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Das Recht des Beamten zum Streik

Von den rechtshistorischen Ursprüngen des beamtenrechtlichen Streikverbots bis zu seiner völkerrechtlichen Infragestellung

Lauer, Richard N.

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1346

(2017)

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About The Author

Richard N. Lauer studierte Rechtswissenschaften an der Julius-Maximilians-Universität Würzburg. Danach war er als wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Öffentliches Recht und Europarecht bei Herrn Professor Dr. Ludwigs tätig. Seine Promotion durch die Juristische Fakultät der Julius-Maximilians-Universität erfolgte im Dezember 2016. Seither ist er Rechtsreferendar am Hanseatischen Oberlandesgericht Hamburg.

Abstract

Die Diskussion um das Bestehen eines Streikrechts für Beamte ist wieder in Bewegung geraten. Mehrere jüngere Urteile des EGMR stellen das hergebrachte Beamtenstreikverbot in Frage. Wegweisend anerkannte der Gerichtshof in den Verfahren Demir und Baykara (2008) und Enerji Yapi-Yol Sen (2009) ausdrücklich ein Beamtenstreikrecht aus der Vereinigungsfreiheit des Art. 11 EMRK. Im Lichte dieser Entscheidungen bejahte das BVerwG im Jahr 2014 das Bestehen eines Völkerrechtskonflikts des aus Art. 33 Abs. 5 GG fließenden Streikverbots mit den Vorgaben aus Art. 11 EMRK.

Das übergreifende Erkenntnisinteresse dieser Arbeit gilt der Frage, wie eine Konventionskonformität des nationalen Beamtenstreikverbots mit den Vorgaben aus Art. 11 EMRK erzielt werden kann. Unter Berücksichtigung der rechtshistorischen Entwicklung des Beamtentums wird dargestellt, dass der festgestellte Völkerrechtsverstoß durch eine funktionale Konzentrierung der nationalen Beamtenschaft unter völkerrechtsfreundlicher Auslegung des Art. 33 Abs. 4 GG zu lösen ist.
»The Right to Strike for German Officials«

