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Piroch, I. (2017). Schutzziel Biodiversität. Flächenbezogener Schutz der Biodiversität nach dem Leitbild der differenzierten Umweltnutzung und unter besonderer Berücksichtigung des Planungsrechts. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-55073-9
Piroch, Ingmar. Schutzziel Biodiversität: Flächenbezogener Schutz der Biodiversität nach dem Leitbild der differenzierten Umweltnutzung und unter besonderer Berücksichtigung des Planungsrechts. Duncker & Humblot, 2017. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-55073-9
Piroch, I (2017): Schutzziel Biodiversität: Flächenbezogener Schutz der Biodiversität nach dem Leitbild der differenzierten Umweltnutzung und unter besonderer Berücksichtigung des Planungsrechts, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-55073-9
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Schutzziel Biodiversität
Flächenbezogener Schutz der Biodiversität nach dem Leitbild der differenzierten Umweltnutzung und unter besonderer Berücksichtigung des Planungsrechts
Schriften zum Umweltrecht, Vol. 185
(2017)
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About The Author
Ingmar Piroch studierte Rechtswissenschaft an der Universität Trier und der Humboldt-Universität zu Berlin. Die Referendarausbildung absolvierte er im Kammergerichtsbezirk Berlin. Danach war er als akademischer Mitarbeiter am Lehrstuhl für Staatsrecht, Verwaltungsrecht und Umweltrecht an der Brandenburgischen Technischen Universität (BTU) Cottbus tätig. An der BTU erfolgte die Promotion. Seither arbeitet er in der Umweltverwaltung. Ingmar Piroch ist (Mit-)Autor mehrerer wissenschaftlicher Beiträge zum Umweltrecht.Abstract
Die Arbeit liefert einen grundlegenden Beitrag zur rechtlichen Umsetzung des flächenbezogenen Biodiversitätsschutzes. Der Verfasser konkretisiert zunächst den juristischen Biodiversitätsbegriff und leitet aus den Ursachen für den Rückgang der biologischen Vielfalt sowie der Notwendigkeit des Biodiversitätsschutzes ein eigenständiges Schutzkonzept ab. Dieses wird als Leitbild der differenzierten Umweltnutzung zusammengefasst. Es verknüpft das Schutzziel Biodiversität mit den anthropogenen Nutzungen der Umwelt. Anhand dieses Leitbildes wird das nationale Umweltrecht im Hinblick auf die Umsetzung des flächenbezogenen Biodiversitätsschutzes untersucht. Die Analyse fokussiert auf Planungsinstrumente. Es werden bestehende Möglichkeiten zur stärkeren Verankerung des Biodiversitätsschutzes aufgezeigt. Abschließend schlägt der Autor eine anreizorientierte Bodennutzungsplanung vor, um Regelungsdefizite zur Art und Weise der Flächennutzung zu beheben.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 7 | ||
| Inhaltsübersicht | 9 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 11 | ||
| Abkürzungsverzeichnis | 19 | ||
| Einleitung und Problemstellung | 25 | ||
| I. Prolog | 25 | ||
| II. Biodiversitätsschutz im gesellschaftlichen Kontext | 26 | ||
