Die Landarztquote

Mario Martini; Jan Ziekow

doi:10.3790/978-3-428-55050-0

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Martini, M., Ziekow, J. (2017). Die Landarztquote. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit und rechtliche Ausgestaltung. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-55050-0

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Die Landarztquote

Verfassungsrechtliche Zulässigkeit und rechtliche Ausgestaltung

Martini, Mario | Ziekow, Jan

Schriften zum Gesundheitsrecht, Vol. 46

(2017)

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Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-55050-0
978-3-428-15050-2 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-55050-0
Edition: 1
Language: German
Pages: 225
Collections: RECHT 2017
D&H 2017
NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Constitution

Pricing

Institution: € 120.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 79.90 (incl. local VAT if applicable)

About The Author

Univ.-Prof. Dr. Jan Ziekow: Inhaber des Lehrstuhls für Öffentliches Recht, insbesondere Allgemeines und Besonderes Verwaltungsrecht an der Universität Speyer; Direktor des Deutschen Forschungsinstituts für öffentliche Verwaltung; Präsident der Deutschen Sektion des IIAS; Mitglied des UN Committee of Experts on Public Administration; Mitglied des Beirats Verwaltungsverfahrensrecht beim Bundesministerium des Innern und diverser Experten- und Enquetekommissionen.

Abstract

So sehr das Idol des Landarztes nicht nur die Literatur von Balzac bis Kafka, sondern auch Vorabendserien im Fernsehen prägt: Für die meisten heutigen Medizinstudierenden klingt die Berufsperspektive »Landarzt« nicht hinreichend verheißungsvoll. Die flächendeckende ärztliche Versorgung ländlicher Regionen ist zusehends bedroht. Um die besten Therapierezepte ist eine intensive Diskussion entbrannt. Die Politik erwägt als Teil eines Maßnahmenbündels eine sog. Landarztquote. Sie soll solchen Studienplatzbewerbern, die sich zu einer ärztlichen Tätigkeit als Allgemeinmediziner auf dem Land verpflichten, einen privilegierten Zugang zu dem zulassungsbeschränkten Studienfach gewähren. Die Autoren analysieren die verfassungs- und unionsrechtliche Zulässigkeit (»Ob«) einer solchen Quote ebenso wie Optionen ihrer gesetzlichen Ausgestaltung (»Wie«). Die beiden Speyerer Professoren gelangen zu dem Ergebnis: Die Landarztquote ist weniger eine Frage des rechtlichen Könnens als des politischen Wollens.»The Country-Doctor-Quota«

Country doctors play an essential role in securing an adequate medical care for people living in rural regions of Germany. But nowadays too less general practitioners take the decision to work in an underserved region. The supply of the population with a full range of primary care services is not always ensured anymore. A preferential admission to medical studies for those applicants, who want to become a country doctor, is currently discussed as a political solution. The legal professors Mario Martini and Jan Ziekow examine the admissibility of such a model from a Constitutional and European Community Law perspective and describe a possible legal arrangement of the so-called $aLandarztquote$z (country-doctor-quote).

