Bauplanungsrechtliche Einzelhandelssteuerung im Lichte der Rechtsphilosophie Friedrich August von Hayeks

Jonas Kühne

doi:10.3790/978-3-428-55042-5

Bauplanungsrechtliche Einzelhandelssteuerung im Lichte der Rechtsphilosophie Friedrich August von Hayeks

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Kühne, J. (2017). Bauplanungsrechtliche Einzelhandelssteuerung im Lichte der Rechtsphilosophie Friedrich August von Hayeks. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-55042-5

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Bauplanungsrechtliche Einzelhandelssteuerung im Lichte der Rechtsphilosophie Friedrich August von Hayeks

Kühne, Jonas

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1339

(2017)

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Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-55042-5
978-3-428-15042-7 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-55042-5
Edition: 1
Language: German
Pages: 272
Collections: RECHT 2017
D&H 2017
NBE PHIL
NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Microeconomics
Methods, theory & philosophy of law

Pricing

Institution: € 136.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 89.90 (incl. local VAT if applicable)

About The Author

Studium der Rechtswissenschaft an der Ernst Moritz-Arndt-Universität Greifswald, Studentische Hilfskraft am Lehrstuhl für »Bürgerliches Recht und Zivilprozessrecht« von Prof. Dr. Jürgen Kohler, Lehrbeauftragter des Dekanats der Rechts- und Staatswissenschaftlichen Fakultät Greifswald. Bogislaw-Stipendiat. Wissenschaftlicher Mitarbeit am Lehrstuhl für »Öffentliches Recht, Verfassungsgeschichte, Rechts- und Staatsphilosophie« von Prof. Dr. Joachim Lege, Universität Greifswald. Referendariat am OLG Hamburg mit Stationen u.a. bei Hogan Lovells und Taylor Wessing. Wissenschaftlicher Mitarbeiter bei Taylor Wessing. Hamburg, Rechtsanwalt bei Loschelder, Köln.

Abstract

Viele Gemeinden in Deutschland unterwerfen ihren Einzelhandel engen bauplanungsrechtlichen Vorgaben. Indem sie Einzelhandelsansiedlungen in bestimmten räumlichen Lagen beschränken oder gänzlich untersagen, sollen Innenstadthandel und bestimmte Nahversorgungsbetriebe vor wirtschaftlicher Konkurrenz geschützt werden. Bleibt die Gemeinde planerisch untätig, verhindern gesetzliche Planersatzregeln Einzelhandelsvorhaben, deren Konkurrenztätigkeit eine Gefährdung zentraler Versorgungsbereiche erwarten ließe.

Diese Arbeit bewertet das Konzept der bauplanungsrechtlichen Einzelhandelssteuerung volkswirtschaftlich. Sie geht hierbei von der Rechtsphilosophie Friedrich August von Hayeks aus, die ergebnisbezogene Interventionen in das Marktgeschehen mit großer Skepsis betrachtet. Es zeigt sich, dass die Instrumentarien der Einzelhandelssteuerung ihre Ziele häufig nicht erreichen und erhebliche Effizienzverluste nach sich ziehen. Der Verfasser sieht Hayeks Thesen weitgehend bestätigt.»Zoning Regulations Regarding Retail Establishments in the Light of Friedrich August von Hayek's Philosophy of Law«

