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Vernehmlassung, Anhörung, Konsultation

Die Beteiligung externer Interessen im vorparlamentarischen Gesetzgebungsprozess

Hugo, Eva

Beiträge zum Parlamentsrecht, Vol. 75

(2017)

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About The Author

Eva Hugo studierte Rechtswissenschaft an der Albert-Ludwigs-Universität Freiburg und an der Georg-August-Universität Göttingen. Nach ihrem Referendariat beim Kammergericht Berlin promovierte sie bei Prof. Dr. Christian Waldhoff im Verfassungsrecht und arbeitete als wissenschaftliche Mitarbeiterin in einer international tätigen Kanzlei im Öffentlichen Wirtschaftsrecht. Heute ist sie als Referentin im Bundesministerium des Innern beschäftigt und befasst sich dort zurzeit mit Fragen der Verwaltungsmodernisierung und des E-Government.

Abstract

Die Beteiligung externer Interessen an der Vorbereitung von Gesetzentwürfen ist verfassungspolitisch ambivalent. Einerseits ist der Staat auf externe Informationen angewiesen, andererseits droht eine frühzeitige Beeinflussung staatlicher Entscheidungen durch einzelne Interessen. In der Schweiz existiert mit dem Vernehmlassungsverfahren ein in Deutschland weithin unbekanntes, ausdifferenziert geregeltes und vorbildhaft transparentes Verfahren, mit dem interessierte Kreise zur Stellungnahme eingeladen werden. Die Arbeit untersucht Historie, Rechtsgrundlagen, Ziele und Ausgestaltung dieses Verfahrens und vergleicht es mit der Verbändeanhörung in Deutschland und den Konsultationen der Europäischen Kommission. Der Vergleich zeigt, dass die Ausgestaltung der Beteiligung entscheidend für ihren Nutzen ist. Durch eine transparente und repräsentative Beteiligung können die angestrebten Ziele, externe Informationen zu nutzen und die Realisierbarkeit der Gesetzesvorlage zu testen, verwirklicht und Risiken einer einseitigen Beeinflussung staatlicher Organe gemindert werden.»Hearing and Consultation«