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	5
Inhaltsverzeichnis	7
A. Flächendeckende ärztliche Versorgung auf dem Land als Herausforderung und Gestaltungsauftrag	15
I. Empirischer Befund	16
II. Ursachenanalyse	19
1. Urbanisierung	19
2. Demographischer Wandel	19
3. Wirtschaftliche und gesellschaftliche Entwicklungen	21
a) Nachfrage nach ärztlichen Leistungen	21
b) Veränderungen in der Ärzteschaft	21
III. Politische Pläne zur Sicherung einer flächendeckenden ärztlichen Versorgung auf dem Land	22
1. Überlegungen im Koalitionsvertrag für die 18. Legislaturperiode	23
2. Inhalt des Konzepts einer Landarztquote	24
3. Reaktionen der politischen Stakeholder	25
IV. Rechtlicher Status quo des Auswahlverfahrens zum Medizinstudium	27
1. Normativer Rahmen	28
2. Struktur des Vergabeverfahrens	28
a) Vorabquote (§ 32 Abs. 2 HRG)	28
b) Abiturnote und Wartezeit (§ 32 Abs. 3 Nr. 1 und 2 HRG)	29
c) Auswahlverfahren der Hochschulen (§ 32 Abs. 3 Nr. 3 HRG)	29
3. Normative Anknüpfungspunkte einer Privilegierung von Bewerbern, die eine Verpflichtungserklärung abgeben	30
a) Berücksichtigung im Auswahlverfahren (§ 32 Abs. 3 Nr. 3 HRG)	30
b) Vorabquote (§ 32 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 HRG)	30
V. Überblick über den Gang der Darstellung	32
1. Zugang zum Medizinstudium	32
2. Auswirkungen auf die Berufsausübung	33
3. Einfachgesetzliche Ausgestaltung	33
B. Die Verpflichtungserklärung als Auswahlkriterium im Zulassungsverfahren	34
I. Föderale Regelungskompetenz für die Berücksichtigung einer Verpflichtungserklärung als Landarzt im Zulassungsverfahren	34
1. Überblick über die Verteilung der Kompetenzen zwischen Bund und Ländern	34
2. Regelungskompetenz für die Hochschulzulassung	35
a) Grundsatz: Konkurrierende Kompetenz des Bundes nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 33 GG	35
aa) Normrationalität	36
bb) Rechtsfolgen	36
b) Abweichungsbefugnis der Länder	37
aa) Abweichungskompetenz nach Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 6 GG	37
bb) (Keine) Bestandskompetenz des Bundes nach Art. 125b Abs. 1 S. 1 u. 2 GG	38
cc) Selbstbindung der Länder durch den Staatsvertrag	39
(1) Verfassungsrechtliche Verankerung in der Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten?	39
(2) Bindungsreichweite des Staatsvertrages	40
3. Die Verpflichtungserklärung zwischen Ausübung der Heilberufe und Hochschulzulassung	42
a) Kompetenz der Länder für das Ausübungsrecht der Heilberufe	42
b) Zuordnung der Regelungskompetenz für die Verpflichtungserklärung	42
4. Zwischenergebnis	43
II. Vereinbarkeit einer Landarztquote mit dem Schutzgehalt des derivativen Teilhaberechts aus Art. 12 Abs. 1 i. V. m. Art. 3 Abs. 1 GG	44
1. Herleitung und Inhalt des verfassungsrechtlichen Teilhaberechts	44
a) Teilhaberechtliches Kapazitätsausschöpfungsgebot	46
b) Gebot objektiv sachgerechter und individuell zumutbarer Auswahlkriterien	46
2. Sachgerechtigkeit und Zumutbarkeit des Auswahlkriteriums „Verpflichtungserklärung“	48
a) Leistungsgesichtspunkte und soziale Kompetenzen als Gegenstand der Auswahlentscheidung	48
b) Verfassungsrechtliche Grenzen bedarfslenkender Zuteilungsziele	49
c) Verhältnismäßigkeit einer Auswahl nach dem Bedarfslenkungsziel „flächendeckende Ärzteversorgung auf dem Land“	51
aa) Erforderlichkeit	52
(1) Vergütungsanreize und Stipendien für (angehende) Landärzte	53
(a) Bestehende gesetzliche Regelungen im SGB V, die finanzielle Anreize setzen, sich in unterversorgten Gebieten niederzulassen	53
(aa) Stipendien	55
(bb) Vergütungsanreize und vergleichbare Maßnahmen	56
(b) Bewertung des Wirkungspotenzials	57
(aa) Finanzielle Anreize zur Niederlassung	57
(α) Empirischer Befund	58
(β) Zwischenergebnis	59
(bb) Stipendienprogramm	60
(cc) Zwischenergebnis	63
(2) Verbesserung der Arbeits- und Lebensbedingungen für Ärzte in unterversorgten Regionen	64