This Ph.D. thesis deals with the question of how the established principle of the ban of strikes for German officials persuant to Article 33 (5) German constitution conflicts with the requirements of Article 11 ECHR as laid down by the European Court of Human Rights in the decisions Demir und Baykara (2008) and Enerji Yapi-Yol Sen (2009). Considering the history of the civil servants this thesis analyses whether a conformity of the national ban of strikes with the European Convention can be reached by interpreting the German constitution in the light of the international law.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsverzeichnis 9
Abkürzungsverzeichnis 17
Einführung und Gang der Untersuchung 23
A. Einführung in die Thematik 23
B. Gang der Darstellung 24
I. Inhaltliche Darstellung 24
II. Methodische Darstellung 26
1. Teil: Das Streikverbot im nationalen Berufsbeamtentum 29
§ 1 Begriffsbestimmungen 29
A. Begriffsbestimmungen und Systematisierungen im Beamtenrecht 29
I. Begriff des Beamten 30
II. Arten des Beamtenverhältnisses und Berufsgruppen 31
III. Einordnung der Beamten im System des öffentlichen Dienstes 32
B. Begriffsbestimmungen im Kollektivarbeitsrecht 34
I. Begriff des Arbeitskampfrechts 34
II. Erläuterung der Arbeitskampfmittel 35
1. Begriff des Streiks und Streikarten im Überblick 35
2. Die Aussperrung als Pendant zum Streik 38
C. Zusammenfassender Überblick 38
§ 2 Die rechtshistorischen Ursprünge des beamtenrechtlichen Streikverbots 39
A. Der Ursprung der beamtenrechtlichen Treuepflicht 39
B. Wandel der Treuepflicht im Absolutismus 42
I. Das Beamtentum im Fürstenstaat 42
1. Rechtliche Ausgestaltung des Beamtenverhältnisses 43
2. Die Treuepflicht und Folgen ihres Verstoßes 44
II. Die Verwaltungsreformen im 18. Jahrhundert 46
1. Auswirkungen der Verwaltungsreformen auf das Beamtenwesen 46
2. Unbedingte Treueverpflichtung auf den Monarchen 47
III. Vom Fürstendiener zum Staatsdiener 49
1. Veränderungen im Beamtenwesen 50
2. Erweiterung der Treuepflicht 52
C. Die Treue im Beamtenverhältnis der konstitutionellen Monarchie 54
I. Rechtliche Natur des Staatsdienstes 55
II. Instrumentalisierung und Disziplinierung der Beamtenschaft 57
D. Ideologische Treuebindung im Deutschen Kaiserreich 60
I. Rechtliche Stellung der Beamten 60
II. Ideologische Treuebindung an die Regierungspolitik 62
1. Einflussnahme auf den einzelnen Beamten 62
2. Die Vereinsbewegung in der Beamtenschaft 65
a) Ursprünge der privatrechtlichen Vereinsbewegung 66
b) Entwicklung der Beamtenorganisationen und ihre Folgen 68
c) Rechtslage zum Vereinigungsrecht der Beamten 70
d) Streik als erlaubtes Arbeitskampfmittel? 72
III. Zusammenfassender Überblick 74
E. Die Debatte um ein Beamtenstreikrecht in der Weimarer Republik 75
I. Verfassungsrechtliche Stellung der Beamten 75
II. Debatte um ein beamtenrechtliches Streikrecht 78
1. Anfängliche Gewährung eines Streikrechts für Beamte? 78
2. Das beamtenrechtliche Streikrecht in der parlamentarischen Debatte 80
3. Der Streik in der Praxis und seine Folgen 81
4. Rechtliche Begründung des Streikverbots 84
a) Argumentation der Rechtsprechung für ein Beamtenstreikverbot 84
b) Begründung eines Beamtenstreikverbots durch die Literatur 86
III. Zusammenfassender Überblick 88
F. Zeit des Nationalsozialismus und Nachkriegszeit 89
I. Tiefpunkt des modernen Beamtentums 89
II. Demokratischer Neubeginn 92
G. Gleichstellung der Beamten in der DDR 94
H. Der Streik und das Berufsbeamtentum in der Bundesrepublik Deutschland 96
I. Schlussfolgerungen zur rechtshistorischen Entwicklung des Beamtenstreikverbots 100
§ 3 Das Streikverbot im System des Berufsbeamtentums 101
A. Die besondere rechtliche Stellung der Beamtenschaft 102
I. Nationale beamtenrechtliche Rechtsquellen 102