In Switzerland external interests are traditionally consulted in the preparation of draft laws. The study analyses history, legal bases and objectives of the consultation procedure and compares it with the hearing of associations in Germany and the consultations of the European Commission. The comparison shows that the more transparent and representative the process of consultation is, the better the objectives of the consultation as generating information and testing the feasibility of the bill can be fulfilled.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Abkürzungsverzeichnis 17
A. Einleitung 21
I. Problemaufriss 21
II. Forschungsstand 28
1. Deutschland 29
2. Schweiz 30
3. Europäische Union 32
III. Gang der Untersuchung 33
B. Gesetzgebung – Begriff, Funktionen, Organe 35
I. Das Gesetz 35
II. Ziele und Funktionen von Gesetzgebung 39
1. Historische Entwicklung: Von der Freiheits- und Ordnungsfunktion zum Steuerungsgedanken 40
2. Verfassungsrechtliche Funktionen und Aufgaben 44
a) Demokratische Legitimation, Ausgleich und Konsens 44
b) Integration und Akzeptanz 45
c) Freiheitssicherung durch Distanz 45
d) Konkretisierung und vorbeugender Schutz der Grundrechte 46
III. Gesetz und Gesetzgebung als Forschungsgegenstand 47
1. Staatsrechtslehre 47
2. Rechtstheorie/Allgemeine Rechtslehre 48
3. Gesetzgebungslehre 48
4. Politikwissenschaft: Policy-Cycle, Netzwerkansatz und Governance-Konzept 51
5. Von der Gesetzgebungslehre zur Regelungswissenschaft 52
IV. Akteure 53
1. Parlament 54
2. Föderativorgan 54
3. Regierung 55
4. Staatsoberhaupt 55
5. Volk 56
C. Das Verfahren der Gesetzgebung 57
I. Deutschland und die Schweiz 57
1. Rechtliche Grundlagen 57
2. „Inneres“ und „äußeres“ Verfahren der Gesetzgebung 58
3. Ablauf und Stationen des Gesetzgebungsverfahrens 62
a) Das Vorverfahren der Gesetzgebung 62
aa) Deutschland 62
bb) Schweiz 66
b) Die parlamentarische Beratungs- und Beschlussphase 68
aa) Deutschland 68
bb) Schweiz 69
c) Föderale Mitwirkung 71
aa) Deutschland 71
bb) Schweiz 72
d) Die nachparlamentarische Phase in der Schweiz: Das fakultative Gesetzesreferendum 72
e) Ausfertigung, Publikation und Inkrafttreten des Gesetzes 74
aa) Deutschland 74
bb) Schweiz 74
II. Das Gesetzgebungsverfahren der Europäischen Union 75
1. Die an der Gesetzgebung beteiligten Organe 75
2. Initiative und Vorverfahren der Gesetzgebung 75
3. Beratung und Beschlussfassung 78
4. Veröffentlichung und Inkrafttreten von Gesetzgebungsakten 82
D. Die Beteiligung externer Interessen bei der Gesetzesvorbereitung 83
I. „Externe Interessen“ 83
1. Wesentliche Merkmale 84
a) Nicht-staatlich und freiwillig 84
b) Dauerhaftigkeit 86
c) Interessenvertretung nach außen 86
aa) Abgrenzung zu Parteien und Selbstzweckgruppen 86
bb) Abgrenzung zu Sachverständigen 87
cc) Abgrenzung zu unabhängiger Berufsausübung 88
dd) Maßgebliche Unterscheidung 89
2. Begriffliche Variationen und Erscheinungen 89
a) Pressure group und Lobby 89
b) Verbände, Interessenverbände, Interessengruppen 90
c) Europäische Zivilgesellschaft 91
II. „Beteiligung“ 92
1. Arten und Formen der Beteiligung 92
2. Stadien der Beteiligung im nationalen Gesetzgebungsverfahren 94
a) Gesetzesvorbereitung durch die Regierung 95
aa) Expertengremien 95
(1) Deutschland 95
(2) Schweiz 97
bb) Anhörung und Vernehmlassung 99
(1) Deutschland 99
(2) Schweiz 100
b) Gesetzesvorbereitung durch das Parlament 101
aa) Deutschland 101
bb) Schweiz 102
3. Stadien der Beteiligungen auf Ebene der Europäischen Union 102
a) Ausschüsse 103
b) Beratende Einrichtungen 103
c) Konsultationen 105
4. Staatstheoretischer Hintergrund der Beteiligung an der staatlichen Willensbildung – kooperativer Staat und kooperative Rechtserzeugung 105
5. Vor- und Nachteile der Beteiligung im Vorverfahren der Gesetzgebung 109
a) Vorteile 109
aa) Sachkunde 109
bb) Akzeptanz und Durchführbarkeit 111
cc) Interessenausgleich 112
dd) Stärkung des demokratischen Prinzips 114
b) Nachteile 115