(a) Starthilfen bei der Niederlassung	64
(b) Stärkung ärztlicher Kooperationsmöglichkeiten	65
(aa) Medizinische Versorgungszentren	66
(bb) Gemeinschaftspraxen	67
(cc) Zweigpraxen	67
(dd) Praxis- und Arztnetze und sonstige regionale Zusammenschlüsse	68
(c) Bewertung des Wirksamkeitspotenzials	68
(3) Anwerbung ausländischer Ärzte	70
(a) Sprachliche Barrieren	71
(b) Fachliches Anforderungsniveau	72
(c) Räumliche Niederlassungsbeschränkung durch Verpflichtungserklärung	72
(d) Zwischenergebnis	74
(4) Erhöhung der Gesamtstudierendenanzahl	74
(5) (Stärkere) Limitierung der Zulassung in Ballungsräumen	76
(a) Milderes Mittel; Einordnung in die Stufenlehre	77
(b) Gleiche Eignung?	78
(6) Zuweisung von Vertragsarztsitzen in unterversorgte Gebiete	79
(7) Pflichtjahr im ländlichen Raum für Jungmediziner; Patenschaftsprogramme	80
(8) Einbeziehung weiterer Akteure in die gesundheitliche, insbesondere ärztliche Versorgung	82
(a) Ärztliches Personal in Krankenhäusern	82
(b) Nichtärztliches Gesundheitspersonal	83
(c) Ausbaumöglichkeiten de lege ferenda, Wirkungspotenzial	84
(9) Telemedizin	85
(a) Potenzial	85
(b) Gesetzgeberische Initiativen	86
(c) Wirkungsgrenzen	87
(10) Zwischenfazit	88
bb) Angemessenheit	90
(1) Wirksamer Sanktionsmechanismus	91
(2) Mindestanforderungen an die fachliche Qualität der Bewerber	91
(3) Quantitative Begrenzung der Zulassung auf der Grundlage einer Verpflichtungserklärung	92
cc) Verfassungsgerechte Auswahlkriterien für die Zulassung auf der Grundlage einer Verpflichtungserklärung im Falle eines Bewerberüberhangs	93
(1) Formale Auswahlkriterien	94
(2) Wertungsorientierte Auswahl-‍, insbesondere Leistungskriterien	95
III. Verfassungsrechtlicher Schutz der Hochschulautonomie (Art. 5 Abs. 3 GG)	97
1. Verfassungsrechtliche Ausgangslage	98
2. Schlussfolgerungen	99
IV. Vereinbarkeit einer Landarztquote mit Art. 18 Abs. 1 i. V. m. Art. 21 Abs. 1 AEUV	100
1. Diskriminierung im Anwendungsbereich der Verträge?	101
a) Charakteristika mittelbarer Diskriminierung	101
b) Diskriminierungscharakter nachgelagerter Ansässigkeitserfordernisse?	102
2. Rechtfertigung einer potenziellen Diskriminierung	104
a) Grund des Allgemeininteresses; Nachweis einer Gefährdung der öffentlichen Gesundheit	104
b) Geeignetheit zur Beseitung der Gefährdung	105
c) Erforderlichkeit zur Beseitigung der Gefährdung	106
d) Angemessenheit zur Beseitigung der Gefährdung	106
V. Zwischenergebnis	107
C. Die Verpflichtungserklärung als (Selbst-)‌Beschränkung der Wahl des späteren Arbeitsplatzes	110
I. Art. 12 Abs. 1 GG	110
1. Schutzbereich	110
2. Eingriff	111
a) Anforderungen an einen grundrechtlichen Eingriff – die Verpflichtungserklärung: ein Anwendungsfall des „volenti non fit iniuria“?	111
aa) Eingriffsbegriff	112
bb) Dispositionsbefugnis und rechtliche Bindungen des Staates	112
cc) Besonderheiten einer coactus volui-Situation	114
b) Berufsregelnde Tendenz	117
3. Rechtfertigung	117
a) Formelle Verfassungsmäßigkeit, insbesondere Gesetzgebungskompetenz	118
b) Materielle Verfassungsmäßigkeit	118
aa) Legitimer Zweck und Einordnung der Landarztquote in die Eingriffsstufen	118
bb) Geeignetheit	119
cc) Erforderlichkeit	119
(1) Konnex zur Auswahlregelung	120
(2) Belastungswirkungen der Verpflichtungserklärung	121
(a) Anknüpfung an die Herkunft des Bewerbers als milderes Mittel?	122
(b) Einordnung in die Stufenlehre; Ausgestaltung der Verpflichtungserklärung	123
(aa) Verpflichtungsdauer	123
(bb) Determinierung des Tätigkeitsortes	123
dd) Angemessenheit	124
(1) Schwere des Eingriffs und seine strukturellen Entscheidungsbedingungen	124
(2) Gewichtigkeit des Zwecks	126
(3) Abwägung	126
(4) Zwischenergebnis	129
II. Art. 11 Abs. 1 GG	129
1. Schutzbereich und Verhältnis zu Art. 12 Abs. 1 GG	129
a) Auswirkungen der Arbeitsplatz- auf die Wohnortwahl	130