II. Verfassungsrechtliche Stellung der Berufsbeamten 103
1. Das öffentlich-rechtliche Dienst- und Treueverhältnis 104
2. Die Ausübung hoheitlicher Befugnisse 105
3. Die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums 106
a) Die Berücksichtigungspflicht 107
b) Fortentwicklung des Rechts des öffentlichen Dienstes 109
c) Einzelne hergebrachte Grundsätze 109
III. Das ausbalancierte System von einfachgesetzlichen Beamtenrechten und Beamtenpflichten 113
1. Beamtenrechtliche Pflichten und die Folgen von Pflichtverletzungen 114
2. Die Rechtsstellung des Beamten 117
a) Rechte aus dem Beamtenverhältnis 117
b) Kollektive Beamtenrechte 119
IV. Zusammenfassender Überblick zur besonderen Rechtsstellung der Beamtenschaft 120
B. Die verfassungsrechtliche Herleitung des beamtenrechtlichen Streikverbots 120
I. Das Streikrecht als Ausfluss der Koalitionsfreiheit 121
1. Die Koalitionsfreiheit aus Art. 9 Abs. 3 GG 121
a) Gewährleistung der Koalitionsfreiheit 121
b) Anforderungen an Streiks von Privaten auf Schutzbereichsebene 122
2. Der Beamte als Träger der Koalitionsfreiheit 125
a) Grundrechtsträgerschaft von Beamten 125
b) Die Koalitionsfreiheit der Beamten 128
aa) Recht auf koalitionsspezifische Betätigung 128
bb) Gewährung eines Beamtenstreikrechts auf Schutzbereichsebene 129
3. Ergebnis zum Streikrecht als Ausfluss der Koalitionsfreiheit 130
II. Das beamtenrechtliche Streikverbot 131
1. Interne Grundrechtsschranken der Koalitionsfreiheit 131
2. Externe Grundrechtsschranken der Koalitionsfreiheit 132
a) Die beamtenrechtlichen Grundrechtsbeschränkungen 133
b) Eigene Würdigung zum Ausschluss tarifvertraglicher Arbeitsgestaltung 134
c) Eigene Würdigung zum verfassungsrechtlichen Streikverbot 136
aa) Einfachgesetzliche Rechtsgrundlage des Streikverbots 136
bb) Verfassungsrechtliche Begründung des Streikverbots 137
(1) Beamtenrechtliche Treuepflicht und aus ihr hergeleitete Grundsätze 138
(2) Einseitige Regelung des Beamtenverhältnisses 141
(3) Fürsorge- und Alimentationspflicht 143
(4) Staatsstrukturbestimmungen? 145
(5) Zwischenergebnis 147
cc) Das Streikverbot als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums 147
dd) Verbot sonstiger Streiksurrogate 150
d) Rechtsfolgen eines Beamtenstreiks 151
III. Zusammenfassender Überblick zum verfassungsrechtlichen Streikverbot 152
C. Schlussfolgerungen zum Streikverbot im System des Berufsbeamtentums 152
2. Teil: Völkerrechtliche Garantie eines Beamtenstreikrechts 155
§ 4 Internationale Regelungen eines Streikrechts 155
A. Gewährleistung eines Streikrechts im Unionsrecht 155
I. Bestehen eines Streikrechts auf Unionsebene 156
II. Mittelbare Einschränkungen des nationalen Dienstrechts 160
B. Gewährleistung eines Streikrechts aus völkerrechtlichen Vorschriften 162
I. Streikrecht in der Europäischen Sozialcharta 162
II. ILO-Übereinkommen zur Koalitionsfreiheit 164
III. Der UN-Zivilpakt und der UN-Sozialpakt 166
C. Schlussfolgerungen zu den internationalen Regelungen eines Streikrechts 167
§ 5 Das Recht auf Streik in Art. 11 EMRK 168
A. Die Europäische Menschenrechtskonvention und ihre Auslegung 168
I. Bedeutung der EMRK im nationalen Grundrechtsgefüge 168
II. Stellung der EMRK im nationalen Recht 169
III. Der EGMR als Interpret der EMRK und die Bedeutung seiner Urteile 173
1. Die Auslegung seitens des EGMR 173
2. Kontrolldichte des EGMR im Lichte der „margin of appreciation“ 175
3. Rechtswirkungen der Gerichtsurteile 177
a) Rechtliche Bindungswirkung gegenüber verfahrensbeteiligten Staaten 177
b) Berücksichtigungspflicht der EGMR-Urteile 178
IV. Zusammenfassender Überblick 181
B. Das Recht auf Streik in Art. 11 EMRK 181
I. Weiterentwicklung des Art. 11 EMRK 182
1. Die Reichweite der Vereinigungsfreiheit 182