| III. Die umfassende Querschnittsaufgabe Biodiversitätsschutz | 27 | ||
| IV. Das nicht erreichte Ziel, den Biodiversitätsverlust zu stoppen – die Aufgabenstellung der vorliegenden Arbeit | 28 | ||
| V. Differenzierte Umweltnutzung als Leitbild des Biodiversitätsschutzes – der Gang der Untersuchung | 29 | ||
| Erstes Kapitel: Grundlagen des Biodiversitätsschutzes | 31 | ||
| A. Biodiversität – Begriff, Messung und Gefährdung | 31 | ||
| I. Begriff der Biodiversität | 31 | ||
| 1. Der Begriff Biodiversität aus naturwissenschaftlicher Sicht | 32 | ||
| a) Qualitative Diversität | 35 | ||
| b) Quantitative Diversität | 37 | ||
| c) Funktionelle Diversität | 38 | ||
| 2. Juristischer Begriff der Biodiversität | 39 | ||
| 3. Zusammenfassung und Folgen für den Schutzansatz der Biodiversität | 45 | ||
| II. Flächenbezogene Ursachen für den Rückgang der Biodiversität | 45 | ||
| 1. Messung der Biodiversität | 45 | ||
| 2. Gefährdung der Biodiversität infolge kumulativer Vorgänge | 48 | ||
| a) Flächenverbrauch | 49 | ||
| b) Flächennutzung | 49 | ||
| aa) Die Doppelrolle der Land-, Forst- und Fischereiwirtschaft | 50 | ||
| bb) Stoffeintrag | 53 | ||
| c) Klimawandel | 53 | ||
| 3. Zusammenfassung und Schlussfolgerungen für den Schutz der Biodiversität | 54 | ||
| B. Notwendigkeit des Biodiversitätsschutzes und Rechtfertigungsgründe für freiheitseinschränkende Schutzmaßnahmen | 55 | ||
| I. Der Wert der Biodiversität | 56 | ||
| 1. Naturwissenschaftliche Aussagen zur Bedeutung der Biodiversität | 56 | ||
| 2. Ökonomische Aussagen zum Wert der Biodiversität | 60 | ||
| 3. Umweltethische Aussagen zum Wert der Biodiversität | 63 | ||
| 4. Exkurs: Biodiversitätsschutz und Anpassung an den Klimawandel | 67 | ||
| II. Verfassungsrechtliche Gründe für den Biodiversitätsschutz | 68 | ||
| 1. Die Staatszielbestimmung des Art. 20a GG | 68 | ||
| a) Schutzgegenstand: natürliche Lebensgrundlagen | 71 | ||
| b) Schutz- und Gestaltungsauftrag | 74 | ||
| aa) Vorsorgeprinzip | 76 | ||
| bb) Zukunftsverantwortung | 77 | ||
| cc) Generationengerechtigkeit als absolute Grenze der Umweltnutzung? | 79 | ||
| dd) Zusammenfassung | 81 | ||
| c) Biodiversität als Schutzziel | 82 | ||
| 2. Zusammenfassung und Schlussfolgerungen | 84 | ||
| C. Schlussfolgerungen für ein flächenbezogenes „Schutzkonzept“ der Biodiversität | 86 | ||
| I. Differenzierte Umweltnutzung als Leitbild der instrumentellen Umsetzung des flächenbezogenen Biodiversitätsschutzes | 86 | ||
| 1. Einschränkung auf den flächenbezogenen Biodiversitätsschutz | 86 | ||
| 2. Biodiversität als ergebnisorientiertes (finales) Umweltqualitätsziel? | 87 | ||
| 3. Differenzierte Umweltnutzung als handlungsorientiertes (kausales) Leitbild für den Biodiversitätsschutz | 91 | ||
| II. Naturschutzfachliche Konkretisierungen zur differenzierten Umweltnutzung | 96 | ||
| 1. Schutz vor Nutzung (Freiraumschutz) | 97 | ||
| a) Vorranggebiete | 97 | ||
| b) Prozessschutz und Ermöglichung dynamischer Prozesse | 97 | ||
| c) Minimumpopulationen und -areale | 98 | ||