aa) Mangelnde Repräsentativität der beteiligten Interessen 115
bb) Fehlende demokratische Legitimation externer Interessen 116
cc) Schwächung anderer Gesetzgebungsorgane 119
dd) Verzögerung des Gesetzgebungsprozesses 121
6. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Beteiligung externer Interessen im Vorverfahren der Gesetzgebung 121
a) Verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Beteiligung externer Interessen bei der Gesetzesvorbereitung 122
b) Entkräftung der verfassungsrechtlichen Einwände 122
aa) Demokratische Legitimation staatlicher Entscheidungsprozesse 124
bb) Verstoß gegen das spezielle demokratische Gleichheitsgebot 125
cc) Beschneidung des Initiativrechtes 126
7. Verfassungsrechtliche Pflicht zur Beteiligung externer Interessen? 127
a) Rechtliches Gehör 128
b) Petitionsrecht 130
c) Vereinigungsfreiheit 132
d) Beteiligung externer Interessen als Bestandteil der Pflicht des Gesetzgebers zu einer (optimalen) Methodik? 132
aa) Optimale oder bestimmte gesetzgeberische Entscheidungsfindung als Verfassungspflicht 134
bb) Keine selbstständige verfassungsrechtliche Pflicht zu optimaler oder bestimmter gesetzgeberischer Methodik 135
cc) Die Rechtsprechung der Verfassungsgerichte zu Verfahrenspflichten des Gesetzgebers 137
dd) Rationales Gesetzgebungsverfahren als legistisches Ziel und Gebot 142
8. Ausblick 148
E. Das schweizerische Vernehmlassungsverfahren 150
I. Begrifflichkeiten und Abgrenzungen 150
1. Mitwirkung, Anhörung, Vernehmlassung 150
2. Abgrenzungen 156
II. Historische Entwicklung 157
1. Die gewohnheitsrechtlichen Anfänge 157
2. Die Partialrevision der sogenannten Wirtschaftsartikel von 1947 161
a) Gegenstand der Anhörung 164
b) Der Kreis der Angehörten 164
aa) Zuständige Organisationen der Wirtschaft 164
bb) Kantone 166
c) Die Pflicht zur Anhörung 168
d) Das Verfahren der Anhörung 169
e) Bedeutung und Bewertung 175
3. Entstehung sachbereichsspezifischer Anhörungsrechte in der Bundesverfassung 179
4. Richtlinien des Bundesrats vom 6. Mai 1970 über das Vorverfahren der Gesetzgebung 181
a) Entstehungsgeschichte 182
aa) Postulate Schürmann und Bratschi 182
bb) „Mirage-affair“ und die Revision des Geschäftsverkehrsgesetzes 185
b) Rechtsnatur, Anwendungsbereich und Zweck 189
c) Die Regelung des Vernehmlassungsverfahrens 189
aa) Anhörungsgegenstand und -kreis 190
bb) Verfahrensablauf 192
cc) Bewertung 195
5. Verordnung über das Vernehmlassungsverfahren vom 17. Juni 1991 197
a) Erneute Reformbestrebungen 198
b) Verfestigung und Neuerungen 200
c) Bewertung 202
6. Die Totalrevision der Bundesverfassung von 1999 202
III. Die geltenden rechtlichen Grundlagen 204
1. Art. 147 BV als verfassungsrechtliche Grundsatznorm 205
2. Das Vernehmlassungsgesetz vom 18. März 2005 205
3. Die Vernehmlassungsverordnung vom 17. August 2005 207
IV. Ziele und Vorzüge des Verfahrens 208
1. Information 209
2. Partizipation und Akzeptanz 212
3. Konkordanz und Referendumsfestigkeit 214
a) Interessenausgleich 214
b) „Damoklesschwert“ Referendumsdrohung 216
4. Föderative Partizipation und Vollzugstauglichkeit 222
V. Das Verfahren im Einzelnen 225
1. Sachlicher Anwendungsbereich 225
2. Personaler Anwendungsbereich: Die Vernehmlassungsteilnehmer 230
a) Ständige Vernehmlassungsteilnehmer 230
b) Weitere Teilnahmeberechtigte 232
3. Ablauf des Verfahrens 233
a) Planung und Vorbereitung 233
b) Eröffnung und Durchführung 234
c) Form und Fristen 236
d) Interne Ausarbeitung der Vernehmlassungen 238
aa) Kantone 239
(1) Vorbereitung und Erstellung der Stellungnahme 240
(2) Beteiligung der kantonalen Parlamente und des Kantonsvolks 242
(3) Koordination mit anderen Kantonen 243
bb) Parteien, Verbände und interessierte Kreise 244
e) Kenntnisnahme, Gewichtung und Auswertung der Vernehmlassungen 247
aa) Kenntnisnahme 247
bb) Gewichtung und Auswertung 249
(1) Auswertungskriterien 250
(2) Bedeutung der Auswertungsphase 251
cc) Weiterer Verfahrensgang 253
f) Öffentlichkeit und Transparenz des Verfahrens 253
