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Das Zitiergebot für die Abweichungsgesetzgebung

Rechtsstaatliche und demokratische Grundlagen sowie Anforderungen einer Kennzeichnungspflicht in Art. 72 Abs. 3 GG

Zsinka, Enikö

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1345

(2017)

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Abstract

Die 2006 neu in das Grundgesetz aufgenommene Kompetenzart der Abweichungsgesetzgebung in Art. 72 Abs. 3 GG sieht auf Rechtsfolgenseite abweichend vom »Normalfall« des Art. 31 GG einen Anwendungsvorrang des späteren Rechts vor. Damit ist diese Gesetzgebungskompetenz auf unübersichtliche Gemengelagen von Bundes- und Landesrecht normativ angelegt. Die Verwobenheit von Bundes- und Landesrecht kann bei dieser Gesetzgebungsart ein Maß an normativer Komplexität erreichen, das mit dem rechtsstaatlichen Gebot der Normenklarheit nicht mehr zu vereinbaren ist. Die möglichen Gemengelagen stehen auch in Widerspruch zum Prinzip demokratischer Verantwortungsklarheit und demokratischer Repräsentation. Aus diesem Grund muss für die Abweichungsgesetzgebung eine Kompensation in Form eines ungeschriebenen Zitiergebots mitgedacht werden.»A Commandment of Quotation for Deviation Legislation«

