Vernehmlassung, Anhörung, Konsultation

Eva Hugo

doi:10.3790/978-3-428-55237-5

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Hugo, E. (2017). Vernehmlassung, Anhörung, Konsultation. Die Beteiligung externer Interessen im vorparlamentarischen Gesetzgebungsprozess. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-55237-5

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Vernehmlassung, Anhörung, Konsultation

Die Beteiligung externer Interessen im vorparlamentarischen Gesetzgebungsprozess

Hugo, Eva

Beiträge zum Parlamentsrecht, Vol. 75

(2017)

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Additional Information

Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-55237-5
978-3-428-15237-7 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-55237-5
Edition: 1
Language: German
Pages: 540
Collections: RECHT 2017
D&H 2017
NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Parliamentary & legislative practice

Pricing

Institution: € 210.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 139.90 (incl. local VAT if applicable)

About The Author

Eva Hugo studierte Rechtswissenschaft an der Albert-Ludwigs-Universität Freiburg und an der Georg-August-Universität Göttingen. Nach ihrem Referendariat beim Kammergericht Berlin promovierte sie bei Prof. Dr. Christian Waldhoff im Verfassungsrecht und arbeitete als wissenschaftliche Mitarbeiterin in einer international tätigen Kanzlei im Öffentlichen Wirtschaftsrecht. Heute ist sie als Referentin im Bundesministerium des Innern beschäftigt und befasst sich dort zurzeit mit Fragen der Verwaltungsmodernisierung und des E-Government.

Abstract

Die Beteiligung externer Interessen an der Vorbereitung von Gesetzentwürfen ist verfassungspolitisch ambivalent. Einerseits ist der Staat auf externe Informationen angewiesen, andererseits droht eine frühzeitige Beeinflussung staatlicher Entscheidungen durch einzelne Interessen. In der Schweiz existiert mit dem Vernehmlassungsverfahren ein in Deutschland weithin unbekanntes, ausdifferenziert geregeltes und vorbildhaft transparentes Verfahren, mit dem interessierte Kreise zur Stellungnahme eingeladen werden. Die Arbeit untersucht Historie, Rechtsgrundlagen, Ziele und Ausgestaltung dieses Verfahrens und vergleicht es mit der Verbändeanhörung in Deutschland und den Konsultationen der Europäischen Kommission. Der Vergleich zeigt, dass die Ausgestaltung der Beteiligung entscheidend für ihren Nutzen ist. Durch eine transparente und repräsentative Beteiligung können die angestrebten Ziele, externe Informationen zu nutzen und die Realisierbarkeit der Gesetzesvorlage zu testen, verwirklicht und Risiken einer einseitigen Beeinflussung staatlicher Organe gemindert werden.»Hearing and Consultation«