By means of zoning planning law German municipalities try to prevent the settlement of new retail outlets. Their regulation aims to protect established retail outlets against competitors, especially in the midtowns. The work assesses this concept critically and invokes the philosophy of law of the Nobel Prize winner Friedrich August von Hayek.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	5
Inhaltsverzeichnis	7
Einleitung	17
A. Einzelhandelssteuerung durch Bauleitplanung	18
B. Friedrich August von Hayek	19
C. Ökonomische Analyse des Rechts	20
D. Methodisches Vorgehe	22
Kapitel 1: Bauplanungsrechtliche Einzelhandelssteuerung	23
A. Schutzrichtung bauplanungsrechtlicher Einzelhandelssteuerung: Zentrale Versorgungsbereiche	24
I. Funktion und Begriff des Nahversorgungszentrums	25
II. Funktion des Innenstadtzentrums	27
III. Nebenzentre	29
IV. Die mittelständische Struktur der Wirtschaft als Schutzgut (§ 1 Abs. 6 Nr. 8a BauGB)	29
B. Maßgebliche Rechtsvorschriften und Regelungsstrukture	31
I. Einzelhandelssteuerung im unbeplanten Innenbereich	32
1. Die Schlüsselvorschrift: § 34 Abs. 3 BauGB	32
a) Durch § 34 Abs. 3 BauGB geschützte zentrale Versorgungsbereiche	33
b) Der Begriff der schädlichen Auswirkunge	34
c) Darlegungs- und Beweislast	36
2. Rückgriff auf § 11 Abs. 3 BauNVO im faktischen Baugebiet	36
II. Planungsinstrumentarien der Gemeinde	37
1. Qualifizierter Bebauungspla	37
a) Grundsatz: Ausschluss großflächigen Einzelhandels außerhalb von Kerngebieten nach § 11 Abs. 3 BauNVO	37
b) Grobdifferenzierung nach Gebietstypen	41
c) Feindifferenzierung innerhalb von Gebietstype	42
2. Einfacher Bebauungsplan nach § 9 Abs. 2a BauGB	44
3. Bestandsschutz, Veränderungssperre und Rückstellung	45
4. Weitere Einflussmöglichkeiten der Gemeinde	46
III. Gesetzliche Planungsvorgabe	48
1. Gebot gerechter Abwägung und städtebauliche Rechtfertigung	48
2. Raumordnungsrecht und Zentrale-Orte-Konzept	49
a) Das Zentrale-Orte-Konzept	50
b) Regelungstechnische Probleme bei raumordnerischer Einzelhandelssteuerung	52
3. Interkommunales Abstimmungsgebot	53
a) Überprüfung von planungsrechtlichen Auswirkunge	54
b) Überprüfung raumordnungsrechtlicher Funktionszuweisungen	55
IV. Rechtskontrolle	56
C. Die Praxis gemeindlicher Einzelhandelssteuerung	57
Kapitel 2: Die Rechtsphilosophie Friedrich August von Hayeks	60
A. Überblick über Hayeks Staatsphilosophie	61
I. Die zwei Ordnungstypen: Kosmos und Taxis	61
II. Die Evolution spontaner Ordnungskräfte	63
III. Der Marktmechanismus	64
IV. Das Recht der spontanen Ordnung	66
1. Recht und Zwang	66
2. Die abstrakte Regel	68
a) Befehl und Gesetz	68
b) Kollision von Ziele	69
c) Materielle Unterscheidung von abstrakt und konkret	70
d) Die Gerechtigkeit abstrakter Regel	72
3. Der Universalisierbarkeitstest	73
4. Gesetze als Ergebnis eines Evolutionsprozesses	75
5. Die Grenzen der Nomokratie: Schutz öffentlicher Güte	76
V. Staatliche Interventionen, die einer spontanen Ordnung fremd sind; Hayeks Gegnerschaft zur „Mischordnung“	78
VI. Hayeks Auffassung zur Stadtplanung	81
VII. Hayeks Kernproblem: Das Verhältnis von teleokratischen und nomokratischen Ordnungsmethode	82
B. Interpretation: Das Mischordnungsproblem	84