In the year of 2006 a new legislation competence for deviation legislation was implemented into the German Constitution, which is normatively created for a mélange of federal law and federal state law. The situation can reach such a complexity, that it would be incompatible with the commandments for norm clarity, for clarity of responsibilities and democratic representation. Therefore, there needs to be a compensation in terms of an unwritten commandment of quotation for deviation legislation.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsübersicht 7
Inhaltsverzeichnis 9
Einführung 17
A. Gegenstand und Ziel der Untersuchung 17
B. Gang und Vorgehensweise der Untersuchung 23
Kapitel 1: Der deutsche Föderalismus und die Entstehung der Abweichungsgesetzgebung 26
A. Der deutsche Föderalismus 26
I. Idee des Föderalismus im Grundgesetz 26
1. Begriffsklärung: Föderalimus und Bundesstaat 28
a) Bundesverfassungsgericht 30
b) Allgemeine Staatslehre 32
c) Besondere Staatsrechtslehre 34
2. Zwischenbilanz 35
II. Entwicklungsstufen des deutschen Föderalismus 35
1. Separativer Föderalismus 38
2. Unitarischer Bundesstaat 39
3. Kooperativer Föderalismus 40
4. Reföderalisierter Bundesstaat? 40
5. Erschütterter Bundesstaat 41
6. Kompetitiver Föderalismus 42
7. Entstehung und Bedeutung der verfolgten Leitbilder 44
a) Entstehung föderalistischer Leitbilder 45
b) Bedeutung föderalistischer Leitbilder 48
c) Steuerungswirkung der Leitbilder 50
d) Dogmatische Figuren als Kristallisationen 53
III. Ziele der Föderalismusreform 54
1. Neuaustarierung der föderalen Elemente 55
a) Klare Verantwortlichkeiten 56
b) Stärkung der Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit von Bund und Ländern 58
2. Ungeschriebenes Ziel: Rationale Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen 58
B. Die Herkunft des Abweichungsgedankens und seine Umsetzung im Reformprozess 59
I. Früher historischer Hintergrund des „Zugriffsgedankens“ 60
1. Erwägungen hinsichtlich einer „subsidiären Bundesgesetzgebung“ für die Weimarer Republik 60
2. Die Überlegungen Hans Dichgans’ zu einer umfassenden Revision der Verfassung 62
3. Vorschlag eines „Rückholverfahrens“ für die Länder nach Lenz 63
4. Heinsens Sondervotum zum Schlussbericht der Enquete-Kommission „Verfassungsreform“ 1976 64
II. Der „Zugriffsgedanke“ innerhalb der Reformbemühungen der Landesparlamente in den 1980er Jahren bis zur Jahrtausendwende 66
III. Aufleben des „Zugriffsgedankens“ seit dem Jahr 2000 69
1. Bertelsmann-Kommission „Verfassungspolitik & Regierungsfähigkeit“ 2000 69
2. Reformvorschlag der Enquete-Kommission des Bayerischen Landtags 2002 70
3. Lübecker Erklärung der deutschen Landesparlamente 2003 71
IV. Der „Zugriffsgedanke“ in der Gemeinsamen Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung 72
1. Vorschlag der Länder – umgekehrt konkurrierende Gesetzgebung 73
2. Vorschlag Steenblock – verfassungsrechtlich verankerte Öffnungsklauseln 75
3. Vorschlag Stünker-Röttgen 76
V. Weitere Entwicklung nach dem Scheitern der Kommission 77
VI. Aufnahme des Reformvorhabens in den Koalitionsvertrag zwischen CDU und SPD 2005 78
VII. In der Föderalismuskommission diskutierte Zitiergebote 80
VIII. Grundgesetzänderung mit Wirkung zum 1. September 2006 82
C. Zusammenfassung 83
Kapitel 2: Das materielle Abweichungsrecht nach Art. 72 Abs. 3 GG und seine verfassungsrechtliche Ausgestaltung 85
A. Konkurrierende Gesetzgebungskompetenz 85
B. Abweichungsgesetzgebung 87
I. Inhaltliche Abmessungen der neuen Gesetzgebungskategorie 90
1. Normqualität der abweichenden Norm 91
2. „Abweichende“ Regelung 91
a) Negativgesetzgebung 95
b) Inhaltsgleiche Landesgesetzgebung 96
c) Abweichungsrecht und absichtsvoller Regelungsverzicht des Bundes 97
II. Wirkungen der neuen Gesetzgebungskategorie 98
1. Art. 72 Abs. 3 GG als lex specialis zu Art. 72 Abs. 1 GG 98
2. Ermessensentscheidung der Länder und des Bundes 99
3. Abweichungsfeste Kerne 102
4. Die sog. „lex posterior-Regel“ des Art. 72 Abs. 3 S. 3 GG 103
a) Kollisionsvermeidungs- oder Kollisionsentscheidungsnorm 103
b) Art. 72 Abs. 3 S. 3 GG als lex specialis zu Art. 31 GG 107
c) Die Einordnung des Art. 72 Abs. 3 S. 3 GG und die Rolle eines Zitiergebots 109
C. Zusammenfassung 110
Kapitel 3: Ausdrückliche Zitiergebote im Grundgesetz und im Recht der Europäischen Union 112
A. Die Bezeichnung des eingeschränkten Grundrechts nach Art. 19 Abs. 1 S. 2 GG 113
I. Geschichtlicher Hintergrund des Art. 19 Abs. 1 S. 2 GG 116
II. Funktionen des Art. 19 Abs. 1 S. 2 GG 118
1. Warn- und Besinnungsfunktion 118
2. Klarstellungs-, Hinweis- und Informationsfunktion 119
3. Anforderungen an die Art der Grundrechtsnennung 121
a) Der Ort und die Form der Grundrechtsnennung 121
aa) Einzelzitat 123
bb) Artikelnummer oder Inhaltsangabe? 125
b) Änderungsgesetz 126
4. Rechtsfolge eines Verstoßes gegen Art. 19 Abs. 1 S. 2 GG 129
a) Art. 19 Abs. 1 S. 2 GG als zwingende Wirksamkeitsvoraussetzung 129
b) Materielle Bedeutung des Zitiergebots 131
c) Dogmatische Konsequenzen des Verstoßes gegen das Zitiergebot 133
B. Die Bezeichnung der Ermächtigung nach Art. 80 Abs. 1 S. 3 GG 136
I. Geschichtlicher Hintergrund des Art. 80 Abs. 1 S. 3 GG 138
II. Funktionen des Art. 80 Abs. 1 S. 3 GG 141
1. Qualifikationshilfe 141
2. Kontrollfunktion 142
3. Rechtsschutzfunktion 143
III. Anforderungen an die Angabe der Rechtsgrundlage 144
1. Zitierdichte 145
2. Amtliche Fundstelle 146
3. Mehrere Rechtsgrundlagen 148
