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»Rote Karte« gegen »Spinner«?

Bedeutung und Reichweite staatlicher Neutralitätspflichten in der politischen Auseinandersetzung

Eder, Christian

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1356

(2017)

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About The Author

Christian Eder studierte als Stipendiat der Hanns-Seidel-Stiftung Rechtswissenschaften an der Ludwig-Maximilians-Universität München (LMU) und absolvierte währenddessen u.a. ein Praktikum beim Europäischen Parlament in Brüssel. Anschließend arbeitete er an seiner Dissertation, die von Prof. Dr. Jens Kersten betreut wurde, und war im Examinatorium der Juristischen Fakultät der LMU sowie in einer internationalen Wirtschaftskanzlei als wissenschaftlicher Mitarbeiter beschäftigt. Er ist Wirtschaftsmediator und absolviert derzeit sein Referendariat am Oberlandesgericht München, in dessen Rahmen er auch im Dezernat von Prof. Dr. Peter M. Huber am Bundesverfassungsgericht tätig sein wird.

Abstract

Die Arbeit beleuchtet die Neutralitätspflichten, die den Bundespräsidenten und die Mitglieder der Bundesregierung in der Auseinandersetzung mit politischen Parteien treffen. Ausgehend von den aktuellen Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts hinsichtlich der Äußerungsbefugnisse von Staatsorganen im politischen Diskurs entwickelt der Autor drei Anknüpfungspunkte für eine Neutralitätspflicht: Erstens die parteipolitische Neutralität als allgemeines Rechts- und Verfassungsprinzip, zweitens die Freiheit der Wahl und drittens die verfassungsmäßigen Rechte politischer Parteien. Auf dieser Grundlage kommt er zu dem Ergebnis, dass das Grundgesetz – entgegen der Auffassung des Bundesverfassungsgerichts – die untersuchten Staatsorgane gleichermaßen an die Neutralitätspflicht gebunden sieht. Schließlich zeigt der Autor die unter den dargestellten rechtlichen Rahmenbedingungen verbleibenden Handlungsmöglichkeiten der Staatsorgane auf und schlägt so die Brücke zur Verfassungspraxis. »›Red Card‹ against ›Weirdos‹?«