In Switzerland external interests are traditionally consulted in the preparation of draft laws. The study analyses history, legal bases and objectives of the consultation procedure and compares it with the hearing of associations in Germany and the consultations of the European Commission. The comparison shows that the more transparent and representative the process of consultation is, the better the objectives of the consultation as generating information and testing the feasibility of the bill can be fulfilled.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	5
Inhaltsverzeichnis	7
Abkürzungsverzeichnis	17
A. Einleitung	21
I. Problemaufriss	21
II. Forschungsstand	28
1. Deutschland	29
2. Schweiz	30
3. Europäische Union	32
III. Gang der Untersuchung	33
B. Gesetzgebung – Begriff, Funktionen, Organe	35
I. Das Gesetz	35
II. Ziele und Funktionen von Gesetzgebung	39
1. Historische Entwicklung: Von der Freiheits- und Ordnungsfunktion zum Steuerungsgedanken	40
2. Verfassungsrechtliche Funktionen und Aufgaben	44
a) Demokratische Legitimation, Ausgleich und Konsens	44
b) Integration und Akzeptanz	45
c) Freiheitssicherung durch Distanz	45
d) Konkretisierung und vorbeugender Schutz der Grundrechte	46
III. Gesetz und Gesetzgebung als Forschungsgegenstand	47
1. Staatsrechtslehre	47
2. Rechtstheorie/Allgemeine Rechtslehre	48
3. Gesetzgebungslehre	48
4. Politikwissenschaft: Policy-Cycle, Netzwerkansatz und Governance-Konzept	51
5. Von der Gesetzgebungslehre zur Regelungswissenschaft	52
IV. Akteure	53
1. Parlament	54
2. Föderativorgan	54
3. Regierung	55
4. Staatsoberhaupt	55
5. Volk	56
C. Das Verfahren der Gesetzgebung	57
I. Deutschland und die Schweiz	57
1. Rechtliche Grundlagen	57
2. „Inneres“ und „äußeres“ Verfahren der Gesetzgebung	58
3. Ablauf und Stationen des Gesetzgebungsverfahrens	62
a) Das Vorverfahren der Gesetzgebung	62
aa) Deutschland	62
bb) Schweiz	66
b) Die parlamentarische Beratungs- und Beschlussphase	68
aa) Deutschland	68
bb) Schweiz	69
c) Föderale Mitwirkung	71
aa) Deutschland	71
bb) Schweiz	72
d) Die nachparlamentarische Phase in der Schweiz: Das fakultative Gesetzesreferendum	72
e) Ausfertigung, Publikation und Inkrafttreten des Gesetzes	74
aa) Deutschland	74
bb) Schweiz	74
II. Das Gesetzgebungsverfahren der Europäischen Union	75
1. Die an der Gesetzgebung beteiligten Organe	75
2. Initiative und Vorverfahren der Gesetzgebung	75
3. Beratung und Beschlussfassung	78
4. Veröffentlichung und Inkrafttreten von Gesetzgebungsakten	82
D. Die Beteiligung externer Interessen bei der Gesetzesvorbereitung	83
I. „Externe Interessen“	83
1. Wesentliche Merkmale	84
a) Nicht-staatlich und freiwillig	84
b) Dauerhaftigkeit	86
c) Interessenvertretung nach außen	86
aa) Abgrenzung zu Parteien und Selbstzweckgruppen	86
bb) Abgrenzung zu Sachverständigen	87
cc) Abgrenzung zu unabhängiger Berufsausübung	88
dd) Maßgebliche Unterscheidung	89
2. Begriffliche Variationen und Erscheinungen	89
a) Pressure group und Lobby	89
b) Verbände, Interessenverbände, Interessengruppen	90
c) Europäische Zivilgesellschaft	91
II. „Beteiligung“	92
1. Arten und Formen der Beteiligung	92
2. Stadien der Beteiligung im nationalen Gesetzgebungsverfahren	94
a) Gesetzesvorbereitung durch die Regierung	95
aa) Expertengremien	95
(1) Deutschland	95
(2) Schweiz	97
bb) Anhörung und Vernehmlassung	99
(1) Deutschland	99
(2) Schweiz	100
b) Gesetzesvorbereitung durch das Parlament	101
aa) Deutschland	101
bb) Schweiz	102
3. Stadien der Beteiligungen auf Ebene der Europäischen Union	102
a) Ausschüsse	103
b) Beratende Einrichtungen	103
c) Konsultationen	105
4. Staatstheoretischer Hintergrund der Beteiligung an der staatlichen Willensbildung – kooperativer Staat und kooperative Rechtserzeugung	105
5. Vor- und Nachteile der Beteiligung im Vorverfahren der Gesetzgebung	109
a) Vorteile	109
aa) Sachkunde	109
bb) Akzeptanz und Durchführbarkeit	111
cc) Interessenausgleich	112
dd) Stärkung des demokratischen Prinzips	114
b) Nachteile	115