4. Der Ort des Zitats in der Rechtsverordnung 150
5. Sammelverordnungen 151
IV. Rechtsfolge eines Verstoßes gegen Art. 80 Abs. 1 S. 3 GG 154
C. Zitiergebot bei der Umsetzung von Richtlinien der Europäischen Union 156
D. Zusammenfassung 159
Kapitel 4: Aspekte der Rechtsstaatlichkeit 161
A. Rechtssicherheit als Element des Rechtsstaatsprinzips 162
I. Bestimmtheit und Normklarheit 163
1. Gemeinsamkeiten 165
2. Unterschiede 166
3. Elemente des Klarheitsgrundsatzes 167
a) Verständlichkeit 168
b) Widerspruchsfreiheit 169
c) Systemgerechtigkeit als Widerspruchsfreiheit der Gesamtrechtsordnung 171
d) Übersichtlichkeit 171
aa) Der Grundsatz der Übersichtlichkeit in ausgewählten Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts 172
(1) Entscheidung zu den Apothekenstoppgesetzen 173
(2) Zwischenergebnis 175
(3) Entscheidung zur Anrechnung des Kindergeldes auf Unterhaltszahlungen 175
(4) Zwischenergebnis 177
(5) Präventivüberwachung durch das Zollkriminalamt 177
(6) Zwischenergebnis 178
bb) Gebot der Übersichtlichkeit als Komplexitätskontrolle 179
(1) Parameter normativer Komplexität 179
(2) Effekte normativer Komplexität 181
cc) Adressatenfrage 184
II. Zwischenergebnis 188
B. Gemengelage von Bundes- und Landesrecht bei der Abweichungsgesetzgebung 188
I. Entstehung einer Gemengelage 189
II. Rechtsunsicherheit auf Grund der Gemengelage 195
1. Maßstab für die Beurteilung normativer Komplexität 197
2. Überschreitung der Grenze verfassungsrechtlich zulässiger normativer Komplexität 198
3. Zwischenergebnis 201
4. Transaktionskosten überregional agierender Unternehmen 201
III. Gemengelagen schon zu Zeiten der früheren Rahmen- und konkurrierenden Gesetzgebung 203
1. Konkurrierende Gesetzgebung 204
2. Rahmengesetzgebung 205
3. Vorteil der Abweichungsgesetzgebung gegenüber früherem Recht? 208
4. Ergebnis 209
C. Folgerung eines ungeschriebenen Zitiergebots für die Abweichungsgesetzgebung 209
I. Zitiergebot für Landes- und Bundesrecht 212
1. Offenlegung der gezielten Betätigung des Abweichungsrechts 213
2. „Einfärbung“ des Art. 72 Abs. 1 GG mit den Vorgaben des Art. 72 Abs. 3 GG 214
3. Entwirrung sich überlappender Rechtsschichten 215
4. Zitierung abweichungsfester Kerne im Bundesrecht? 216
II. Funktionen des Zitiergebots 216
1. Besinnungs- und Offenlegungsfunktion 217
2. Warnfunktion 218
3. Informations- und Rechtsschutzfunktion 220
D. Bedenken gegen ein ungeschriebenes Zitiergebot für die Abweichungsgesetzgebung 221
I. Zitiergebot nur für bereits bestehende Gemengelagen? 221
II. Zitiergebot nur für bestimmte Kompetenztitel? 223
III. Transparenz durch Notifikation? 224
IV. Kompensation durch Dokumentation? 225
1. Veröffentlichung der Abweichung im Bundesgesetzblatt 227
2. Hinweis auf abweichendes Recht in juristischen Datenbanken etwa bei „juris“ und „beck-online“ 229
3. Bundesrechtsdatenbank im Internet 231
4. Zwischenergebnis 231
V. Problem der nachträglichen Veränderung von Bundes- oder Landesnormen 232
VI. Vertikale Kooperation im bundesstaatlichen Gefüge 233
VII. Horizontale Kooperationsformen zwischen den Ländern 234
VIII. Bundestreue als Grenze der Abweichungsgesetzgebung? 237
IX. Synopsen 238
X. Mehr Unklarheit durch ein Zitiergebot? 239
XI. Gefahr der Überforderung des Gesetzgebers? 242
XII. Einschränkung der Gesetzgebungskompetenz 244
XIII. Problem der Gewaltenteilung 246
E. Konkrete Ausgestaltung eines Zitiergebots 250
I. Ort der Zitierung 251
II. Sammelzitate und salvatorische Klauseln 252
III. Zitierdichte 253
IV. Angabe der amtlichen Fundstelle? 255
V. Entstehungdaten einzelner Vorschriften? 255
VI. Zitierung durch den Bund 256
VII. Ergebnis 257
F. Zusammenfassung 257
Kapitel 5: Aspekte der Demokratie 260
A. Volkssouveränität und repräsentative Demokratie als Staats- und Regierungsform 260
I. Demokratische Legitimation 264
1. Demokratische Verantwortlichkeit 266
a) Verantwortungsklarheit durch das parlamentarische Gesetz 268
b) Mangel an demokratischer Verantwortungsklarheit bei der Abweichungsgesetzgebung in Art. 72 Abs. 3 GG 268
2. Ungeschriebenes Zitiergebot als Kompensation für den Mangel an demokratischer Verantwortungsklarheit bei der Abweichungsgesetzgebung 270
II. Demokratische Repräsentation 271
1. Vorgang demokratischer Repräsentation 274
2. Gefährdung demokratischer Repräsentation durch das Defizit an eigener Urteilsbildung und Überschaubarkeit politischer Entscheidungsfragen bei den Repräsentanten 276
3. Ungeschriebenes Zitiergebot als Kompensation für die Gefährdung demokratischer Repräsentation 278
B. Zusammenfassung 279
Kapitel 6: Konsequenzen eines Zitiergebots für die Abweichungsgesetzgebung 282
A. Rechtsfolge eines Verstoßes gegen das Zitiergebot 282
I. Das hergebrachte Nichtigkeitsdogma 284
II. Zwischenergebnis 291
III. Abkehr von der Nichtigkeit bei einem Verstoß gegen das Zitiergebot im Rahmen der Abweichungsgesetzgebung 291
1. Verfassungsrechtlich verankerte Abkehr von der Nichtigkeitsfolge des Art. 31 GG für die Abweichungsgesetzgebung 294
2. Rechtsschutzfunktion des Zitiergebots 295
3. Gesamtnichtigkeit bzw. Gesamtunanwendbarkeit einer Bundesregelung bei Verstoß gegen das Zitiergebot? 296
4. „Föderale Teilnichtigkeit“ von Bundesrecht? 297
5. „Föderale Teilunanwendbarkeit“ von Bundesrecht 297
6. Ergebnis 298
B. Abweichungswille 299
C. Prozessuale Geltendmachung 301
D. Hinreichende Sanktionswirkung der Unanwendbarkeit 304
E. Zusammenfassung 304
Zusammenfassung 306
Literaturverzeichnis 316
Sachverzeichnis 350