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Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit einer signifikanten Erhöhung des Bundeszuschusses an die Gesetzliche Rentenversicherung

Butzer, Hermann | Hollo, Anna-Lena

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1357

(2017)

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About The Author

Hermann Butzer; Studium in Passau, Bonn und München; 1. jur. Examen 1987, Promotion 1992, 2. jur. Examen 1992; Wiss. Assistent an der Ruhr-Universität Bochum, Habilitation 2000; Lehrstuhlvertretungen in Greifswald, Bonn, Erfurt und Hannover; Rufe bzw. Rufanfragen nach Greifswald, Mainz und Hannover, seit 2002 Inhaber des Lehrstuhls für Öffentliches Recht und Sozialrecht in Hannover; Arbeitsschwerpunkte: Staatsorganisationsrecht, insbesondere Parlamentarismus und Parlamentarismusgeschichte, Wandel der Staatsaufgaben, Reform der sozialen Versicherungssysteme.

Anna-Lena Hollo, seit 1. März 2017 Rechtsreferendarin im Bezirk des OLG Celle und wiss. Hilfskraft am Lehrstuhl von Prof. Dr. Hermann Butzer; Studium von 2009 bis 2015 in Hannover mit Praktika in Brüssel und Frankreich; Schwerpunkt im Arbeits- und Sozialrecht; während des Studiums Stipendiatin der Studienstiftung des deutschen Volkes; 1. jur. Examen 2015, anschließend Wiss. Mitarbeiterin und Doktorandin zum Berufskrankheitenrecht am Lehrstuhl von Prof. Dr. Hermann Butzer, wiss. Zuarbeit und Co-Autorenschaften im Arbeitsrecht (für RiBAG Prof. Dr. Heinrich Kiel) und im Sozialrecht; Abgabe der Dissertation im Juli 2017.

Abstract

In der Gesetzlichen Rentenversicherung (GRV) ist mittelfristig eine schwierige Finanzierungssituation absehbar. Prognostiziert wird, dass sich etwa ab dem Jahre 2020 das Netto-Rentenniveau vor Steuern von derzeit 48,0 auf 41,7 Prozent im Jahr 2045 reduzieren und gleichzeitig der Beitragssatz von 18,7 auf 23,6 Prozent steigen wird. Eine der Überlegungen hinsichtlich der Verhinderung bzw. Abmilderung dieses Szenarios besteht in der Erhöhung der Staatszuschüsse, die derzeit rund 25 Prozent der Einnahmen der GRV ausmachen. Dies wirft die Frage auf, ob es hierfür eine verfassungsrechtliche Obergrenze gibt und wo diese ggf. liegt. Die Verfasser kommen zu dem Ergebnis, dass Art. 120 Abs. 1 Satz 4 GG, das Eigentumsrecht (Art. 14 GG) an sozialversicherungsrechtlichen Anwartschaften, der Allgemeine Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) und das Unionsrecht (Art. 101 AEUV) einer Erhöhung der Bundeszuschüsse erst entgegenstehen, wenn eine Grenze von 50 Prozent Staatsfinanzierung überschritten wird.»The Constitutional Legitimacy of a Significant Raise of Federal State Subsidies to the Social Pension Fund«

