in Würzburg; 2006–2010 Studium der Rechtswissenschaften in Heidelberg; 2010 Erstes Juristisches Staatsexamen; 2010–2012 Referendariat in Heidelberg, Stuttgart, Speyer, Ulm und Brüssel; 2012 Zweites Juristisches Staatsexamen; 2012 Promotion zum Dr. phil. (TU Chemnitz); 2012–2014 Forschungsreferent am Deutschen Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung Speyer; seit 2014 Richter als Notarvertreter in der baden-württembergischen Justiz; 2016 Promotion zum Dr. iur. (Universität Speyer).

Abstract

Das Recht digitaler Geodaten ist ein junges Phänomen, dessen Praxisrelevanz durch Panoramadienste, Navigationssysteme, Scoring und räumliche Vernetzung stetig zunimmt. Der Zugang zu und die Nutzung von raumbezogenen Daten ist aus dem modernen Leben nicht mehr wegzudenken; ihre Zurverfügungstellung bildet ein Element moderner Daseinsvorsorge. Die Arbeit leuchtet den völker-, unions- und verfassungsrechtlichen Hintergrund des Geodatenrechts aus und entwickelt ein Verständnis des Geodatenrechts als Querschnittsmaterie des Informations(verwaltungs)rechts, des Rechts geistigen Eigentums und des Datenschutzrechts. Dabei ist die rechtliche Dimension nur durch die Nutzung von Hilfswissenschaften der Jurisprudenz zu begreifen: Die Informationstheorie beschreibt den Gegenstand, das verwaltungswissenschaftliche Konzept des geoGovernment als Teil des eGovernment (und seit 2012 auch des Open Government) beschreibt die Einbindung in den Verwaltungsaufbau. Die ökonomische Analyse des Rechts hilft, die verschiedenen Konzepte von Verteilungsgerechtigkeit, welche hinter den unterschiedlichen Bundes- und Landesnormen stehen, zu begreifen und zu bewerten.»Access to Public Spatial Data in the General Interest«

A Treatise on the Provision of digital Spatial Data in German Law. The dissemination of Spatial Data has become a beacon project for German eGovernment.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Abkürzungsverzeichnis 18
A. Einleitung 27
B. Vom Open Government zum geoGovernment 33
I. Information und Recht 33
1. Das Wesen der Information 33
2. Von der Arkantradition zu Informationsgesetzen 35
3. Geoinformationen 42
II. Raum als verwaltungsrechtswissenschaftlicher Begriff 45
1. Historische Annäherung 45
2. Absolute und relative Raumvorstellungen 46
3. Wechselbeziehungen zwischen Raum und Recht 47
a) Raum als Anknüpfungspunkt des Rechts 48
b) Raum als Rechtsfolge 50
c) Raum als Modellvorstellung der Rechtswissenschaft 52
d) Raum im geographischen Sinn als Gegenstand des Geodatenrechts 53
III. Staatliches Geoinformationswesen – technische Grundlagen und Begriffe 54
1. Typen von Geodaten 54
2. Die Gewinnung von Geodaten 56
3. GIS, Metadaten und Geodatendienste 56
4. Geodateninfrastruktur 58
IV. geoGovernment als Facette des eGovernment 59
1. eGovernment und eDaseinsvorsorge 59
2. Open Government Data 64
3. Konfligierende Interessen am Zugang zu staatlichen Geodaten 68
a) Staat 68
aa) Informationsbedürfnis staatlicher Stellen 68
bb) Schutz der Grundrechte und Maximierungdes öffentlichen Nutzens 70