aa) Mangelnde Repräsentativität der beteiligten Interessen	115
bb) Fehlende demokratische Legitimation externer Interessen	116
cc) Schwächung anderer Gesetzgebungsorgane	119
dd) Verzögerung des Gesetzgebungsprozesses	121
6. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Beteiligung externer Interessen im Vorverfahren der Gesetzgebung	121
a) Verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Beteiligung externer Interessen bei der Gesetzesvorbereitung	122
b) Entkräftung der verfassungsrechtlichen Einwände	122
aa) Demokratische Legitimation staatlicher Entscheidungsprozesse	124
bb) Verstoß gegen das spezielle demokratische Gleichheitsgebot	125
cc) Beschneidung des Initiativrechtes	126
7. Verfassungsrechtliche Pflicht zur Beteiligung externer Interessen?	127
a) Rechtliches Gehör	128
b) Petitionsrecht	130
c) Vereinigungsfreiheit	132
d) Beteiligung externer Interessen als Bestandteil der Pflicht des Gesetzgebers zu einer (optimalen) Methodik?	132
aa) Optimale oder bestimmte gesetzgeberische Entscheidungsfindung als Verfassungspflicht	134
bb) Keine selbstständige verfassungsrechtliche Pflicht zu optimaler oder bestimmter gesetzgeberischer Methodik	135
cc) Die Rechtsprechung der Verfassungsgerichte zu Verfahrenspflichten des Gesetzgebers	137
dd) Rationales Gesetzgebungsverfahren als legistisches Ziel und Gebot	142
8. Ausblick	148
E. Das schweizerische Vernehmlassungsverfahren	150
I. Begrifflichkeiten und Abgrenzungen	150
1. Mitwirkung, Anhörung, Vernehmlassung	150
2. Abgrenzungen	156
II. Historische Entwicklung	157
1. Die gewohnheitsrechtlichen Anfänge	157
2. Die Partialrevision der sogenannten Wirtschaftsartikel von 1947	161
a) Gegenstand der Anhörung	164
b) Der Kreis der Angehörten	164
aa) Zuständige Organisationen der Wirtschaft	164
bb) Kantone	166
c) Die Pflicht zur Anhörung	168
d) Das Verfahren der Anhörung	169
e) Bedeutung und Bewertung	175
3. Entstehung sachbereichsspezifischer Anhörungsrechte in der Bundesverfassung	179
4. Richtlinien des Bundesrats vom 6. Mai 1970 über das Vorverfahren der Gesetzgebung	181
a) Entstehungsgeschichte	182
aa) Postulate Schürmann und Bratschi	182
bb) „Mirage-affair“ und die Revision des Geschäftsverkehrsgesetzes	185
b) Rechtsnatur, Anwendungsbereich und Zweck	189
c) Die Regelung des Vernehmlassungsverfahrens	189
aa) Anhörungsgegenstand und -kreis	190
bb) Verfahrensablauf	192
cc) Bewertung	195
5. Verordnung über das Vernehmlassungsverfahren vom 17. Juni 1991	197
a) Erneute Reformbestrebungen	198
b) Verfestigung und Neuerungen	200
c) Bewertung	202
6. Die Totalrevision der Bundesverfassung von 1999	202
III. Die geltenden rechtlichen Grundlagen	204
1. Art. 147 BV als verfassungsrechtliche Grundsatznorm	205
2. Das Vernehmlassungsgesetz vom 18. März 2005	205
3. Die Vernehmlassungsverordnung vom 17. August 2005	207
IV. Ziele und Vorzüge des Verfahrens	208
1. Information	209
2. Partizipation und Akzeptanz	212
3. Konkordanz und Referendumsfestigkeit	214
a) Interessenausgleich	214
b) „Damoklesschwert“ Referendumsdrohung	216
4. Föderative Partizipation und Vollzugstauglichkeit	222
V. Das Verfahren im Einzelnen	225
1. Sachlicher Anwendungsbereich	225
2. Personaler Anwendungsbereich: Die Vernehmlassungsteilnehmer	230
a) Ständige Vernehmlassungsteilnehmer	230
b) Weitere Teilnahmeberechtigte	232
3. Ablauf des Verfahrens	233
a) Planung und Vorbereitung	233
b) Eröffnung und Durchführung	234
c) Form und Fristen	236
d) Interne Ausarbeitung der Vernehmlassungen	238
aa) Kantone	239
(1) Vorbereitung und Erstellung der Stellungnahme	240
(2) Beteiligung der kantonalen Parlamente und des Kantonsvolks	242
(3) Koordination mit anderen Kantonen	243
bb) Parteien, Verbände und interessierte Kreise	244
e) Kenntnisnahme, Gewichtung und Auswertung der Vernehmlassungen	247
aa) Kenntnisnahme	247
bb) Gewichtung und Auswertung	249
(1) Auswertungskriterien	250
(2) Bedeutung der Auswertungsphase	251
cc) Weiterer Verfahrensgang	253
f) Öffentlichkeit und Transparenz des Verfahrens	253