| d) Verbundsystem | 98 | ||
| e) Maß der direkten Flächeninanspruchnahme | 99 | ||
| 2. Schutz trotz oder durch Nutzung (Naturgestaltung) | 99 | ||
| a) Abgestuftes Konzept von Schutzintensitäten | 99 | ||
| b) Kulturlandschaftsschutz | 100 | ||
| c) Differenzierung der Land- Forst- und Fischereiwirtschaft | 100 | ||
| d) Differenzierung sonstiger Nutzungsformen, insbesondere des Stoffeintrags | 101 | ||
| 3. Monitoring | 102 | ||
| Zweites Kapitel: Relevanz der flächenbezogenen Planung für den Biodiversitätsschutz | 103 | ||
| A. Biodiversitätsschutz durch Planung? – Instrumentelle Relevanz flächenbezogener Planung | 103 | ||
| I. Differenzierte Umweltnutzung und das Instrument der Planung | 103 | ||
| II. Flächenbezogene Planungen | 105 | ||
| 1. Gesamtplanung | 105 | ||
| 2. Fachplanung | 106 | ||
| 3. Eingrenzung auf flächenbezogene Umweltplanungen | 108 | ||
| a) Schutzgebietsausweisungen | 110 | ||
| b) Landschaftsplanung | 111 | ||
| c) Wasserrechtliche Fachplanung | 111 | ||
| d) Luftreinhalte- und Lärmminderungsplanung | 111 | ||
| e) Bodenschutzplanung? | 112 | ||
| III. Abwägungsgebot und Abwägungsvorgang | 112 | ||
| IV. Zusammenfassung | 114 | ||
| B. Planung im Rechtssystem – Funktionelle Relevanz flächenbezogener Planung | 115 | ||
| I. Flächenbezogener Biodiversitätsschutz und Planung nach der CBD | 116 | ||
| 1. Bisheriges Konventionsrecht im Vergleich zur CBD | 116 | ||
| 2. Überblick zu den Regelungsinhalten der CBD | 118 | ||
| a) Bestandsaufnahme, Überwachung und Planung (Art. 6 und 7 CBD) | 120 | ||
| b) In-situ-Erhaltung (Art. 8 CBD) | 121 | ||
| c) Ökosystemarer Ansatz und nachhaltige Nutzung | 124 | ||
| 3. Zusammenfassung und Schlussfolgerungen | 127 | ||
| II. Flächenbezogener Biodiversitätsschutz und Planung im Europarecht | 128 | ||
| 1. Überblick zum europäischen Umweltrecht | 128 | ||
| a) Umweltschutz im europäischen Primärrecht | 129 | ||
| b) Umwelt- und biodiversitätsschutzbezogenes europäisches Sekundärrecht | 131 | ||
| 2. Struktur und Charakteristik des europäischen Umweltrechts im Überblick | 133 | ||
| 3. Umweltqualitätsziele und Planungsinstrumente im europäischen Umweltrecht | 135 | ||
| a) Finale Umweltqualitätsziele | 135 | ||
| b) Planungspflichten des europäischen Rechts | 137 | ||
| 4. Zusammenfassung und Schlussfolgerungen | 138 | ||
| III. Flächenbezogener Biodiversitätsschutz durch nicht-planungsbezogene Instrumente des nationalen Rechts | 138 | ||
| 1. Biodiversitätsschutz in gesetzlichen Zielbestimmungen | 140 | ||
| a) Bundesnaturschutzgesetz | 140 | ||
| aa) Einheitlicher Bezugsraum der Naturschutzziele | 141 | ||
| bb) Konkretisierungen nach § 1 Abs. 2 BNatSchG | 142 | ||
| cc) Konkretisierungen nach § 1 Abs. 3 bis 6 BNatSchG | 144 | ||
| dd) Zwischenergebnis | 146 | ||
| b) Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung | 146 | ||
| c) Weitere Zielbestimmungen des medialen Umweltrechts und des Stoffrechts | 147 | ||
| d) Zusammenfassung und Schlussfolgerungen | 149 | ||