cc) Geodaten als Einnahmequelle 72
b) Wirtschaft 73
aa) Der Staat als Konkurrent und Partner 73
bb) Geodaten als Rohstoff 74
cc) Wahrung der Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse 74
dd) Geodateninfrastruktur als Komponente des Wirtschaftsstandorts 75
c) Bürger (Individuum, Zivilgesellschaft) 75
aa) Recht auf informationelle Selbstbestimmung 76
bb) Informationsfreiheit 77
cc) Freie Entfaltung der Persönlichkeit 79
4. geoGovernment als Konzept 80
a) Zum Begriff des geoGovernment 80
b) Bedeutung raumbezogener Informationen für das eGovernment 80
c) Grundfragen des geoGovernment 82
d) § 14 EGovG als Anwendungsbeispiel 83
aa) Betroffene Behörden 84
bb) Betroffene Register 85
(1) Gesetzliche Regelung 85
(2) Zum Begriff „mit Bezug zu inländischen Grundstücken“ 85
(3) Beispiele für betroffene Register 86
(4) Beispiele für nicht betroffene Register 88
(a) Grundbuch 88
(b) Register im Sinne von § 374 FamFG 89
cc) Folgeprobleme 90
C. Verwaltung der Geodateninfrastruktur 92
I. Internationale Strukturen im Geoinformationswesen 92
1. Überblick 92
2. Völkerrechtlicher und unionsrechtlicher Rahmen 92
a) GEOSS 92
b) Copernicus 94
aa) Von GMES zu Copernicus – der europäische Beitrag zu GEOSS 94
bb) Die Datenpolitik der Union im Zuge des Copernicus-Projekts 97
cc) Zur Bewertung: Die EU als neuer Akteur in der Weltraumpolitik 98
c) Europäische Satellitennavigationssysteme 100
aa) EGNOS 101
bb) Galileo 102
d) Internationale Standardisierung (ISO und OGC) 106
e) Aarhus-Konvention 108
3. Infrastructure for Spatial Information in the European Community (INSPIRE) 110
a) Kompetenz der EU zum Erlass der Richtlinie 110
aa) Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung 110
bb) Grundsatz der Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit 112
(1) Subsidiarität 113
(2) Verhältnismäßigkeit 113
(3) Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit der technischen und rechtlich-organisatorischen Regelungen 114
(a) Technische Dimension 114
(b) Rechtlich-organisatorische Dimension 114
cc) Kompetenz für weitere Maßnahmen de lege ferenda 115
b) Telos und Normgebungsprozess 116
c) Regelungsinhalt 119
aa) Kapitel I 119
bb) Kapitel II 121
cc) Kapitel III 123
dd) Kapitel IV 123
ee) Kapitel V, VI und VII 125
d) Rechtsfolgen 126
II. Verfassungsrechtliche Zuständigkeitsordnung 128
1. Geoinformationswesen grundsätzlich Ländersache 128
a) Kompetenz aus Art. 30, 70 GG 128
b) Keine Bundeskompetenz aus Art. 70 ff. GG 129
2. Kompetenzen des Bundes 131
a) Gesetzgebungskompetenzen 132
aa) Kompetenz kraft Natur der Sache 132
bb) Annexkompetenzen 133
b) Verwaltungskompetenzen 135
aa) Kompetenz kraft Natur der Sache 135
bb) Annexkompetenzen 136
3. Verfassungsrechtliche Grundlage der nationalen Geodateninfrastruktur 137
a) Unionsrechtliche und technische Determinanten behördlicher Zusammenarbeit 137
b) Verbot der Mischverwaltung 138
c) Reichweite von Art. 91c GG 139
d) Standardisierung und Interoperabilität 140
e) Einrichtungen der Geodateninfrastruktur 143
III. Aufbau der GDI-DE 145
