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Rechtsgrundlagen europäischer Agenturen im Verhältnis vertikaler Gewaltenteilung

Sölter, Nicolas

Schriften zum Europäischen Recht, Vol. 177

(2017)

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About The Author

Nicolas Sölter studierte Rechtwissenschaften an der Ruprecht-Karls-Universität Heidelberg und der Universität Hamburg. 2016 wurde er mit seiner von der Konrad-Adenauer-Stiftung geförderten Arbeit »Rechtsgrundlagen Europäischer Agenturen im Verhältnis vertikaler Gewaltenteilung«, für die er auch einen Forschungsaufenthalt in Oxford absolvierte, an der Fakultät für Rechtswissenschaft der Universität Hamburg promoviert. Im Anschluss an das Referendariat in Hamburg mit Station im Bundeskanzleramt absolvierte er ein LL.M.-Studium an der Universität von Cambridge. Seit 2018 ist er als Rechtsanwalt mit dem Schwerpunkt öffentliches Wirtschaftsrecht im Hamburger Büro einer internationalen Wirtschaftskanzlei tätig.

Abstract

Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs gestattet das Primärrecht die Schaffung von Agenturen mit umfangreichen Eingriffsbefugnissen. Die vorliegende Studie zeigt die vertragsimmanenten systematischen Widersprüche dieser Offenheit auf, insbesondere im Hinblick auf die Ausgestaltung der Durchführungsrechtsakte der Kommission. Dabei wird die herrschende Einordnung des Agenturwesens anhand einer funktionalen Betrachtung ebenso hinterfragt wie die Anwendung anerkannter Auslegungstechniken bei der Ermittlung institutionell-rechtlicher Kompetenzen. Durch eine wortlautorientierte Interpretation einschlägiger Rechtsgrundlagen und Verfassungsstrukturprinzipien verlässt die Arbeit in weiten Teilen die ausgetretenen Pfade der seit langem diskutierten Meroni-Rechtsprechung. Anhand der gewonnenen Erkenntnisse schlägt der Autor eine spezielle, in Anlehnung an die Regelung der Durchführungsrechtsakte unselbständige Rechtsgrundlage für »Agenturisierungen« vor.The openness of European primary law towards agencies with considerable authority contains contradictions. The present study challenges the prevailing view of the agency model and the application of classical methods of interpretation in search for competences of the European Union regarding institutional measures. Based on a textual interpretation of legal bases and structural principles, the author proposes a Treaty reform.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Widmung 5
Danksagung 7
Inhaltsübersicht 9
Inhaltsverzeichnis 11
Abkürzungsverzeichnis 17
Einleitung 23
A. Zur Thematik 23
B. These und Gang der Untersuchung 28
Erster Teil: Agenturen im Europäischen Verwaltungsverbund 30
A. Agenturbegriff 30
B. Typologie 36
I. Regulierungs- und Exekutivagenturen 36
II. Alternative Ansätze 39
C. Entwicklung, Gründe und bisherige Rechtsgrundlagenwahl 41
I. Das Aufkommen europäischer Agenturen 41
II. Umstrittene Zweckmäßigkeit 44
III. Der Wandel in der Wahl der Rechtsgrundlage 46
D. Funktionale Betrachtung 47
I. Errichtung und Befugniszuweisung 47
II. Begriffsabgrenzung: Delegation/Übertragung – Attribution/Zuweisung 50
III. Überblick über die Befugnisse von Agenturen 54
1. Übergeordnete Begriffe 54
2. Handlungsformen 56
3. Die Funktionen im Einzelnen 59
a) Informatorische, unterstützende und koordinierende sowie de facto rechtsetzende Tätigkeiten 59
b) Kontrolle des mitgliedstaatlichen Vollzugs 63
c) Rechtsverbindliche Entscheidungen 65