| 2. Beeinträchtigungsverbote und Sanierungspflichten | 150 | ||
| a) Artenschutz | 150 | ||
| b) Umweltschadensgesetz – Sanierungspflichten | 153 | ||
| c) Zusammenfassung und Schlussfolgerungen | 156 | ||
| 3. Biodiversitätsschutz in Genehmigungsverfahren | 157 | ||
| a) Differenzierte Belastungsschwellen nach dem integrierten Schutzansatz | 158 | ||
| b) Umweltverträglichkeitsprüfung | 160 | ||
| c) FFH-Verträglichkeitsprüfung und spezielle artenschutzrechtliche Prüfung | 162 | ||
| d) Naturschutzrechtliche Eingriffsregelung | 164 | ||
| e) Zusammenfassung und Schlussfolgerungen | 169 | ||
| 4. Indirekte Verhaltenssteuerung am Beispiel der Bodennutzung | 172 | ||
| a) Ordnungsrecht und Privilegierung der „guten fachlichen Praxis“ | 172 | ||
| b) EU-Agrarstrukturpolitik und finanzielle Anreize zum Umweltschutz | 175 | ||
| aa) Direktzahlungen und cross compliance-Anforderungen | 176 | ||
| bb) Agrarumweltmaßnahmen | 178 | ||
| c) Zusammenfassung und Schlussfolgerungen | 180 | ||
| 5. Schlussfolgerungen für die funktionelle Relevanz flächenbezogener Planungen für den Biodiversitätsschutz | 181 | ||
| Drittes Kapitel: Flächenbezogene Planungen und Biodiversitätsschutz | 182 | ||
| A. Flächenbezogene Umweltplanungen und Biodiversitätsschutz | 182 | ||
| I. Gebietsschutz | 182 | ||
| 1. Verfassungsrechtliche Grundlagen des Gebietsschutzes nach BNatSchG | 183 | ||
| a) Gebietsschutz als allgemeiner Grundsatz | 183 | ||
| b) Inhalt des abweichungsfesten Kerns des Gebietsschutzes | 186 | ||
| 2. Allgemeiner Gebietsschutz des Naturschutzrechts | 187 | ||
| a) Naturschutzgebiet | 188 | ||
| b) Nationalpark und Nationales Naturmonument | 189 | ||
| c) Landschaftsschutzgebiet | 191 | ||
| d) Biosphärenreservat | 192 | ||
| e) Naturpark | 194 | ||
| f) Zusammenfassende Bewertung | 195 | ||
| 3. Besonderer Gebietsschutz des europäischen Naturschutzrechts | 197 | ||
| a) Das Schutzregime der Natura 2000-Gebiete | 197 | ||
| b) Zusammenfassende Bewertung | 199 | ||
| 4. Verbund-Gebietsschutz | 200 | ||
| a) Biotopverbund nach §§ 20, 21 BNatSchG | 201 | ||
| b) Netz „Natura 2000“ | 204 | ||
| c) Zusammenfassende Bewertung | 205 | ||
| 5. Gebietsschutz des Wasser-, Boden- und Immissionsschutzrechts | 205 | ||
| 6. Zusammenfassende Bewertung | 208 | ||
| a) Potentiale der differenzierten Schutzkategorien | 208 | ||
| b) Defizite und Optimierungsmöglichkeiten | 209 | ||
| II. Landschaftsplanung | 211 | ||
| 1. Verfassungsrechtliche Grundlagen der Landschaftsplanung | 211 | ||
| 2. Aufgaben und Ziele der Landschaftsplanung | 212 | ||
| 3. Berücksichtigung des Biodiversitätsschutzes nin der Landschaftsplanung | 214 | ||
| a) SUP und Landschaftsplanung | 215 | ||
| b) Bestandsaufnahme | 218 | ||
| c) Konkretisierte Ziele des Naturschutzes und der Landschaftspflege | 219 | ||
| d) Beurteilung des Zustands anhand des Leitbildes | 220 | ||
| e) Konkrete Formulierung von Erfordernissen und Maßnahmen | 221 | ||
| aa) Erfordernisse und Maßnahmen gegen Beeinträchtigungen | 222 | ||