1. Geodateninfrastruktur und Verwaltungsvereinbarung GDI-DE 145
2. Der organisatorische Aufbau der GDI-DE 146
a) Lenkungsgremium GDI-DE 146
aa) Besetzung und Beschlussfassung 146
bb) Beteiligung kommunaler Spitzenverbände 147
cc) Aufgaben 148
dd) Rechtsnatur der Beschlüsse des Lenkungsgremiums 149
(1) Standardisierung 149
(a) Rechtsnatur 150
(b) Bekanntmachung 151
(2) Nutzungsbestimmungen und Entgelte 152
b) Koordinierungsstelle der GDI-DE und Kontaktstellen der Vereinbarungspartner 152
3. Verwaltungspolitische Dimension der GDI-DE 153
IV. Verwaltung der Geodaten auf Bundesebene 154
1. Der IMAGI 154
2. Vorgaben des Geodatenzugangsgesetzes des Bundes 155
a) Das Geodatenzugangsgesetz des Bundes (GeoZG) 155
b) Informationsverpflichtete geodatenhaltende Stellen des Bundes 155
aa) Stellen der öffentlichen Verwaltung 156
bb) Natürliche oder juristische Personen des Privatrechts 157
(1) Zusammenhang mit der Umwelt 158
(2) Unter der Kontrolle stehend 160
c) Geodaten nach dem GeoZG 161
aa) Allgemeines 161
bb) Geodatenkatalog nach § 4 Abs. 1 Nr. 4 GeoZG bzw. Anhänge I-III der INSPIRE-RL 162
cc) Informationsansprüche zu nicht-INSPIRE-relevanten Geodaten 165
d) Geoportal.de 166
aa) Gesetzliche Grundlage 166
bb) Verwaltungswissenschaftliche Einordnung 166
cc) Allgemeine rechtliche Anforderungen 167
e) Einbindung Privater in die Geodateninfrastruktur 170
aa) Auswirkung der Gesetzesänderung von 2012 170
bb) Unionsrechtskonforme Auslegung 171
cc) Modalitäten der Bereitstellung von Geodaten durch Private 174
V. Verwaltung der Geodaten auf Landesebene 175
1. Staatliches Vermessungswesen 175
a) Länderaufgaben und Vermessungsgesetze 175
b) Landesvermessung 176
aa) Wesen 176
bb) Zuständigkeiten 177
(1) Bayerische Vermessungsverwaltun 177
(2) Rechtslage in den übrigen Bundesländern 177
(a) Gliederung der Vermessungsverwaltungen 177
(b) Die Öffentlich bestellten Vermessungsingenieure (ÖbVI) 178
(c) Sonstige behördliche Vermessungsstellen 183
c) Liegenschaftskataster 183
aa) Landesrechtliche Regelungen 183
bb) Verhältnis zum Grundbuch 185
cc) Bestimmung des Grenzverlaufs 186
d) Sonstige Regelungen in den Vermessungsgesetzen 189
2. Landesgeodateninfrastrukturen 189
a) Geodatenzugangsgesetze der Länder 189
b) ADV 191
aa) Organisation 191
bb) Das AAA-Modell 192
VI. Das Zugänglichmachen von Geodaten als öffentliche Aufgabe bzw. als Staatsaufgabe 192
VII. Subjektives Recht auf Zugang zu Geodaten? 198
1. Grundsatz 198
2. Inhaltsbestimmung 198
a) Bundesrecht 198
b) Landesrecht 199
aa) Grundlegendes 199
bb) Geodatenzugangsrecht als lex specialis zum Umweltinformationsrecht 199
(1) Argumente gegen ein spezielles subjektives Recht auf Geodatenzugang 200
(2) Argumente für ein spezielles subjektives Recht auf Geodatenzugang 202
(3) Ergebnis 203
D. Rechte an Geodaten 204
II. Eigentum und Besitz 204
1. Verfassungsrechtlicher Eigentumsbegriff 204
2. Zivilrechtliches Eigentum (§ 903 BGB) und Besitz (§ 854 BGB) 205
3. Dateneigentum nach § 903 BGB analog? 207
a) Ausgangspunkt: Berechtigung nach § 303a StGB 207