aa) Gegenüber mitgliedstaatlichen Behörden 65
bb) Gegenüber Privatsubjekten 66
d) Exekutive Rechtsetzung 69
e) Quasi-judizielle Handlungen 70
4. Konsequenzen für den Gang der Untersuchung 71
IV. Die Meroni-Rechtsprechung 72
1. Sachverhalt 72
2. Die „Doktrin“ des Gerichtshofs 73
3. Übertragbarkeit auf Agenturen 77
V. Das Romano-Urteil: Erlass von Rechtsakten normativen Charakters durch Agenturen 81
E. Einordnung: Institutionengefüge der Europäischen Union/Normenhierarchie 83
F. Einordnung: direkter/indirekter Vollzug 86
G. Zusammenfassende Thesen 92
Zweiter Teil: Rechtsgrundlagen europäischer Agenturen 94
A. Zur primärrechtlichen Begründungsbedürftigkeit der Agenturen 94
I. Generelle Zulässigkeit und Verhältnis zur Organverfassung 95
1. Institutionelle Betrachtung 95
2. Kompetenzielle Betrachtung 98
II. Rechtspersönlichkeit und Organisationsautonomie 99
1. Stellen ohne eigene Rechtspersönlichkeit 100
2. Stellen mit eigener Rechtspersönlichkeit 102
III. Gegenstand der Kompetenzabgrenzung und Wahl der richtigen Rechtsgrundlage 105
B. Umstrittene Meilensteine: Die Rechtssachen ENISA und Leerverkaufsverordnung 107
I. Die Rechtssache ENISA 107
1. Sachverhalt 108
2. Vorbringen der Beteiligten 109
3. Würdigung durch den Gerichtshof 110
4. Kritik und Betrachtung der Schlussanträge 112
a) Aufgaben ohne Harmonisierungsfunktion 112
b) Bezug zu den mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen bei präventiver Angleichung 113
c) Abgrenzung von Art. 95 EG (≈ Art. 114 AEUV) zu einer allgemeinen Binnenmarktkompetenz 113
d) Erlass rechtsverbindlicher Entscheidungen 114
e) Agenturisierung als implied power von Art. 95 EG (≈ Art. 114 AEUV) 115
II. Die Leerverkaufsentscheidung 116
1. ESMA- und LeerverkaufsVO im Kontext des ESFS 117
2. Art. 28 LeerverkaufsVO 119
3. Zulässigkeit hinsichtlich der Meroni-Rechtsprechung 119
4. Art. 290 f. AEUV als Attributionsbeschränkung 124
5. Art. 114 AEUV und die rechtsverbindliche Adressierung von Privatsubjekten 126
a) Schlussanträge von Generalanwalt Jääskinen 126
b) Würdigung durch den Gerichtshof 128
III. Zusammenfassung 129
C. Rechtsgrundlagen in speziellen Politikbereichen 130
I. Zur Bedeutung des Effektivitätsprinzips bei der Ermittlung institutionell-rechtlicher Kompetenzen 131
II. Abgrenzung und Verbindung von Rechtsgrundlagen 135
1. Konstellationen 136
2. Schwerpunktermittlung und Verfahrenskombination 137
3. Aufspaltung von Befugnisbündeln 140
4. Auseinanderfallen von Gründungsrechtsakt und weiteren Befugniszuweisungen 142
5. Ergänzende und vorsorgliche Abstützung auf Art. 352 AEUV 144
6. Ergebnis 147
III. Art. 114 AEUV als geschriebene Kompetenz 148
1. Anwendungsbereich 148
2. Errichtung und Funktionieren des Binnenmarktes 150
a) Allgemeines 150
b) Binnenmarktbezug und Entscheidungskompetenzen 151
3. „Maßnahmen zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten“ 153
a) Abgrenzung zu einer allgemeinen Binnenmarktkompetenz und Verhältnis zum Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung 153
b) Wahl der Handlungsform 156
c) Rechtsangleichung und Rechtsvereinheitlichung 157
d) Keine Beschränkung auf materielle Rechtsakte 159
e) Zur Gleichsetzung von sekundärrechtlicher Attribution und potenzieller tertiärer Angleichungsmaßnahme 160
f) Angleichungswirkung administrativer Einzelfallmaßnahmen 166
g) Vorbeugende Harmonisierungsmaßnahmen 171
4. Ergebnis 174
IV. Art. 114 AEUV i. V. m. ungeschriebenen Kompetenzen 175