a) Ursprüngliche Rechtsprechung zu Art. 11 EMRK 182
aa) Der Streik als eine vieler anderer kollektiver Maßnahmen 183
bb) Einschränkungen des Schutzbereichs 185
cc) Ursachen für die ursprünglich restriktive Interpretation 186
b) Der anfängliche Wandel der EGMR-Rechtsprechung 187
c) Endgültige Weiterentwicklung des Art. 11 EMRK 187
aa) Kollektivverhandlungen als „wesentliches Element“ (Demir and Baykara) 188
(1) Das Verfahren Demir und Baykara/Türkei 188
(2) Urteilsinhalt: Anerkennung eines Rechts auf Kollektivverhandlungen 189
(3) Begründung des EGMR zur Weiterentwicklung des Art. 11 EMRK 190
(a) Rezeption internationalen Rechts 191
(b) Berücksichtigung der Auslegungspraxis von Sachverständigenausschüssen 192
(c) Einbeziehung der Praxis der Konventionsstaaten 193
(4) Ergebnis zum Verfahren Demir and Baykara 194
bb) Der Streik als „wichtiger Aspekt“ der Koalitionsfreiheit (Enerji Yapi-Yol Sen) 195
(1) Das Verfahren Enerji Yapi-Yol Sen/Türkei 195
(2) Urteilsinhalt: Streikrecht als Menschenrecht 196
(a) Das Streikrecht als „wichtiger Aspekt“ der Koalitionsfreiheit 196
(b) Reichweite der Gewährleistung des Streikrechts 197
(3) Begründung des EGMR zur Anerkennung eines Streikrechts mit vollem Rang 200
(4) Ergebnis zum Verfahren Enerji Yapi-Yol Sen 202
d) Bestätigung in der Folgejudikatur des EGMR 202
aa) Kollektive Schutzbereichserweiterung des Art. 11 EMRK 202
bb) Bestätigung eines individuellen Streikrechts für Angehörige des öffentlichen Dienstes 204
cc) Ergebnis zur Folgejudikatur 206
e) Ergebnis zur Reichweite der Vereinigungsfreiheit 206
2. „Das Streikrecht ist nicht absolut“ – Grenzen der Koalitionsfreiheit 207
a) Allgemeine Schranken der Koalitionsfreiheit 207
aa) Vorbehalt eines Gesetzes 208
bb) Verfolgung eines legitimen Ziels 209
cc) Notwendigkeit für eine demokratische Gesellschaft 210
(1) Beurteilungsspielraum innerhalb des Art. 11 Abs. 2 EMRK 210
(2) Kontrolldichte bei Eingriffen in den Kernbereich 211
(3) Ergebnis zur Notwendigkeit in einer demokratischen Gesellschaft 213
b) Besondere Schranke für den Öffentlichen Dienst 213
aa) Allgemeine Voraussetzungen gemäß Art. 11 Abs. 2 S. 2 EMRK 214
bb) Besondere Voraussetzungen für Staatsbedienstete 215
(1) Kein absolutes Streikverbot für Staatsbedienstete 215
(2) Eindeutigkeit und Begrenztheit des Streikverbots 216
(a) Besonderheiten für Angehörige der Streitkräfte und der Polizei 216
(b) Begriff der Staatsverwaltung – Orientierung am Pellegrin-Urteil 217
c) Ergebnis zu den Grenzen der Koalitionsfreiheit 219
II. Die Entscheidungen in der zusammenfassenden kritischen Würdigung 220
1. Einbeziehung von Aussagen der Sachverständigenausschüsse 220
2. Rezeption nicht ratifizierter Normen des internationalen Rechts 223
3. Rechtsvergleich bezüglich der Praxis der Konventionsstaaten 225
4. Ergebnis zur kritischen Würdigung 227
C. Schlussfolgerungen zum Streikrecht aus Art. 11 EMRK 227
3. Teil: Konventionsrechtliche Infragestellung des nationalen Streikverbots 230
§ 6 Vereinbarkeit des deutschen Beamtenstreikverbots mit Art. 11 EMRK? 230
A. Der gegenwärtige Stand der Diskussion 231
I. Meinungsstand in der Rechtsprechung 231
II. Diskussion in der Literatur 233
III. Ergebnis zum gegenwärtigen Stand der Diskussion 235
B. Relevanz der EGMR-Urteile zu Art. 11 EMRK in der nationalen Rechtsordnung 235
C. Kollisionslage zwischen Art. 11 EMRK und den nationalen Beschränkungen der Koalitionsfreiheit für Beamte 237
I. Gewährleistungen aus Art. 11 EMRK für deutsche Beamte 237
II. Eingriff in die Gewährleistungen aus Art. 11 EMRK durch nationales Recht 240
1. Eingriff in das Recht auf Kollektivverhandlungen 240
2. Eingriff in das konventionsrechtliche Streikrecht 241
3. Ergebnis: Eingriff in Art. 11 EMRK 242