b) Planwidrige Regelungslücke 209
c) Vergleichbare Interessenlage 210
d) Rechtsfolge 211
III. Klassisches Urheberrecht an Geodaten 211
1. Urheberrecht an analogen Landkarten 211
2. Geodaten als „Werke“ im Sinne des klassischen Urheberrechts 214
a) Karten-Grundsubstanz 214
b) Lichtbilder 216
aa) Rechte des Schöpfers bzw. Lichtbildners 217
bb) Rechte des Abgebildeten 219
cc) Rechte des Eigentümers einer abgebildeten Sache 221
(1) Luftbilder 221
(2) Aufnahmen von frei zugänglichen Stellen 222
(3) Das Hausrecht als Anknüpfungspunkt? 224
c) Adressen und statistische Daten 225
3. Schutz von Geodaten-Datenbanken über § 4 Abs. 2 UrhG 225
4. Geodaten als amtliche Werke im Sinne von § 5 Abs. 2 UrhG 226
5. Rechtsfolgen des urheberrechtlichen Schutzes 228
IV. Datenbankherstellerrecht sui generis an Geodaten-Datenbanken 229
1. Geodaten-Datenbanken als Schutzobjekte des sui generis-Schutzes der §§ 87a ff. UrhG 229
a) Der Datenbankschutz sui generis 229
b) Sammlung von Werken, Daten oder anderen unabhängigen Elementen 230
c) Systematisch oder methodisch angeordnet 231
d) Einzeln mit Hilfe elektronischer Mittel oder auf andere Weise zugänglich 231
aa) Voraussetzungen 231
cc) Digitale Geodaten-Datenbanken, insbesondere ATKIS 234
e) Wesentliche Investition erforderlich 234
2. Der Datenbankhersteller nach § 87a Abs. 2 UrhG 235
3. § 5 Abs. 2 UrhG analog? 236
4. Rechtsfolgen des Datenbankschutzes 237
V. Design-, Marken- und Patentrecht 238
1. Designgesetz 238
2. Markengesetz 239
3. Patentschutz 239
VI. Lauterkeitsrecht 240
VII. „Gutgläubiger Erwerb“ staatlicher Geodaten durch Dritte? 241
VIII. Rechtsfolgen der Verletzung 241
1. Schadensersatz 242
2. Unterlassungsansprüche 246
3. Strafbarkeit/Ordnungswidrigkeit 247
IX. Rechte an Geodatendiensten bzw. am Geoportal 248
1. Geodatendienste als Computerprogramme im Sinne des UrhG 248
2. Das Geoportal als Werk im Sinne des UrhG 250
3. Das Geoportal als Datenbank im Sinne der §§ 87a UrhG 250
E. Ausgestaltung des Rechtsverhältnisses zwischen geodatenhaltenden Stellen und Nutzern 252
I. Mögliche Ausgestaltungen eines Zugangsregimes 252
1. Grundlegende Entscheidungen 252
2. Öffentlich-rechtliches und privatrechtliches Zugangsregime 253
3. Geldleistungsmodelle 255
a) Unions- und verfassungsrechtliche Determinanten: Daseinsvorsorge, Kommerzialisierungsverbot und staatliche Finanzinteressen 255
aa) Widerstreitende Interessenlage 255
bb) Rechtlicher Rahmen 256
(1) Unionsrecht 257
(a) Primärrecht 257
(b) Sekundärrecht 258
(aa) Bestimmungen der INSPIRE-RL zum Zugangsregime 258
(bb) Bestimmungen der UI-Richtlinie zum Zugangsregime zu Geodaten 259
(cc) Bestimmungen der PSI-Richtlinie zum Zugangsregime von Geodaten 261
(2) Grundgesetz 264
(a) Grenzen der staatlichen Gewinnorientierung 264
(b) Verhältnismäßigkeitsprinzip 266
(c) Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) 268
(aa) Nutzer 268
(bb) Potenzielle Konkurrenten 270
(d) Gleichheitsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) 271