I. Planwirtschaftliche Regulierung mit positiver Zielrichtung (Teleokratie)	84
II. Marktwirtschaftliche Regulierung mit negativer Zielrichtung (Nomokratie)	86
III. Parallelexistenz beider Ordnungstype	89
IV. Mischordnung (Planung von Wettbewerbskausalitäten)	90
1. Charakter der Mischordnung	90
2. Probleme der Mischordnung	92
a) Ineffizienz der teleokratischen Interventio	92
b) Die mittelfristige Notwendigkeit, Mischordnungsregeln nachzukorrigieren und die Teleokratie auszudehnen	93
aa) Mischordnungsregeln können ihr Wettbewerbsergebnis nicht auf Dauer garantiere	93
bb) Das Mischordnungstrilemma	94
(1) Die erste Option: Die Mischordnungsregeln gelten fort	94
(2) Die zweite Option: Rückkehr zur Nomokratie	95
(3) Die dritte Option: Nachkorrektur der Mischordnungsregel	96
(4) Nachkorrekturen können nicht durch Rechtsauslegung vorgenommen werde	98
c) Zusammenfassung: Die sich ausdehnende Mischordnungsineffizienz	100
3. Versuchung zur Mischordnung	101
V. Fazit: Die Parallelordnung ist der Mischordnung überlege	102
Kapitel 3: Einzelhandelssteuerung als Mischordnung	104
A. Methodisches Vorgehe	105
B. Einzelhandelssteuerung durch Bauleitplanung	106
I. Positives Planergebnis	107
1. Erhaltung der Nahversorgung	107
2. Verringerung der Verkehrsbelastung	108
3. Erhaltung gewachsener Zentren	109
II. Mutmaßliches Ergebnis interventionsfreien Wettbewerbs	109
1. Auswirkungen auf die Nahversorgung	110
2. Auswirkungen auf die Verkehrsbelastung	111
3. Auswirkungen auf die gewachsenen Zentren	111
III. Geplante Wettbewerbskausalität	113
1. Erhaltung der Nahversorgung	113
2. Reduktion von PKW-Emissione	114
3. Erhaltung gewachsener Zentre	114
IV. Marktungleichgewicht bei Ausstieg aus der Mischordnung	115
1. Marktungleichgewicht bei Ausstieg aus dem Nahversorgerschutz	116
2. Marktungleichgewicht bei Ausstieg aus dem Schutz gewachsener Zentre	117
V. Nachkorrekturbedarf im Regelsystem der Mischordnung	118
1. Nachkorrektur oder Untergang der verbrauchernahen Nahversorge	119
a) Erstes Szenario: Zunahme des PKW-Besitzes	119
b) Zweites Szenario: Abnahme der einzelhandelsrelevanten Kaufkraft im Quartie	120
c) Drittes Szenario: Planungsrechtlich nicht beeinflussbare Managemententscheidunge	120
d) Methoden der Nachkorrektu	122
2. Nachkorrektur oder Untergang der gewachsenen Zentre	123
a) Erstes Szenario: Zunahme des PKW-Besitzes	123
b) Zweites Szenario: Verlust der kulturell-ästhetischen Qualität der gewachsenen Zentren im Binnenwettbewerb	124
c) Drittes Szenario: Abnahme der einzelhandelsrelevanten Kaufkraft	124
d) Viertes Szenario: Nachbargemeinde lässt größere Einkaufsparks zu	125
aa) Das Problem zwischengemeindlichen Regulierungswettbewerbs	126
bb) Nachkorrektur durch das Gebot interkommunaler Abstimmung	127
VI. Zusammenfassung: Die Wirkung einzelhandelssteuernder Bauleitpläne	128
C. Einzelhandelssteuerung im unbeplanten Bereich	129
I. Steuerungswirkung des § 34 Abs. 3 BauGB	130
1. Positives Planergebnis und das Ergebnis interventionsfreien Wettbewerbs	130
2. Geplante Wettbewerbskausalität	131
3. Marktungleichgewicht bei Ausstieg aus der Mischordnung	131
4. Nachkorrekturbedarf im System der Mischordnung	132
a) Minimalgewinngarantie durch Auslegung	132
b) Verkaufsflächenvergleich	133