4. Anhörung zu Vorhaben von untergeordneter Bedeutung	254
5. Änderung des Vernehmlassungsgesetzes	256
a) Evaluation der Anhörungs- und Vernehmlassungspraxis des Bundes	256
b) Der Gesetzentwurf des Bundesrates	258
c) Parlamentarische Phase	260
d) Änderung der Vernehmlassungsverordnung	263
6. Rechtsfolgen einer unterbliebenen Vernehmlassung	263
VI. Praktische Bedeutung des Vernehmlassungsverfahrens	264
1. Einwände gegen das Vernehmlassungsverfahren	265
a) Präjudizierung von Entscheidungen	267
aa) Befürchtung der Abwertung des Parlaments	267
bb) Abschaffung des Vernehmlassungsverfahrens?	269
cc) Relativierung der These von der beschränkten Entscheidungsfreiheit des Parlaments	270
(1) Empirische Untersuchungen	272
(2) Das Stimmungsbild unter den Parteien	274
(3) Fazit	275
b) Verlangsamung und Verkomplizierung des Gesetzgebungsverfahrens	276
c) Zeitlicher und personeller Aufwand	278
2. Abnehmende Bedeutung durch die Vorentwurfsphase?	282
VII. Zwischenfazit	284
F. Die Anhörung externer Interessen bei der Gesetzesvorbereitung in Deutschland	286
I. Historische Entwicklung	286
1. Die Heranziehung der Verbände bei der Gesetzesvorbereitung in der Weimarer Republik	287
2. Die Beteiligung der Verbände an der Gesetzesvorbereitung in der Bundesrepublik	291
a) „Beschaffung von Unterlagen“, § 23 GGO II a.F.	292
aa) Ermessen	292
(1) Das „Ob“ der Beteiligung	293
(2) Auswahl der zu beteiligenden Verbände	293
bb) Gegenstand und Kreis der Beteiligung	295
cc) Das Verfahren der Beteiligung	296
(1) Vertraulichkeit	296
(2) Offenheit	297
(3) Form und Zeitpunkt	302
dd) Bedeutung und Bewertung	303
b) Unterrichtung der beteiligten Fachkreise und Verbände nach § 24 GGO II a.F.	305
c) Die Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien vom 1. September 2000	307
II. Die geltenden rechtlichen Grundlagen	309
1. Gesetzlich vorgeschriebene Beteiligung	309
2. Die Beteiligung nach § 47 Abs. 3 GGO	312
III. Die Verfahrenspraxis	313
1. Sachlicher Gegenstand der Beteiligung	314
2. Beteiligte Verbände und Fachkreise	315
3. Pflicht zur Beteiligung	316
4. Form, Zeitpunkt und Fristen der Beteiligung	317
5. Interne Ausarbeitung der Stellungnahmen	320
6. Berücksichtigung und Auswertung der Stellungnahmen	320
7. Offenheit der Beteiligung	322
8. Rechtsfolgen einer unterbliebenen Beteiligung	324
a) Folgen für das erlassene Gesetz	324
aa) Beteiligung gemäß § 47 Abs. 3 GGO	325
bb) Beteiligung gemäß § 118 BBG	326
b) Rechtsschutzmöglichkeiten der Verbände	327
IV. Praktische Bedeutung, Kritik und Reformvorschläge	330
1. Einwendungen gegen die praktizierte Beteiligung externer Interessen	331
a) Fehlende Transparenz und Publizität	331
aa) Kritikpunkte und Vorschläge	331
bb) Verfassungsrechtliche Pflicht zur Offenlegung?	333
cc) Erforderlichkeit einer transparenten Beteiligung	335
b) Abwertung des Parlaments?	337
2. Stärkere Formalisierung der Verbändeanhörung bei der Gesetzesvorbereitung?	341
G. Die Konsultation externer Interessen vor dem Vorschlag eines Gesetzgebungsaktes durch die Europäische Kommission	344
I. Begriffsbestimmungen und Abgrenzungen	344
II. Historischer Hintergrund	347
1. Von den Anfängen der Europäischen Gemeinschaften bis zur Unterzeichnung des Vertrages über die Europäische Union	347
a) Beweggründe für die Konsultation der Verbände	348
b) Rechtliche Grundlagen	352
c) Konsultationspraxis	355
2. Die Zeit nach dem Vertrag von Maastricht	357
a) Offener und strukturierter Dialog mit den Interessengruppen	357
b) Verpflichtende Anhörungen im Rahmen des sozialen Dialogs	360
3. Das Amsterdamer Protokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit	362
4. Partizipation als Grundsatz „guten Regierens“ – das Weißbuch „Europäisches Regieren“	364
5. Primärrechtliche Verankerung der Konsultationsverfahren: Der Lissabon-Vertrag	366
III. Rechtliche Grundlagen	368
1. Art. 11 Abs. 3 EUV	368
2. Protokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit	368
3. Auslegungshilfen	370
IV. Ziele und Funktionen der Konsultationen	370