(e) Informationsfreiheit (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG), Demokratie und Republikprinzip (Art. 20 Abs. 1, 2 GG) 274
b) Geldleistungsfreie Abgabe von Geodaten 274
c) Gewinnmaximierendes Marktmodell 278
aa) Wirtschaftliche und verwaltungspolitische Gründe für und gegen ein Marktmodell 278
bb) Rechtlicher Rahmen 280
d) (Teilweise) Kostendeckung durch Geldleistungen 281
e) Fazit 281
4. Haftung 282
a) Für den Zugang zu Geodaten 283
aa) Im öffentlich-rechtlichen Regime 283
(1) Allgemeiner Staatshaftungsanspruch 284
(a) Allgemeines 284
(b) Gegenstand der Amtspflicht 285
c) Drittbezogenheit der Amtspflicht 286
(d) Schaden und Verschulden 287
(2) Weitere Ansprüche 287
bb) Im privatrechtlichen Modell 288
b) Für den Betrieb des Geoportals 288
aa) Mehrpoliges Rechtsverhältnis 288
bb) Verantwortung für Daten des Datenanbieters 289
cc) Haftung für die Schäden durch Benutzung des Portals 290
dd) Haftung gegenüber den Datenbereitstellern 290
ee) Haftung gegenüber Geodatennutzer und Dritten 291
5. Quellenvermerke 293
II. Zugangsregime zu Geodaten des Bundes 294
1. Rechtslage vor 2012 294
2. Änderung des GeoZG 2012 296
3. INSPIRE-relevante Geodaten als Sachen im Gemeingebrauch 299
a) Geodaten des Bundes als Gegenstand des öffentlichen Rechts 299
4. Zugangsanspruch 305
5. Quellenvermerk 306
6. Haftung geodatenhaltender Stellen 307
7. Nicht-INSPIRE-relevante Geodaten 308
a) GeoZG analog? 309
b) Nicht-GeoZG-relevante Geodaten als Sachen im Verwaltungsgebrauch 309
c) Rechtsfolgen 310
8. Rechtsweg und Verfahren 310
III. Zugangsregime zu Geodaten der Länder 311
1. Disparate Rechtslage (vgl. HambTG) 311
2. Rechtslage in Hamburg und Berlin 312
3. Rechtslage in den anderen Bundesländern – die Regelungen der AdV-Gebührenrichtlinie 313
F. Beschränkung des Zugangs zu staatlichen Geodaten 316
I. Einführung 316
1. Grundsätzliches 316
2. INSPIRE-relevante Geodaten des Bundes: Anspruchsausschluss nach §§ 11, 12 GeoZG 316
3. Landesgesetze 319
a) Zugang der Öffentlichkeit zu Suchdiensten (Art. 11 Abs. 1 UAbs. 1 lit. a INSPIRE-RL) 319
b) Zugang der Öffentlichkeit zu Diensten im Sinne von Art. 11 Abs. 1 UAbs. 1 lit. b-e INSPIRE-RL 320
c) Austausch zwischen geodatenhaltenden Stellen 320
4. Nicht-INSPIRE-relevante Geodaten (UIG, IFG, IWG, BDSG) 321
5. Satellitendaten 321
II. „Besondere Rechtsvorschrift“ im Sinne von § 11 Abs. 2 Satz 1 Var. 1 GeoZG 322
III. Entgegenstehende Rechte Dritter i.S.v. § 11 Abs. 2 Satz 1 Var. 2 GeoZG 323
1. Verhältnis zu § 4 Abs. 4 GeoZG 323
2. Anwendungsfälle der Ausschlussgründe von § 11 Abs. 2 Satz 1 GeoZG 324
3. Teleologische Reduktion von § 11 Abs. 2 Satz 1 Var. 2 GeoZG (gesetzliche Rechte Dritter) 324
IV. Beschränkungsmöglichkeit nach § 12 Abs. 1 GeoZG 326
1. Grundsätzliches 326
2. Auswirkungen auf die internationalen Beziehungen 327
3. Bedeutsame Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit 328
4. Verteidigung 330
5. Kein Datenschutz für Suchdienste nach § 6 Abs. 1 Nr. 1 GeoZG? 330
V. Beschränkungsmöglichkeit nach § 12 Abs. 2 GeoZG in Verbindung mit § 8 Abs. 1 UIG 331
1. Nachteilige Auswirkungen auf die Schutzgüter des § 8 Abs. 1 Nr. 1 UIG 331