c) Zehn-Prozent-Regel	133
aa) Nahversorgung	134
(1) Erstes Szenario: unterversorgter Markt	134
(2) Zweites Szenario: gesättigter Markt	134
(3) Drittes Szenario: Marktentwicklungen, die nicht nach § 34 Abs. 3 BauGB genehmigungsbedürftig sind	135
(4) Zusammenfassung: Auswirkungen einer Zehn-Prozent-Regel auf die quartiereigene Nahversorgung	136
bb) Gewachsene Zentren und Zentrenästhetik	137
(1) Erstes Szenario: Fließende Aushöhlung des Zentrenumsatzes	137
(2) Zweites Szenario: Einheitlich geplanter zentraler Versorgungsbereich sperrt gewachsene Zentre	137
(3) Drittes Szenario: Verlust der kulturell-ästhetischen Qualität der gewachsenen Zentren im Binnenwettbewerb	138
(4) Viertes Szenario: Marktentwicklungen, die nicht nach § 34 Abs. 3 BauGB genehmigungsbedürftig sind	138
(5) Zusammenfassung: Auswirkungen einer Zehn-Prozent-Regel auf die gewachsenen Zentre	139
cc) Ergebnis: Steuerungswirkung der Zehn-Prozent-Regel	139
d) Lösung des Problems durch materielle Auslegung?	140
5. Zusammenfassung: Steuerungswirkung von § 34 Abs. 3 BauGB	141
II. Steuerungswirkung des § 11 Abs. 3 BauNVO i. V. m. § 34 Abs. 2 BauGB	141
1. Positives Planergebnis und das Ergebnis interventionsfreien Wettbewerbs	142
2. Geplante Wettbewerbskausalität	142
3. Marktungleichgewicht bei Ausstieg aus der Mischordnung	143
4. Nachkorrekturbedarf	143
a) Strikte Anwendung der 800-m²-Formel	144
aa) Erstes Szenario: Unterversorgung	144
bb) Zweites Szenario: Gewachsenes Einzelhandelsgebiet	145
cc) Drittes Szenario: Marktentwicklungen, die nicht genehmigungsbedürftig sind	146
b) Korrektur nach § 11 Abs. 3 S. 4 BauNVO durch Auslegung	146
5. Zusammenfassung: Die Steuerungswirkung von § 11 Abs. 3 BauNVO	149
III. Ergebnis: Einzelhandelssteuerungsvorschriften im unbeplanten Bereich sind teleokratisch unbefriedigend	149
D. Einzelhandelssteuerung durch Raumordnungsrecht	150
I. Positives Planergebnis	151
1. Erhaltung der zentralörtlichen Gliederung	151
a) Das System zentraler Orte	151
b) Die Festlegung zentraler Orte in den Landesentwicklungspläne	152
2. Verpflichtung der Gemeinden zum Schutz ihrer zentralen Versorgungsbereiche	153
II. Mutmaßliches Ergebnis interventionsfreien Wettbewerbs	153
1. Wirkung auf die zentralörtliche Gliederung	153
2. Wirkung auf die zentralen Versorgungsbereiche	154
III. Geplante Wettbewerbskausalität	154
1. Erhaltung der zentralörtlichen Gliederung	154
2. Schutz der zentralen Versorgungsbereiche	156
IV. Marktungleichgewicht bei Ausstieg aus der Mischordnung	156
1. Ungleichgewicht in der zentralörtlichen Gliederung	156
a) Keine Anpassung der zentralörtlichen Gliederung der Einzelhandelsstruktu	157
b) Keine Anpassung der Einzelhandelsstruktur im innergemeindlichen Wettbewerb	157
2. Schutz zentraler Versorgungsbereiche	158
V. Nachkorrekturbedarf	158
1. Erhaltung der zentralörtlichen Gliederung	158
a) Erstes Szenario: Schrumpfende Kaufkraft	158
b) Zweites Szenario: Verlagerung der Bevölkerung	159
c) Drittes Szenario: Wandel der Verbrauchermobilität	160
d) Viertes Szenario: Ausbreitung kleinflächigen Einzelhandels	160
e) Fünftes Szenario: Wirtschaftliches Versagen einer Gemeinde	161
f) Auslegungsspielraum und Auslegungsprobleme	161
2. Schutz zentraler Versorgungsbereiche	163