4. Anhörung zu Vorhaben von untergeordneter Bedeutung 254
5. Änderung des Vernehmlassungsgesetzes 256
a) Evaluation der Anhörungs- und Vernehmlassungspraxis des Bundes 256
b) Der Gesetzentwurf des Bundesrates 258
c) Parlamentarische Phase 260
d) Änderung der Vernehmlassungsverordnung 263
6. Rechtsfolgen einer unterbliebenen Vernehmlassung 263
VI. Praktische Bedeutung des Vernehmlassungsverfahrens 264
1. Einwände gegen das Vernehmlassungsverfahren 265
a) Präjudizierung von Entscheidungen 267
aa) Befürchtung der Abwertung des Parlaments 267
bb) Abschaffung des Vernehmlassungsverfahrens? 269
cc) Relativierung der These von der beschränkten Entscheidungsfreiheit des Parlaments 270
(1) Empirische Untersuchungen 272
(2) Das Stimmungsbild unter den Parteien 274
(3) Fazit 275
b) Verlangsamung und Verkomplizierung des Gesetzgebungsverfahrens 276
c) Zeitlicher und personeller Aufwand 278
2. Abnehmende Bedeutung durch die Vorentwurfsphase? 282
VII. Zwischenfazit 284
F. Die Anhörung externer Interessen bei der Gesetzesvorbereitung in Deutschland 286
I. Historische Entwicklung 286
1. Die Heranziehung der Verbände bei der Gesetzesvorbereitung in der Weimarer Republik 287
2. Die Beteiligung der Verbände an der Gesetzesvorbereitung in der Bundesrepublik 291
a) „Beschaffung von Unterlagen“, § 23 GGO II a.F. 292
aa) Ermessen 292
(1) Das „Ob“ der Beteiligung 293
(2) Auswahl der zu beteiligenden Verbände 293
bb) Gegenstand und Kreis der Beteiligung 295
cc) Das Verfahren der Beteiligung 296
(1) Vertraulichkeit 296
(2) Offenheit 297
(3) Form und Zeitpunkt 302
dd) Bedeutung und Bewertung 303
b) Unterrichtung der beteiligten Fachkreise und Verbände nach § 24 GGO II a.F. 305
c) Die Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien vom 1. September 2000 307
II. Die geltenden rechtlichen Grundlagen 309
1. Gesetzlich vorgeschriebene Beteiligung 309
2. Die Beteiligung nach § 47 Abs. 3 GGO 312
III. Die Verfahrenspraxis 313
1. Sachlicher Gegenstand der Beteiligung 314
2. Beteiligte Verbände und Fachkreise 315
3. Pflicht zur Beteiligung 316
4. Form, Zeitpunkt und Fristen der Beteiligung 317
5. Interne Ausarbeitung der Stellungnahmen 320
6. Berücksichtigung und Auswertung der Stellungnahmen 320
7. Offenheit der Beteiligung 322
8. Rechtsfolgen einer unterbliebenen Beteiligung 324
a) Folgen für das erlassene Gesetz 324
aa) Beteiligung gemäß § 47 Abs. 3 GGO 325
bb) Beteiligung gemäß § 118 BBG 326
b) Rechtsschutzmöglichkeiten der Verbände 327
IV. Praktische Bedeutung, Kritik und Reformvorschläge 330
1. Einwendungen gegen die praktizierte Beteiligung externer Interessen 331
a) Fehlende Transparenz und Publizität 331
aa) Kritikpunkte und Vorschläge 331
bb) Verfassungsrechtliche Pflicht zur Offenlegung? 333
cc) Erforderlichkeit einer transparenten Beteiligung 335
b) Abwertung des Parlaments? 337
2. Stärkere Formalisierung der Verbändeanhörung bei der Gesetzesvorbereitung? 341
G. Die Konsultation externer Interessen vor dem Vorschlag eines Gesetzgebungsaktes durch die Europäische Kommission 344
I. Begriffsbestimmungen und Abgrenzungen 344
II. Historischer Hintergrund 347
1. Von den Anfängen der Europäischen Gemeinschaften bis zur Unterzeichnung des Vertrages über die Europäische Union 347
a) Beweggründe für die Konsultation der Verbände 348
b) Rechtliche Grundlagen 352
c) Konsultationspraxis 355
2. Die Zeit nach dem Vertrag von Maastricht 357
a) Offener und strukturierter Dialog mit den Interessengruppen 357
b) Verpflichtende Anhörungen im Rahmen des sozialen Dialogs 360
3. Das Amsterdamer Protokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit 362
4. Partizipation als Grundsatz „guten Regierens“ – das Weißbuch „Europäisches Regieren“ 364
5. Primärrechtliche Verankerung der Konsultationsverfahren: Der Lissabon-Vertrag 366
III. Rechtliche Grundlagen 368
1. Art. 11 Abs. 3 EUV 368
2. Protokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit 368
3. Auslegungshilfen 370