1. Qualitativ „gute“ Rechtsetzung	371
2. Legitimation durch Partizipation	374
3. Akzeptanz und Transparenz	377
V. Die Konsultationspraxis im Einzelnen	378
1. Gegenstand der Konsultationen	380
2. Konsultationsteilnehmer	381
a) Auswahlkriterien	382
b) (Organisierte) Zivilgesellschaft	384
c) Sachverständige	387
3. Das Verfahren der Konsultation	388
a) Die Mindeststandards von 2002	388
aa) Rechtsnatur	389
bb) Anwendungsbereich	389
b) Zuständigkeit und Planung	391
c) Eröffnung einer Konsultation	392
d) Zeitpunkt, Fristen und Form	396
e) Berücksichtigung, Auswertung und Veröffentlichung der Ergebnisse	398
f) Transparenz der Konsultationen	400
aa) Information der Öffentlichkeit, der anderen Unionsorgane und nationalen Parlamente	400
bb) Transparenz der Konsultationsteilnehmer	402
g) Ergänzung der Mindeststandards durch interne Leitlinien	403
4. Folgen einer unterbliebenen Konsultation	406
VI. Praktische Bedeutung	408
1. Einwände gegen die Beteiligung externer Interessen an der Rechtsetzungsvorbereitung	408
a) Einflussnahme von Partikularinteressen zulasten des Gemeinwohls	409
aa) Interessenvielfalt als Voraussetzung der Demokratie	410
bb) Repräsentative Auswahl der Konsultationsteilnehmer	412
cc) Privilegierung organisierter Interessen zum Nachteil des einzelnen Bürgers?	414
dd) Transparenz der Verfahren	415
b) Bündelung des Interesseneinflusses beim Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss?	416
c) Schwächung des Parlaments?	418
2. Verbesserungsbedarf	421
a) Feedback-System	421
b) Spezialisierung im Hinblick auf Konsultationsteilnehmer und -werkzeuge	422
H. Vernehmlassung, Anhörung und Konsultation im Vergleich	423
I. Ursprünge und Entwicklung der Beteiligung externer Interessen an der Gesetzesvorbereitung	424
1. Staatliches Bedürfnis nach Information und Einflussnahmebegehren der Interessen	424
2. Institutionelle Faktoren	425
3. Kritik	425
4. Die konkrete Ausgestaltung der Beteiligung	428
5. Entwicklungslinien	429
a) Rechtliche Regulierung der Beteiligung	429
b) Normhierarchische Verankerung der Beteiligung	432
II. Ziele der Beteiligung	436
1. Qualitativ „gute“ Gesetze	436
2. Akzeptanz und Durchführbarkeit des Gesetzesvorhabens	437
3. Interessenausgleich	438
4. Partizipation	440
5. Abhängigkeit der Zielerreichung von der konkreten Ausgestaltung	441
III. Der Teilnehmerkreis	441
1. Inklusivität	441
2. Repräsentativität	445
3. Die politischen Parteien als Teilnehmer des Vernehmlassungsverfahren	446
IV. Formelle Aspekte	449
1. Zeitpunkt	450
2. Staatliche Initiative	451
3. Form	452
4. Fristen	454
V. Rechtliche Verbindlichkeit der Beteiligung	455
VI. Auswertung und Verbindlichkeit der Stellungnahmen	457
1. Bedeutung der Auswertungsphase	457
2. Bindungswirkung der Stellungnahmen	458
3. Die Auswertung der Stellungnahmen	458
a) Vernehmlassungsverfahren	458
b) Konsultationsverfahren der Europäischen Kommission	459
c) Verbändeanhörung in Deutschland	460
d) Vergleich	461
VII. Transparenz und Offenheit	462
VIII. Praktische Bedeutung	465
1. Auswirkungen auf den weiteren Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens	466
2. Verbleibende Kritikpunkte	468
I. Schlussbetrachtung	470
J. Anhang	474
I. Bundesgesetz über das Vernehmlassungsverfahren vom 18. März 2005 – Fassung vom 25. November 2013	474
II. Bundesgesetz über das Vernehmlassungsverfahren vom 18. März 2005 – Fassung vom 1. April 2016	478
III. Vernehmlassungsunterlagen des vom 21. November 2012 bis 8. April 2013 durchgeführten Vernehmlassungsverfahrens zur Änderung des Vernehmlassungsgesetzes	483
1. Bekanntmachung	483
2. Liste der ständigen Vernehmlassungsadressaten	484
3. Begleitschreiben	490
IV. Durchgeführte Umfrage zum Vernehmlassungsverfahren	493
1. Frage 1	493
2. Umfrageergebnis Frage 1	493
a) Kantone	493
b) Parteien	494
c) Verbände	494
3. Frage 2	495
4. Umfrageergebnis Frage 2	495
a) Kantone	495
b) Parteien	495
c) Verbände	496
Literaturverzeichnis	497
Stichwortverzeichnis	536

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