VI. Zusammenfassung: Die Steuerungswirkung des Raumordnungsrechts	164
E. Ergebnis: Die einzelhandelssteuernde Mischordnung und ihr Problem	165
I. Das Verhältnis von Bauleitplanung und Planersatz	166
II. Landesrechtliche Vorgaben des Raumordnungsrechts	167
III. Zusammenfassung und offene Frage	168
Kapitel 4: Effizienzanalyse einzelhandelssteuernder Rechtsnorme	169
A. Methodik, Terminologie und Effizienzmaßstab	169
I. Spieltheoretische Prognose rationalen Verhaltens	169
II. Wertungsmaßstab: Effizienzniveau gemessen an den Präferenzen des Regulierers	171
III. Abstraktes Wettbewerbsschema: Effizienzverluste durch Mischordnungsinterventionen im Modell der Substitutionskonkurrenz	175
1. Die Erfüllung von Verbraucherpräferenzen im nomokratischen Wettbewerb	176
a) Das Modell vollständiger Konkurrenz	176
b) Reale Abweichungen vom Modell vollständiger Konkurrenz	177
c) Modifikation des Modells: Substitutionskonkurrenz statt vollständige Konkurrenz	178
d) Optimale Produktdifferenzierung durch Wettbewerb	180
e) Zusammenfassung: Die Wirkungen des Wettbewerbs	181
2. Die Beeinträchtigung des Verbrauchernutzens durch Mischordnungsinterventione	181
a) Ineffizientes Differenzierungsergebnis: Zentral geplant, statt wettbewerblich gewachse	182
b) Ineffiziente Differenzierungsmethode: Marktzutrittsbarriere	182
c) Zusammenfassung: Effizienzverluste durch Mischordnungsinterventione	184
3. Die Instabilität der Mischordnung	185
4. Die Überlegenheit der Parallelordnung	186
IV. Weiteres Vorgehen: Einordnung von Einzelhandelswettbewerb und Einzelhandelssteuerung in das abstrakte Modell	188
B. Schutz der Nahversorgung	188
I. Entwicklung der Nahversorgung in der reinen Nomokratie	189
1. Standortdifferenzierung in der Nomokratie	189
a) Das unternehmerische Interesse an Standortdifferenzierung	189
b) Der Einfluss der Motorisierung: Standortpräferenzen verlieren an Gewicht	191
2. Das Verkaufsflächenwachstum	192
3. Das Nutzenniveau von mobilen und immobilen Verbraucher	193
II. Auswirkungen einzelhandelssteuernder Interventionen auf die Nutzenstruktu	195
1. Planerische Zielsetzung: Lenkung der mobilen Verbraucher zu den quartiereigenen Nahversorger	195
2. Kosten bei Steuerungserfolg	196
a) Erhöhung der variablen Vertriebskosten und Monopolgewinne	196
b) Regulierungsaufwand als Kostenfakto	197
3. Kosten bei Steuerungsmisserfolg	198
a) Wahrscheinlichkeit des Misserfolgs	198
b) Zusätzliche Kosten für immobile Verbraucher	199
4. Ergebnis: Ineffizienz und Kontraproduktivität der Mischordnung	200
III. Parallelordnungsvorschlag: Gemeindlicher Eigenbetrieb von Nahversorger	200
C. Schutz der gewachsenen Zentre	202
I. Entwicklung gewachsener Zentren in der reinen Nomokratie	202
1. Produktdifferenzierung beim Handel mit zentrenrelevanten Güter	202
a) Inhaltliche Differenzierung (Service/Preis)	202
b) Standortdifferenzierung (Agglomeration/Isolation)	203
2. Die Bewertung der Einkaufsästhetik durch den Markt (Ästhetik als öffentliches Gut)	205
3. Die gewachsenen Zentren im Wettbewerb	206
a) Der Wettbewerbsvorteil der Innenstadt: Agglomeration zahlreicher wirtschaftlicher Funktionen in zentraler, ästhetisch gestalteter Lage	207
b) Wettbewerbsnachteile der Innenstadt	207