III. Rechtfertigung der Versagung der tarifvertraglichen Arbeitsgestaltung 242
1. Anforderungen aus Art. 11 Abs. 2 S. 1 EMRK 243
a) Rechtsgrundlage des Ausschlusses tarifvertraglicher Arbeitsgestaltung 243
b) Verfolgung eines legitimen Ziels 244
c) Notwendigkeit für eine demokratische Gesellschaft 245
aa) Beteiligung der Spitzenorganisationen 246
bb) Einbindung des Personalrats unter Abschluss von Dienstvereinbarungen 248
cc) Würdigung des Bestehens eines Interessenausgleichs 249
d) Ergebnis: Rechtfertigung des Ausschlusses der Tarifvertragsfreiheit aus Art. 11 Abs. 2 S. 1 EMRK 251
2. Anforderungen aus Art. 11 Abs. 2 S. 2 EMRK 251
3. Ergebnis: Rechtmäßigkeit der Versagung tarifvertraglicher Arbeitsgestaltung 251
IV. Rechtfertigung des nationalen Beamtenstreikverbots 251
1. Voraussetzungen des Art. 11 Abs. 2 S. 1 EMRK 252
a) Rechtsgrundlage des Beamtenstreikverbots 252
b) Verfolgung eines legitimen Ziels 253
c) Notwendigkeit für eine demokratische Gesellschaft 255
aa) Besondere Anforderungen an das Streikverbot 255
(1) Eindeutigkeit des Streikverbots als inhaltliche Voraussetzung 255
(2) Anforderungen an den Umfang des nationalen Streikverbots 256
(a) Verbot eines absoluten Streikverbots 256
(b) Funktionale Unterteilung nach der Ausübung von Hoheitsgewalt 261
bb) Verhältnismäßigkeit der nationalen Einschränkung 263
(1) Reichweite des nationalen Beurteilungsspielraums 263
(2) Würdigung des Bestehens eines Interessenausgleichs 264
cc) Ergebnis zur Notwendigkeit für eine demokratische Gesellschaft 266
d) Ergebnis: Keine Rechtfertigung des nationalen Streikverbots nach Art. 11 Abs. 2 S. 1 EMRK 267
2. Rechtfertigung der Einschränkung nach Art. 11 Abs. 2 S. 2 EMRK 267
3. Ergebnis: Keine Rechtfertigung des nationalen Beamtenstreikverbots 268
V. Vorliegen eines Völkerrechtsverstoßes 269
D. Schlussfolgerungen zum Vorliegen eines völkerrechtlichen Verstoßes 269
§ 7 Erarbeitung eines Lösungsansatzes zur Behebung des Völkerrechtsverstoßes 271
A. Keine Inkaufnahme des völkerrechtlichen Verstoßes 271
B. Notwendigkeit eines Eingreifens des Gesetzgebers – Lösung des BVerwG 273
I. Reaktion auf den Völkerrechtsverstoß 273
II. Kritische Würdigung der BVerwG-Judikatur 275
III. Ergebnis zum Urteil des BVerwG 278
C. Völkerrechtsfreundliche Auslegung des Grundgesetzes 279
I. Die Methode der völkerrechtsfreundlichen Auslegung 279
II. Lösungsmöglichkeiten im Lichte der Anforderungen des EGMR 281
1. Möglichkeit 1: Partielles funktionsbezogenes Streikverbot 282
2. Möglichkeit 2: Funktionsbezogenes absolutes Streikverbot 283
III. Die völkerrechtsfreundliche Auslegung des Art. 33 GG 285
1. Implementierung eines partiellen funktionsbezogenen Streikverbots in Art. 33 Abs. 5 GG 285
2. Funktionsabhängige Differenzierung im Rahmen des Art. 33 Abs. 4 GG 291
a) Das funktionale Differenzierungskriterium des EGMR 291
b) Anknüpfungspunkt der völkerrechtsfreundlichen Auslegung innerhalb des Art. 33 Abs. 4 GG 296
c) Übertragung des funktionalen Differenzierungsmerkmals auf Art. 33 Abs. 4 GG 299
d) Einteilung der deutschen Beamtengruppen nach ihrer Ausübung von „Hoheitsgewalt“ 304
aa) Beschäftigungsbereiche von Beamten in der Bundesrepublik Deutschland 304
bb) Gestaltungsspielraum der Bundesrepublik Deutschland 306
cc) Einteilung der nationalen Beschäftigungsbereiche von Beamten 307
(1) Beschäftigungsbereiche mit „Hoheitsgewalt“ 307
(2) Tätigkeitsfelder ohne „Hoheitsgewalt“ 314
e) Ergebnis: Funktionale Konzentrierung der Beamtenschaft 319
3. Das Problem der Bestandsbeamten im Bereich der „Bildenden Dienste“ 320
IV. Zusammenfassender Überblick zur völkerrechtsfreundlichen Auslegung 325
D. Schlussfolgerungen zur Behebung des Völkerrechtsverstoßes 326
§ 8 Zusammenfassende Thesen 327
Literaturverzeichnis 334
Sachwortverzeichnis 359