1. Ungeschriebene Kompetenzen im Unionsrecht 176
2. Implied-Powers-Lehre als Auslegungsmethode 178
3. Typologie 180
a) Breite und Tiefe der Ausdehnung geschriebener Kompetenzen 181
b) Der Begriff des Annexes als logischer Fallstrick 181
c) Die Resulting-Powers-Doktrin 182
d) Ergebnis 183
4. Das Verhältnis ungeschriebener Kompetenzen zu Art. 352 AEUV 183
5. Maßstab der Auslegung 185
6. Dienende Funktion in Bezug auf instrumentale Begrenzungen 187
7. Prüfung der einzelnen Aspekte 189
a) Errichtung 189
b) Befugniszuweisungen 191
aa) Informatorische, unterstützende, koordinierende sowie rechtsetzende Tätigkeiten 191
bb) Rechtsverbindliche Entscheidungen und Kontrolle des mitgliedstaatlichen Vollzugs 193
8. Ergebnis 195
V. Sonstige Rechtsgrundlagen in speziellen Politikbereichen 197
1. Institutionell-rechtliche Maßnahmen als Rechtsfolge 198
2. Einzelne Politiken und ausgewählte Rechtsgrundlagen 202
a) Verkehrspolitik, Art. 90 ff. AEUV 203
b) Wettbewerbspolitik, Art. 103 AEUV 205
c) Gesundheitspolitik, Art. 168 AEUV 206
d) Umweltpolitik, Art. 192 AEUV 209
e) Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, Art. 85, 88 AEUV 209
3. Ergebnis 211
D. Art. 290 f. AEUV als Ermächtigungen zur Schaffung unabhängiger Einrichtungen 212
E. Agenturisierung als Vertragsabrundung 218
I. Voraussetzungen und Rechtsfolge 219
1. Erforderlichkeit eines Tätigwerdens 219
2. Rechtsfolge: „geeignete Vorschriften“ 223
3. Ergebnis 225
II. Institutionelle Neuschöpfung zwischen Vertragsabrundung und Vertragsänderung 225
1. Art. 352 AEUV als begrenzte Einzelermächtigung 225
2. Abgrenzung gegenüber Art. 48 EUV 227
a) Keine Unterschiede zu sonstigen Rechtsgrundlagen 227
b) Quantitative Betrachtung 231
3. Ergebnis 232
III. Demokratische Qualität 232
IV. Ergebnis 235
F. Zusammenfassung 235
Dritter Teil: Begrenzung durch Verfassungsstrukturprinzipien 237
A. Subsidiarität 238
I. Anwendbarkeit 240
II. Normativer Gehalt 242
1. Die Formulierung des Art. 5 Abs. 3 UAbs. 1 EUV und der Topos des einheitlichen Vollzugs 242
2. Prozedurale Absicherung als Aufgabe von Normativität 248
3. Transnationaler Bezug des Regelungsgegenstands 249
III. Subsidiarität und Rechtsangleichung 251
IV. Agenturen als subsidium 255
V. Ergebnis 257
B. Verhältnismäßigkeit 258
I. Der Maßstab des EuGH 259
II. Erforderlichkeit und Angemessenheit – fehlende Operabilität jenseits von Subsidiaritätserwägungen 260
III. Abschließende Bewertung 263
C. Der Vorrang des mitgliedstaatlichen Vollzugs zwischen Direktive, Sammelbegriff und Bestandsaufnahme 265
I. Normative Anhaltspunkte 266
1. Art. 291 AEUV 267
a) „Durchführung“ als Handlungsform mit begrenztem Trägerkreis 267
b) Mehrwert einer analogen Anwendung auf Agenturen 273
2. Art. 197 AEUV 275
3. Rechtsprechung 276
4. Ergebnis 277
II. „Trennungsprinzip“ als Beschreibung der kompetenziellen Gesamtschau 277
III. Ergebnis 279
D. Institutionelles Gleichgewicht 279
I. Erlass- und Entwicklungsmonopol der Kommission nach Art. 290 f. AEUV 281
1. Art. 290 AEUV 282
2. Art. 291 AEUV 285
3. Ergebnis 286
II. Art. 17 EUV als Zuständigkeitsvermutung zulasten von Agenturen 287
III. Spezielle primärrechtliche Vollzugsbefugnisse der Kommission 289
IV. Weitere Abgrenzung zu Organen und Gebot der Spezialität 290
V. Rückbindung an die Organe 293
VI. Ergebnis 294
Gesamtbewertung 296
A. Zusammenfassung der Ergebnisse de lege lata in Thesen 296
B. Reformvorschlag 300
C. Summary of Results 305
Anhang 309
Literaturverzeichnis 318
Sachverzeichnis 344