| bb) Gebiets- und Biotopschutz | 224 | ||
| cc) Verbundsystem, Flächenaufwertung | 225 | ||
| dd) Abiotische Naturgüter | 226 | ||
| ee) Landschaftsbild | 227 | ||
| ff) Freiraumstruktur | 227 | ||
| 4. Bindungs- und Steuerungswirkung der Landschaftsplanung | 228 | ||
| a) Selbstbindung der Naturschutzverwaltung | 228 | ||
| b) Bindungswirkung für andere Verwaltungsentscheidungen | 229 | ||
| aa) Berücksichtigungspflicht nach § 9 Abs. 5 BNatSchG | 229 | ||
| bb) Integration in die Raumordnungsplanung | 230 | ||
| cc) Integration in die Bauleitplanung | 231 | ||
| 5. Zusammenfassung und Bewertung | 232 | ||
| III. Wasserrechtliche Fachplanung | 233 | ||
| 1. Aufgaben der Gewässerbewirtschaftung | 234 | ||
| 2. Konkretisierung der Bewirtschaftungsziele durch Planung | 235 | ||
| a) Bewirtschaftung nach Flussgebietseinheiten | 236 | ||
| b) Allgemeine Bewirtschaftungsziele | 237 | ||
| c) Räumliche und inhaltliche Konkretisierung der Bewirtschaftungsziele | 238 | ||
| d) Bestandsaufnahme | 242 | ||
| e) Verschlechterungsverbot | 242 | ||
| 3. Aufstellung und Inhalte der Planungen | 244 | ||
| a) Öffentlichkeitsbeteiligung und SUP-Pflicht | 245 | ||
| b) Maßnahmenprogramm | 246 | ||
| c) Bewirtschaftungsplan | 248 | ||
| d) Steuerungswirkung der Planungsinstrumente | 249 | ||
| 4. Biodiversitätsschutz durch die wasserrechtliche Planung | 251 | ||
| a) Allgemeine Bewertung der Planinhalte | 251 | ||
| b) Differenzierte Umweltnutzung und finales Regelungsprogramm | 252 | ||
| 5. Zusammenfassende Bewertung | 254 | ||
| IV. Luftreinhalte- und Lärmminderungsplanung | 256 | ||
| 1. Luftreinhalteplanung | 256 | ||
| a) Entwicklung der Luftreinhalteplanung | 256 | ||
| b) Luftreinhaltepläne | 257 | ||
| c) Pläne für kurzfristig zu ergreifende Maßnahmen | 259 | ||
| d) Festsetzungen der Luftreinhalteplanung | 260 | ||
| e) Zusammenfassende Bewertung | 261 | ||
| 2. Lärmminderungsplanung | 261 | ||
| a) Aufstellung und Inhalt der Lärmminderungsplanung | 261 | ||
| b) Beitrag der Lärmminderungsplanung für den Biodiversitätsschutz | 263 | ||
| 3. Potentiale der Luftreinhalte- und Lärmminderungsplanung für den Biodiversitätsschutz | 264 | ||
| B. Gesamtplanung und Biodiversitätsschutz | 265 | ||
| I. Raumordnung | 265 | ||
| 1. Verfassungsrechtliche und gesetzliche Grundlagen | 266 | ||
| 2. Aufgaben der Raumordnung und Biodiversitätsschutz | 268 | ||
| a) Leitvorstellung der nachhaltigen Raumentwicklung | 269 | ||
| aa) Nachhaltige Raumentwicklung i.S.d. sog. Drei-Säulen-Konzeptes | 270 | ||
| bb) Nachhaltige Raumentwicklung als Gestaltungsauftrag | 272 | ||
| cc) Folgen für den Gewichtungsvorgang und den Schutz der Biodiversität | 274 | ||
| b) Gesetzliche Grundsätze der Raumordnung | 277 | ||
| c) Raumbedeutsamkeit | 280 | ||
| 3. Planaufstellung | 282 | ||
| a) Die Planungsebenen und die Koordination mit der Fachplanung | 282 | ||
| b) SUP und Raumordnung | 285 | ||
| c) FFH-Verträglichkeitsprüfung | 287 | ||
| d) Bindungs- und Steuerungswirkung der Planungsinstrumente | 287 | ||