The thesis examines the duties of political neutrality the German Constitution imposes on the Federal President and the Government. Based on recent rulings by the Federal Constitutional Court, the dissertation identifies several constitutional foundations for the state's duty of neutrality and concludes that both, the President and the Government, are obliged to exercise restraint against political parties. Finally, the thesis points out the in so far remaining scopes of actions for the state authorities.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsverzeichnis 9
Abkürzungsverzeichnis 15
A. Einleitung 17
B. Staatliche Neutralitätspflichten als aktuelle verfassungsrechtliche Problematik 20
I. „Spinner“-Entscheidung 20
II. Exkurs: Weitere Äußerungen Joachim Gaucks 22
III. „Schwesig“-Entscheidung 23
IV. „Wanka“-Entscheidung 24
V. Landesverfassungsgerichtliche Entscheidungen 25
1. „Dreyer“-Entscheidung 25
2. „Commerçon“-Entscheidung 26
3. „Taubert“-Entscheidung 27
4. „Ramelow“-Entscheidung 28
5. „Lauinger“-Entscheidung 30
C. Das Prinzip staatlicher Neutralität im Kontext parteipolitischer Auseinandersetzungen 32
I. Parteipolitische Neutralität als Rechts- und Verfassungsprinzip 32
1. Der Begriff der Neutralität 32
2. Ausprägungen des Neutralitätsgebots im geltenden Recht 33
3. Parteipolitische Neutralität im verfassungsrechtlichen Kontext 34
a) Grundwerte des Staates 35
b) Konkrete politische Gestaltung 37
4. Neutralität als Rechtspflicht 38
II. Die Freiheit der Wahl 39
1. Wahlen als Legitimationsbasis 39
2. Inhalt des Prinzips freier Wahlen 40
III. Verfassungsmäßige Rechte politischer Parteien 42
1. Funktionale Stellung der Parteien im Grundgesetz 43
a) Historischer Hintergrund 43
b) Die Rolle politischer Parteien in der Bundesrepublik 44
(1) Parteien als zentraler Bestandteil der Verfassungsordnung 44
(2) Parteien als Mittler zwischen Volk und Staat 45
(a) Unterscheidbarkeit staatlicher und gesellschaftlicher Willensbildung 45
(b) Parteien als staatsnaher Teil der Gesellschaft 46
(c) Parteien als Bindeglieder 47
(3) Parteien als Förderer der aktiven Teilnahme am Willensbildungsprozess 47
(4) Parteien als Integrationsfaktoren 48
(5) Anforderungen an die innere Struktur 48
2. Sedes materiae der Parteirechte 48
a) Rechtsnatur des Art. 21 GG 49
(1) Art. 21 GG als Grundrecht 49
(2) Art. 21 GG als Bestandsgarantie mit subjektiver Komponente 50
b) Grundrechte politischer Parteien 51
3. Gewährleistungen des Art. 21 GG 51
a) Gründungsfreiheit 52
b) Betätigungsfreiheit 52
(1) Programmfreiheit 53
(2) Wettbewerbsfreiheit 54
c) Gleichheit 54
(1) Verfassungsrechtliche Verortung 55
(2) Inhaltliche Ausgestaltung 56
d) Ausstrahlung auf die Grundrechte der Parteien 57
(1) Generelle Bedeutung für den Grundrechtsschutz 58
(2) Keine Differenzierung zu Wahlkampfzeiten 59
(3) Potential der Beeinflussung des Volkes als Gradmesser für die Intensität der Ausstrahlungswirkung 61
IV. Die Begründung der parteipolitischen Neutralität von Staatsorganen 62
D. Adressaten der Neutralitätspflicht 63
I. Der Bundespräsident als Adressat der Neutralitätspflicht 64
1. Aufgaben und Funktionen des Bundespräsidenten 64
a) Stellung des Bundespräsidenten im Verfassungsgefüge 64
b) Die Wahl des Bundespräsidenten 67
(1) Die Bundesversammlung als den Parteieinfluss verringerndes Organ 68
(a) Faktischer Einfluss der Parteien 68
(b) Reduktion des Parteieinflusses 69
(2) Exkurs: Der Vorschlag einer Direktwahl des Bundespräsidenten 69
c) Verfassungsmäßige Aufgaben des Bundespräsidenten 70
(1) Historischer Hintergrund 71
(2) Geschriebene Kompetenzen 72
(a) Aufgaben mit Entscheidungsbefugnissen 72
(aa) Befugnisse in der dritten Phase der Wahl des Bundeskanzlers 73
(bb) Befugnisse bei gescheiterter Vertrauensfrage 74
(cc) Geschäftsführende Bundesregierung 75
(dd) Gänzlich ungebundene Entscheidungskompetenzen 76
(b) Reserveaufgaben 76
(c) Kontrollaufgaben und Legalitätsreserve 77
(aa) Vorschlag zur Wahl des Bundeskanzlers 78
(bb) Ernennung der Bundesminister 79
(cc) Genehmigung der Geschäftsordnung der Bundesregierung 79
(dd) Abschluss völkerrechtlicher Verträge 80
(ee) Ausfertigung und Verkündung von Bundesgesetzen 80
(ff) Ernennungen nach Art. 60 Abs. 1 GG 82
(d) Beurkundungsaufgaben 83
(e) Gegenzeichnungspflicht 83
(3) Ungeschriebene Aufgaben 85
(a) Repräsentation 85
(b) Integration 86
(aa) Pluralismus als desintegrierender Faktor 87
(bb) Politische Dimensionen des Präsidentenamtes 87
(cc) Der Bundespräsident als unabhängiges Integrationsorgan 88
(c) Klassische Prärogativrechte 90
(4) Rolle des Bundespräsidenten nach dem Grundgesetz 91
d) Bedeutung der Verfassungstradition 91
e) Theorien zur Beschreibung der Funktionen des Bundespräsidenten 92
(1) Der Bundespräsident als „Staatsnotar“ 93
(2) Der Bundespräsident als „pouvoir neutre“ 93
(3) Der Bundespräsident als „Hüter der Verfassung“ 96
(4) Der Bundespräsident als „Kustos“ 98
2. Maßstab der Neutralitätspflicht des Bundespräsidenten 100
a) Konsequenzen aus der funktionalen Stellung 100
(1) Verfassungsmäßige Aufgaben und Funktionen 100