b) Thematische Abgrenzung der Schutzbereiche	130
2. Eingriff	132
3. Ergebnis	133
III. Art. 2 Abs. 1 GG	133
IV. Art. 49 Abs. 1 AEUV	133
1. Gewährleistungsgehalt	134
2. Beschränkung	134
3. Rechtfertigung	135
D. Einfachgesetzliche Zulässigkeit der Modelle de lege lata	137
I. Modell „Vorabquote“	137
II. Modell „Auswahl durch die zuständige Hochschule“	138
E. Rechtliche Ausgestaltung des Modells einer Landarztquote de lege ferenda	140
I. Die Verpflichtungserklärung als sicherndes Instrument	140
1. Grundrechte der eine Verpflichtungserklärung abgebenden Bewerber	141
2. Bestimmung des Regelungsregimes	141
3. Referenzsysteme	143
a) Übernahme von Ausbildungs- bzw. Studienkosten durch private Unternehmen	143
aa) Ausgestaltung	143
(1) Allgemeine Grundmuster	144
(2) Von Krankenhausträgern aufgelegte Stipendienprogramme	145
bb) Rechtliche Bewertungen	147
(1) In einer Vielzahl von Fällen verwendete Regelungen	147
(2) Einzelvertragliche Abreden	151
b) Übernahme von Ausbildungs- bzw. Studienkosten durch öffentliche Stellen	154
aa) Ausgestaltung	154
(1) Medizinstudium	154
(2) Andere Ausbildungen oder Studien	154
bb) Rechtliche Bewertungen	155
c) Vorabquoten für eine spätere Tätigkeit im öffentlichen Gesundheitsdienst	158
aa) Ausgestaltung und Ergebnisse	158
(1) Verwendung einer Vorabquote in den Ländern und Ausgestaltung	158
(a) Baden-Württemberg	159
(b) Bayern	159
(c) Hessen	160
(d) Nordrhein-Westfalen	161
(e) Rheinland-Pfalz	161
(f) Saarland	162
(2) Zulassungszahlen	162
bb) Rechtliche Bewertungen	162
d) Vorabquote für eine spätere Tätigkeit im Sanitätsoffiziersdienst der Bundeswehr	164
aa) Ausgestaltung	164
bb) Rechtliche Bewertungen	165
e) Durch öffentliche Stellen vergebene Stipendien für das Medizinstudium mit Verpflichtung des Geförderten, später in einer unterversorgten Region tätig zu werden	171
4. Rechtliche Möglichkeiten und Grenzen denkbarer Inhalte einer Verpflichtungserklärung	174
a) Zusammenfassung der leitenden rechtlichen Maßstäbe	175
b) Zentrale Eckpunkte und Instrumente	175
aa) Zulässige Dauer der Verpflichtung zur Tätigkeit in ärztlich unterversorgten Gebieten	175
bb) Bestimmung von Gebieten mit ärztlicher Unterversorgung	176
(1) Feststellung der Unterversorgung nach § 100 Abs. 1 SGB V als Anknüpfungspunkt	176
(2) Einbeziehbarkeit individueller Präferenzen	182
cc) Möglichkeit zur vorzeitigen Beendigung des Verpflichtungsverhältnisses	185
dd) Instrumente	187
(1) Ausgleichszahlung	187
(2) Vertragsstrafe	189
(a) Denkbarer Maximalbetrag als Ausgangswert	190
(b) Überprüfung am Maßstab des Gebots der Verhältnismäßigkeit	191
(3) Versagung eines Vertragsarztsitzes in Ballungsgebieten	193
(4) Verweigerung bzw. Entzug der Approbation	194
(5) Zusammenfassung und Muster einer Verpflichtungserklärung	195
II. Zuständige Stelle	196
1. Stiftung für Hochschulzulassung	196
2. Hochschulen	197
3. Andere Stelle	199
4. Zwischenfazit	200
F. Zusammenfassung	201
I. Empirischer Befund und politische Pläne	201
II. Gesetzgebungskompetenz	201
III. Vereinbarkeit mit den Grundrechten	202
1. Grundrechte konkurrierender, verdrängter Bewerber	202
a) Erforderlichkeit	203
b) Angemessenheit	204
2. Autonomie der Hochschulen	204
3. Grundrechte der sich zur Landarzttätigkeit verpflichtenden Bewerber	205
IV. Vereinbarkeit mit den Grundfreiheiten	205
V. Einfachgesetzliche Ausgestaltung der Modelle	206
VI. Die Verpflichtungserklärung als sicherndes Instrument	207
1. Handlungsform	207
2. Gewichtung der konkurrierenden Interessen	207
3. Determinierung des Ortes der Niederlassung	207
4. Bindungsdauer	209
5. Sicherungsinstrumente, insbesondere Höhe der Vertragsstrafe	209
6. Wesentliche Elemente einer Verpflichtungserklärung	210
VII. Zuständige Stelle	211
Literaturverzeichnis	212

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