4. Zusammenfassung: Die Überlebensfähigkeit von Innenstädten und anderen gewachsenen Zentren im nomokratischen Wettbewerb	208
II. Auswirkungen einzelhandelssteuernder Interventionen auf die Nutzenstruktu	209
1. Zielsetzung der Interventio	209
2. Kosten der Interventio	210
a) Generell: Unerfüllte Verbraucherpräferenzen und Monopolpreise	210
b) Außerhalb der gewachsenen Zentren: Verzerrung des Wettbewerbs der Angebotsformen	211
c) Innerhalb der Innenstädte: Überagglomeration und Funktionsverlust	212
d) Unternehmenskonzentration und Oligopolstrukture	214
3. Ergebnis: Die einzelhandelssteuernde Intervention konterkariert unter erheblichen Wohlstandsverlusten ihr eigentliches Ziel	215
III. Parallelordnungsvorschlag: Wettbewerbliche Anreizmodifikation durch Subventionierung des Innenstadthandels	215
D. Schutz einer geplanten zentralörtlichen Gliederung	217
I. Raumaufteilung in der reinen Nomokratie	217
1. Zwischengemeindliche Flächenaufteilung im Wettbewerb	217
2. Die Zentrale-Orte-Theorie von Christalle	218
a) Zentrale-Orte-Theorie als affirmative Wettbewerbsprognose	218
b) Grenzen des Marktes: Verwaltungsprinzip und Verkehrsprinzip	219
c) Schwächen der Zentrale-Orte-Theorie	220
aa) Modellcharakte	220
bb) Ungenaue empirische Date	222
cc) Der Wert der Zentrale-Orte-Theorie	223
3. Das Verhältnis nomokratischer Wettbewerbsergebnisse zu dem Idealergebnis im Sinne der Zentrale-Orte-Theorie	224
II. Auswirkungen einzelhandelssteuernder Interventionen auf die Raumaufteilung	225
1. Monopolismus und Vereitelung einer Gleichgewichtsdifferenzierung	225
2. Fehlanordnung zentraler Orte durch hoheitliche Fehlplanung	226
3. Benachteiligung kleiner Gemeinde	227
4. Ergebnis: Regulierung an den Verbraucherinteressen vorbei	228
III. Die Zentrale-Orte-Theorie in der teleokratischen Parallelordnung	231
E. Verhinderung von Verkehrsbelastunge	233
I. Verkehrsbelastung in der reinen Nomokratie	233
II. Parallelordnung: Internalisierung externer Effekte durch Treibstoffbesteuerung	234
III. Auswirkungen einer einzelhandelssteuernden Intervention auf den Straßenverkeh	235
F. Ergebnis: Die Ineffizienz der einzelhandelssteuernden Mischordnung	236
Schlussbetrachtung	238
A. Zusammenfassung des Argumentationsgangs	238
I. Bauplanungsrechtliche Einzelhandelssteuerung	238
II. Auf Hayek gestützte Mischordnungstheorie	239
III. Mischordnungstheorie und Einzelhandelssteuerung	240
IV. Ökonomische Ineffizienz	241
V. Eine irrationale Regulierungspraxis setzt sich beharrlich fort	242
B. Ausblick: Einzelhandelssteuerung als Folge eines Demokratieversagens?	242
I. Demokratietheorie und Demokratiekritik Hayeks	243
1. Ausweitungstendenzen der Mischordnung werden durch den demokratischen Prozess verstärkt	243
2. Der Zerfall der Demokratie	245
II. Einzelhandelssteuerung als Ausfluss einer „Schacher-Demokratie“?	246
1. Interessenkonstellation: Wettbewerbsaversion etablierter Einzelhändle	246
2. Lobbyismus der Einzelhandelsverbände auf Staatsebene	247
3. Lobbyismus des mittelständischen Einzelhandels gegen Großprojekte auf kommunaler Ebene	249
C. Fazit: Eine verbraucherschädliche Regulierungspraxis wird fortbestehe	250
Literaturverzeichnis	252
Sachwortverzeichnis	269

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