(2) Wahlverfahren 104
(3) Voraussetzungen der Präsidentenanklage nach Art. 61 GG 104
(4) Moralisches Vertrauen in den Bundespräsidenten 105
b) Keine Absenkung des Maßstabs 107
(1) Fehlender Wettbewerb mit politischen Parteien 107
(2) Geringe Mittelausstattung 108
(3) Prägung des Amtes durch die Person 108
c) Inkohärenzen in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 109
(1) Inkohärenzen in der „Spinner“-Entscheidung 110
(2) Widersprüche zu anderen Entscheidungen 111
(a) Die Entscheidung zur Bundesversammlung 112
(b) Die „Schwesig“-Entscheidung 113
3. Der Bundespräsident als parteipolitisch neutraler „Kustos“ 115
II. Die Bundesregierung als Adressatin der Neutralitätspflicht 116
1. Funktionale Stellung der Bundesregierung 117
a) Verfassungsmäßige Aufgaben der Bundesregierung 117
(1) Geschriebene Kompetenzen 117
(a) Zuständigkeiten des Bundeskanzlers 118
(aa) Intraorgankompetenzen 118
(bb) Interorgankompetenzen 120
(b) Beispielhafte Zuständigkeiten einzelner Bundesminister 121
(c) Zuständigkeiten des gesamten Kabinetts 121
(aa) Rechtsetzung und Gesetzesvollzug 121
(bb) Auswärtige Gewalt 122
(cc) Krisenbewältigung 123
(dd) Beteiligung und Information 124
(2) Ungeschriebene Aufgabenzuweisungen 124
(a) Initiativaufgaben 124
(b) Planungsaufgaben 125
(c) Informationstätigkeit 125
b) Stellung der Bundesregierung im Verfassungsgefüge 126
(1) Politisches Leitorgan 127
(2) Verwaltungsorgan 129
c) Die Bundesregierung zwischen Parteipolitik und Staatshandeln 130
2. Maßstab der Neutralitätspflicht der Bundesregierung 130
a) Konsequenzen aus der funktionalen Stellung 130
(1) Parteipolitische Verpflichtungen der Bundesregierung 131
(2) Pflichten der parteipolitischen Zurückhaltung 132
b) Die Bundesregierung als Ergebnis parteipolitischer Auseinandersetzungen 132
c) Wettbewerb mit den Parteien 134
d) Umfängliche Mittelausstattung 134
e) Geringe persönliche Amtsausfüllungsmöglichkeiten 135
f) Fachliches Vertrauen in die Bundesregierung 135
3. Die Bundesregierung als parteipolitisch neutrales Staatsorgan 136
III. Strikte parteipolitische Neutralität als Pflicht für den Bundespräsidenten und die Bundesregierung 138
E. Wirkungsmöglichkeiten 139
I. Nicht rechtfertigbare Äußerungen 139
II. Einzelne Wirkungsmöglichkeiten 140
1. Das Handeln als Privatperson 140
a) Existenz einer höchstpersönlichen und einer parteipolitischen Sphäre 141
(1) Kernbereich privater Lebensgestaltung 141
(2) Parteipolitische Sphäre 143
b) Sonderstellung des Bundespräsidenten 143
c) Bestimmung der aktiven Sphäre 144
(1) Fälle klarer Zuordnung mittels Typisierungen 144
(2) Zweifelsfälle 145
(a) Grundsatz des parteipolitischen Handelns 145
(b) Grundsatz des staatlichen Handelns 146
d) Bedeutung des Kontextes einer politischen Äußerung 147
e) Verbleibende Pflichten des „parteipolitischen Organs“ 148
2. Zulässige Öffentlichkeitsarbeit 150
a) Öffentlichkeitsarbeit und Informationstätigkeit 150
b) Sonderstellung des Bundespräsidenten 150
c) Bedeutung und Gebotenheit staatlicher Öffentlichkeitsarbeit 151
d) Voraussetzungen zulässiger Öffentlichkeitsarbeit 152
(1) Vorliegen einer staatlichen Aufgabe und Zuständigkeit 152
(a) Keine Notwendigkeit zur Einzelfallermächtigung 152
(b) Aufgabeneröffnung 154
(c) Einhaltung der Zuständigkeitsgrenzen 155
(aa) Verbandskompetenz 156
(bb) Organkompetenz 156
(2) Sachlichkeit 157
(3) Verhältnismäßigkeit 158
(4) Grenzen zulässiger Öffentlichkeitsarbeit im Hinblick auf Wahlen 160
e) Abgrenzung von parteipolitischer Einflussnahme und zulässiger Öffentlichkeitsarbeit 161
3. Vertretung des gesellschaftlichen Konsenses oder Teilnahme des Staatsorgans am politischen Diskurs 162
4. „Wehrhafte Demokratie“ und Staatsschutz 163
a) Reichweite und Inhalt der „wehrhaften Demokratie“ 163
(1) Schutzauftrag des Grundgesetzes 163
(2) Inhaltliche Ausgestaltung 165
(a) Schutz der freiheitlichen demokratischen Grundordnung 165
(b) Bestandsschutz der Bundesrepublik Deutschland 166
b) „Wehrhafte Demokratie“ und parteipolitische Äußerungen 167
(1) Anwendungsbereich 167
(2) Bedeutung und Reichweite des „Parteienprivilegs“ 168
(a) Objektiver Maßstab 168
(b) Begriff des „Parteienprivilegs“ 171
(c) Erstreckung des „Parteienprivilegs“ auf parteipolitische Äußerungen 172
(aa) Keine bloße Willkürkontrolle 174
(bb) Rechtfertigungsbedürftigkeit mittelbar-faktischer Grundrechtsbeeinträchtigungen 175
(cc) Bedeutung politischer Parteien 175
(dd) Parteiverbot als Präventivmaßnahme 177
(ee) Gebotenheit eines weiten Verständnisses des „Parteienprivilegs“ 177
(d) Pflicht zur Stellung eines Verbotsantrags 178
5. Antinationalsozialistisches Sonderrecht 179
a) Eigenes Auftreten der Partei 179
b) Öffentliche Ordnung 180
c) Das Grundgesetz als Gegenentwurf zur nationalsozialistischen Schreckensherrschaft 181
F. Zusammenfassung 185
I. Begründung der Neutralitätspflicht 185
II. Der Bundespräsident als Adressat der Neutralitätspflicht 188
III. Die Bundesregierung als Adressatin der Neutralitätspflicht 190
IV. Handlungsmöglichkeiten 192
V. Ausblick 196
Literaturverzeichnis 197
Sachwortverzeichnis 214