2. Nachteilige Auswirkungen auf die Vertraulichkeit der Beratungen von informationspflichtigen Stellen (§ 8 Abs. 1 Nr. 2 UIG) 331
3. Nachteilige Auswirkungen auf die Schutzgüter von § 8 Abs. 1 Nr. 3 UIG 333
a) Nachteilige Auswirkungen auf die Durchführung eines laufenden Gerichtsverfahrens 333
b) Nachteilige Auswirkungen auf den Anspruch einer Person auf ein faires Verfahren 335
c) Nachteilige Auswirkungen auf die Durchführung strafrechtlicher, ordnungswidrigkeitenrechtlicher oder disziplinarrechtlicher Ermittlungen 335
4. Nachteilige Auswirkungen auf den Zustand der Umwelt und ihrer Bestandteile oder Schutzgüter im Sinne von § 2 Abs. 3 Nr. 6 UIG 336
5. Abwägungsauftrag 337
6. Rückausnahme für Informationen zu Emissionen 338
VI. Datenschutz 341
1. Personenbezogene Geodaten 341
a) Grundsätzliches 341
b) Einschlägige Normen 345
aa) Völkerrecht 346
bb) Unionsrecht 347
cc) Gesetzgebungskompetenzen 347
dd) Bundesgesetze 348
2. Anzuwendende Gesetze 348
a) INSPIRE-relevante Geodaten 349
b) Nicht-INSPIRE-relevante Geodaten 349
3. Verschiedene Fallkonstellationen de lege lata und de lege ferenda 350
a) Topographische Daten 350
b) Daten des amtlichen Liegenschaftskatasters und der Grundbücher 351
c) Geodaten der Fernerkundung (Luft- und Satellitenbilder) 352
d) Panoramadienste 355
aa) Sachverhalt 355
bb) Hausabbildungen als personenbezogene Daten und Panoramafreiheit (§ 59 UrhG) 356
cc) Recht am eigenen Bild als Ausprägung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Abs. 1 Abs. 1 GG) 357
dd) Bildnisschutz durch §§ 22, 23 KUG 358
ee) §§ 28, 29 BDSG 359
ff) Notwendigkeit legislativen Tätigwerdens? 360
e) Zugang zu statistischen raumbezogenen Daten 361
f) Adresshandel durch Einwohnermeldeämter 362
g) Datenschutzrechtliche Folgen der Georeferenzierung staatlicher Register 364
4. Änderung des Bundesdatenschutzgesetzes de lege ferenda? 365
a) (Noch) Gegen eine Reformbedürftigkeit des Bundesdatenschutzgesetzes – Die Ampelstudie von 2008 365
b) Bundesratsentwurf 366
c) Vorschlag des ULD von 2010 368
d) Vorschlag von Diez 368
e) Kommission Recht und Geodaten der Deutschen Gesellschaft für Kartographie e.V. 369
f) Eigene Stellungnahme 370
VII. Beschränkungsmöglichkeiten zum Schutz geistigen Eigentums (§ 12 Abs. 2 GeoZG, § 9 Abs. 1 Nr. 2 UIG) 373
VIII. Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen, des Steuer- und des Statistikgeheimnisses 374
1. Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse 374
2. Steuergeheimnis 375
3. Statistikgeheimnis 376
IX. Beschränkungsmöglichkeiten nach § 12 Abs. 2 GeoZG in Verbindung mit § 9 Abs. 2 UIG 377
X. Beschränkungsmöglichkeiten nach § 12 Abs. 3 GeoZG 378
G. Zusammenfassende Thesen 380
I. Einleitung 380
II. Vom Open Government zum geoGovernment 380
III. Verwaltung der Geodateninfrastruktur 385
IV. Rechte an Geodaten 392
V. Ausgestaltung des Rechtsverhältnisses zwischen geodatenhaltenden Stellen und Nutzern 393
VI. Beschränkung des Zugangs zu staatlichen Geodaten 399
Literaturverzeichnis 407
Sachwortregister 451