The study deals with the issue whether and in how far the German constitution restricts federal state subsidies to the social pension fund. The authors conclude that Art. 120 sec. 1 sentence 4 Basic Law, the constitutional property right protecting claims against the public pension fund, the constitutional rule of equality and European law (Art. 101 TFEU) are not violated provided that the share of state subsidies doesn't exceed 50 percent of the overall amount needed.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
1. Teil: Einführung in die Thematik 11
2. Teil: Erfordernis einer einfachgesetzlichen Rechtsgrundlage für einen zusätzlichen bzw. erhöhten Bundeszuschuss 16
A. Vorüberlegung: Notwendigkeit oder Entbehrlichkeit einer einfachgesetzlichen Rechtsgrundlage 16
B. Eignung der bisherigen Regelungen in § 213 SGB VI 18
I. § 213 Abs. 3, Abs. 4 SGB VI (Zusätzlicher Bundeszuschuss und Erhöhungsbetrag) als Rechtsgrundlage 18
1. Genese und Regelungszweck des § 213 Abs. 3 bis 5 SGB VI 19
2. Tatbestandliche Voraussetzungen des § 213 Abs. 3 SGB VI 19
a) „Der Bund zahlt … einen zusätzlichen Bundeszuschuss“ 20
b) „Zur pauschalen Abgeltung nicht beitragsgedeckter Leistungen“ 20
3. Zwischenergebnis 22
II. § 213 Abs. 1 SGB VI (Allgemeiner Bundeszuschuss) als Rechtsgrundlage 22
1. Vorgängerregelungen und Neukonzeptionierung im Jahre 1992 22
2. Tatbestandliche Voraussetzungen des § 213 Abs. 1 SGB VI 23
a) „Der Bund leistet … Zuschüsse“ 23
aa) Begrenzung der Erhöhung der Bundesmittel aus dem Begriff „Zuschuss“? 23
bb) Begriff „Zuschuss“: Zweckbestimmung erforderlich? 24
b) „Zu den Ausgaben der allgemeinen Rentenversicherung“ 25
c) Aber: Unvereinbarkeit mit dem Anpassungsmechanismus in § 213 Abs. 2, Abs. 2a SGB VI 27
3. Zwischenergebnis 28
C. Vorschlag: Neue Rechtsgrundlage durch Erweiterung des § 213 SGB VI 29
D. Ergebniszusammenfassung 30
3. Teil: Einfach-‍, verfassungs- und unionsrechtliche Vorgaben für einen zusätzlichen bzw. erhöhten Bundeszuschuss 31
A. Vorgaben aus Art. 110 GG und § 213 Abs. 6 SGB VI 31
I. Aufnahme des Zuschusses in den Bundeshaushaltsplan 31
II. Festsetzung und Auszahlung durch das Bundesversicherungsamt 32
B. Mögliche Vorgaben aus Art. 120 Abs. 1 Satz 4 GG 32
I. Anwendbarkeit des Art. 120 Abs. 1 Satz 4 GG 33
1. Erste Ansicht: Art. 120 Abs. 1 Satz 4 GG erfasst nur Zuschüsse zu kriegsbedingten Lasten der Sozialversicherung 34
2. Gegenansicht: Art. 120 Abs. 1 Satz 4 GG erfasst auch Zuschüsse zu Lasten der Sozialversicherung ohne Kriegszusammenhang 34
3. Systematische, genetische, historische und teleologische Auslegung 35
II. Regelungsinhalte des Art. 120 Abs. 1 Satz 4 GG im Hinblick auf die Zuschussgewährung an die GRV 40
1. Inhalt des verfassungsrechtlichen Begriffs „Zuschüsse“ 40
a) Arten von Zuschüssen 41
b) Direktivkraft des Begriffs „Zuschüsse“? 44
2. „Lasten“ 46
3. „Sozialversicherung“ im Sinne von Art. 120 Abs. 1 Satz 4 GG 47
a) Maßgaben bei der Interpretation des Begriffs „Sozialversicherung“ 48
aa) Gleichlauf mit Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG 48
bb) „Sozialversicherung“ als Strukturtypus 49
cc) Erscheinungsbildvergleich anhand typischer Merkmale 53
b) Die Verfassungsanforderungen für eine Zuschussgewährung an die Sozialversicherung 54
aa) Gesetzgebungskompetenz für die Zuschussregelung 54
bb) Grenzen hinsichtlich der Höhe von Bundeszuschüssen 57
(1) Betroffene Merkmale von Sozialversicherung 57
(a) Das Merkmal „Versicherung“ 58
(b) Das Merkmal „Finanzierung durch Beiträge“ 61
(2) Annäherung an eine konkrete Grenzziehung 61
4. Ergebniszusammenfassung 65
C. Mögliche Vorgaben aus Art. 14 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 GG 66
I. Berührung der Rechte der Beitragszahler und Bestandsrentner 67
1. Art. 14 Abs. 1 GG: Negativwirkung trotz Begünstigung durch höheres Rentenniveau und niedrigere Beitragssätze für alle? 67
2. Ausgangspunkt und Voraussetzungen des Eigentumsschutzes sozialversicherungsrechtlicher Positionen 68
3. Eigentumsrechtliche Fernwirkungen eines „Demographiezuschusses“ 72
a) Das Kriterium der „zurechenbaren, nicht unerheblichen Eigenleistung“ 73
b) Arbeitsleistung und Beitragsleistung 75
4. Ergebniszusammenfassung 77
II. Eingriff in die Rechte der Steuerzahler: Prospektiv höhere Steuerlast 77
1. Fehlende Eingriffswirkung in Art. 14 GG 78
2. Eingriff in Art. 2 Abs. 1 GG 79
a) Schutzbereichsbetroffenheit und Eingriff 79
b) Rechtfertigungsfähigkeit des Eingriffs 80
aa) Legitimer Zweck und Eignung zur Förderung desselben 80
bb) Erforderlichkeit 80
cc) Angemessenheit 81
3. Ergebniszusammenfassung 82
D. Mögliche Vorgaben aus Art. 3 Abs. 1 GG 83
I. Ungleichbehandlung GRV-versicherter Steuerzahler und nicht GRV-versicherter Steuerzahler 83
II. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung: Betrachtung des Gesamt-„Systems“ erforderlich 84
1. Gesteigerte Rechtfertigungsanforderungen für die Ungleichbehandlung aufgrund des „Grundsatzes“ der Systemgerechtigkeit? 85
a) Systemübergreifende Betrachtung 87
b) Rentenrechtssystematische Betrachtung 87
2. Geminderte Rechtfertigungsanforderungen für die Ungleichbehandlung aufgrund einer Betrachtung des Gesamt-„Systems“ 91
a) Wechselbezüglichkeit sozialversicherungsrechtlicher und steuerlicher Alterssicherung 91
b) Weitere Aspekte der Gesamtbetrachtung 93
III. Ergebniszusammenfassung 94
E. Mögliche (zu vermeidende) Folge: Unternehmenseigenschaft nach Art. 101 AEUV 95
I. Die Rechtsprechung zur Unanwendbarkeit der Wettbewerbsregeln des AEUV auf Sozialversicherungsträger 95
II. Gefährdung der Nicht-Unternehmenseigenschaft der Deutschen Rentenversicherung Bund durch einen „Demographiezuschuss“? 98
1. Zentrale Bestandteile des „sozialen Ausgleichs“ in der GRV 98
2. Abschätzung der Gefährdungspotentiale 100
4. Teil: Wesentliche Ergebnisse 104
Verzeichnis der verwendeten Literatur 108
Sachverzeichnis 117