| 4. Festlegungen der Raumordnung mit Bezug zum Schutz der Biodiversität | 290 | ||
| a) Siedlungsbezogene Festlegungen | 291 | ||
| aa) Siedlungsstruktur und -begrenzung | 291 | ||
| bb) Achsenkonzepte und linienbezogene Festlegungen | 294 | ||
| b) Freiraumstruktur | 294 | ||
| aa) Großräumige Freiräume und Freiraumschutz | 296 | ||
| bb) Nutzungen im Freiraum | 297 | ||
| cc) Sanierung und Entwicklung | 298 | ||
| dd) Raumordnerische Ausgleichsregelung | 298 | ||
| c) Vorrang-, Vorbehalts- und Eignungsgebiete | 299 | ||
| 5. Zusammenfassung und Bewertung | 301 | ||
| II. Bauleitplanung | 304 | ||
| 1. Aufgaben der Bauleitplanung und Biodiversitätsschutz | 305 | ||
| a) Städtebaulicher Bezug und differenzierte Umweltnutzung | 305 | ||
| b) Umweltbelange in der Bauleitplanung | 306 | ||
| aa) Vorgaben des § 1 Abs. 6 BauGB | 307 | ||
| bb) Vorgaben des § 1a BauGB | 308 | ||
| 2. Planaufstellung | 309 | ||
| a) Die SUP in der Bauleitplanung | 309 | ||
| b) FFH-Verträglichkeitsprüfung und Artenschutz | 312 | ||
| c) Bauplanerische Eingriffsregelung | 313 | ||
| 3. Darstellungen und Festsetzungen der Bauleitplanung mit Bezug zum Biodiversitätsschutz | 315 | ||
| 4. Zusammenfassung und Bewertung | 316 | ||
| Viertes Kapitel: Zusammenfassung und Weiterentwicklung der Planungsinstrumente | 318 | ||
| A. Zusammenfassende Bewertung der Planungsinstrumente im Hinblick auf den flächenbezogenen Biodiversitätsschutz | 318 | ||
| I. Berücksichtigung der differenzierten Umweltnutzung in den Planungen | 318 | ||
| 1. Biodiversität als Schutzziel in den Planungen | 319 | ||
| 2. Maßnahmen- und Entscheidungssteuerung | 320 | ||
| 3. Planungskoordination | 322 | ||
| 4. Beitrag von Geoinformationssystemen | 324 | ||
| 5. Umweltbeobachtung und Monitoring | 325 | ||
| II. Ergebnis | 326 | ||
| B. Weiterentwicklung der Planungsinstrumente | 327 | ||
| I. Übergreifende Umweltgesamtplanung? | 327 | ||
| II. Nutzungssteuerung durch Planung | 329 | ||
| 1. Allgemeine Anforderungen | 329 | ||
| a) Monitoring mit Fortschreibungspflichten bzw. Plananpassungsklauseln | 329 | ||
| b) Stärkung der Umweltplanungen | 330 | ||
| c) Erfordernis einer auf die Flächennutzung bezogenen Planung | 332 | ||
| d) Stärkung der Entwicklungsfunktion der Raumordnung | 332 | ||
| e) Entwicklung weiterer Umweltqualitätsziele | 332 | ||
| f) Vermeidung einer negativen Anreizwirkung | 333 | ||
| 2. Vorschlag für eine Bodennutzungsplanung | 334 | ||
| a) Bodennutzungsplanung nach dem Vorbild der Bauleitplanung? | 334 | ||
| b) Anreizorientierte Bodennutzungsplanung | 335 | ||
| aa) Erfordernis der positiven Anreizsetzung | 335 | ||
| bb) Inhalt und Verfahren der Bodennutzungsplanung | 337 | ||
| 3. Aufgaben der Umweltplanung und Raumordnung in Bezug auf eine neue Bodennutzungsplanung | 341 | ||
| a) Umweltplanungen | 341 | ||
| b) Raumordnung | 343 | ||
| c) Festlegungsgrenzen der Raumordnung – Raumbedeutsamkeit | 345 | ||
| C. Ergebnis | 347 | ||
| Literaturverzeichnis | 348 | ||
| Stichwortverzeichnis | 378 |