IV. Ziele und Funktionen der Konsultationen 370
1. Qualitativ „gute“ Rechtsetzung 371
2. Legitimation durch Partizipation 374
3. Akzeptanz und Transparenz 377
V. Die Konsultationspraxis im Einzelnen 378
1. Gegenstand der Konsultationen 380
2. Konsultationsteilnehmer 381
a) Auswahlkriterien 382
b) (Organisierte) Zivilgesellschaft 384
c) Sachverständige 387
3. Das Verfahren der Konsultation 388
a) Die Mindeststandards von 2002 388
aa) Rechtsnatur 389
bb) Anwendungsbereich 389
b) Zuständigkeit und Planung 391
c) Eröffnung einer Konsultation 392
d) Zeitpunkt, Fristen und Form 396
e) Berücksichtigung, Auswertung und Veröffentlichung der Ergebnisse 398
f) Transparenz der Konsultationen 400
aa) Information der Öffentlichkeit, der anderen Unionsorgane und nationalen Parlamente 400
bb) Transparenz der Konsultationsteilnehmer 402
g) Ergänzung der Mindeststandards durch interne Leitlinien 403
4. Folgen einer unterbliebenen Konsultation 406
VI. Praktische Bedeutung 408
1. Einwände gegen die Beteiligung externer Interessen an der Rechtsetzungsvorbereitung 408
a) Einflussnahme von Partikularinteressen zulasten des Gemeinwohls 409
aa) Interessenvielfalt als Voraussetzung der Demokratie 410
bb) Repräsentative Auswahl der Konsultationsteilnehmer 412
cc) Privilegierung organisierter Interessen zum Nachteil des einzelnen Bürgers? 414
dd) Transparenz der Verfahren 415
b) Bündelung des Interesseneinflusses beim Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss? 416
c) Schwächung des Parlaments? 418
2. Verbesserungsbedarf 421
a) Feedback-System 421
b) Spezialisierung im Hinblick auf Konsultationsteilnehmer und -werkzeuge 422
H. Vernehmlassung, Anhörung und Konsultation im Vergleich 423
I. Ursprünge und Entwicklung der Beteiligung externer Interessen an der Gesetzesvorbereitung 424
1. Staatliches Bedürfnis nach Information und Einflussnahmebegehren der Interessen 424
2. Institutionelle Faktoren 425
3. Kritik 425
4. Die konkrete Ausgestaltung der Beteiligung 428
5. Entwicklungslinien 429
a) Rechtliche Regulierung der Beteiligung 429
b) Normhierarchische Verankerung der Beteiligung 432
II. Ziele der Beteiligung 436
1. Qualitativ „gute“ Gesetze 436
2. Akzeptanz und Durchführbarkeit des Gesetzesvorhabens 437
3. Interessenausgleich 438
4. Partizipation 440
5. Abhängigkeit der Zielerreichung von der konkreten Ausgestaltung 441
III. Der Teilnehmerkreis 441
1. Inklusivität 441
2. Repräsentativität 445
3. Die politischen Parteien als Teilnehmer des Vernehmlassungsverfahren 446
IV. Formelle Aspekte 449
1. Zeitpunkt 450
2. Staatliche Initiative 451
3. Form 452
4. Fristen 454
V. Rechtliche Verbindlichkeit der Beteiligung 455
VI. Auswertung und Verbindlichkeit der Stellungnahmen 457
1. Bedeutung der Auswertungsphase 457
2. Bindungswirkung der Stellungnahmen 458
3. Die Auswertung der Stellungnahmen 458
a) Vernehmlassungsverfahren 458
b) Konsultationsverfahren der Europäischen Kommission 459
c) Verbändeanhörung in Deutschland 460
d) Vergleich 461
VII. Transparenz und Offenheit 462
VIII. Praktische Bedeutung 465
1. Auswirkungen auf den weiteren Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens 466
2. Verbleibende Kritikpunkte 468
I. Schlussbetrachtung 470
J. Anhang 474
I. Bundesgesetz über das Vernehmlassungsverfahren vom 18. März 2005 – Fassung vom 25. November 2013 474
II. Bundesgesetz über das Vernehmlassungsverfahren vom 18. März 2005 – Fassung vom 1. April 2016 478
III. Vernehmlassungsunterlagen des vom 21. November 2012 bis 8. April 2013 durchgeführten Vernehmlassungsverfahrens zur Änderung des Vernehmlassungsgesetzes 483
1. Bekanntmachung 483
2. Liste der ständigen Vernehmlassungsadressaten 484
3. Begleitschreiben 490
IV. Durchgeführte Umfrage zum Vernehmlassungsverfahren 493
1. Frage 1 493
2. Umfrageergebnis Frage 1 493
a) Kantone 493
b) Parteien 494
c) Verbände 494
3. Frage 2 495
4. Umfrageergebnis Frage 2 495
a) Kantone 495
b) Parteien 495
c) Verbände 496
Literaturverzeichnis 497
Stichwortverzeichnis 536