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Verfassungsmäßigkeit der Bundestagsausschüsse

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Moench, O. (2017). Verfassungsmäßigkeit der Bundestagsausschüsse. Zulässigkeit und Grenzen der Delegation parlamentarischer Aufgaben unter besonderer Berücksichtigung von Entscheidungsbefugnissen. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-55297-9
Moench, Oliver. Verfassungsmäßigkeit der Bundestagsausschüsse: Zulässigkeit und Grenzen der Delegation parlamentarischer Aufgaben unter besonderer Berücksichtigung von Entscheidungsbefugnissen. Duncker & Humblot, 2017. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-55297-9
Moench, O (2017): Verfassungsmäßigkeit der Bundestagsausschüsse: Zulässigkeit und Grenzen der Delegation parlamentarischer Aufgaben unter besonderer Berücksichtigung von Entscheidungsbefugnissen, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-55297-9

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Verfassungsmäßigkeit der Bundestagsausschüsse

Zulässigkeit und Grenzen der Delegation parlamentarischer Aufgaben unter besonderer Berücksichtigung von Entscheidungsbefugnissen

Moench, Oliver

Beiträge zum Parlamentsrecht, Vol. 76

(2017)

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About The Author

Nach dem Studium der Rechtswissenschaft in Leipzig, Sevilla und Berlin absolvierte Oliver Moench 2013 das erste juristische Staatsexamen. Anschließend begann er seine Promotion bei Prof. Dr. Markus Kotzur, LL.M., an der Universität Hamburg, die er im Januar 2017 abschloss. Nach Stationen unter anderem bei den Kanzleien Noerr LLP in Brüssel und Freshfields Bruckhaus Deringer LLP in Berlin beendete er im August 2017 sein Referendariat beim Kammergericht Berlin mit dem zweiten juristischen Staatsexamen.

Abstract

Die Arbeit untersucht die Verfassungsmäßigkeit von Parlamentsausschüssen. Es ist ein viel beachtetes und kontrovers diskutiertes Problem, dass in der parlamentarischen Demokratie der Bundestag das zentrale Repräsentationsorgan ist, jedoch die Ausschüsse den Großteil der Parlamentsarbeit erledigen und sogar letztverbindlich entscheiden können. Eingangs erläutert der Autor die von einer Ausschussdelegation betroffenen Verfassungsgüter und deren enge Bezüge zum Repräsentationsprinzip. Auf dieser Grundlage wird die Verfassungsmäßigkeit von vorbereitenden Ausschüssen sowie die besondere Problematik von Entscheidungsdelegationen untersucht. Anhand der gefundenen Ergebnisse erfolgt eine verfassungsrechtliche Bewertung besonderer Bundestagsausschüsse.

Der Autor kommt zu dem Schluss, dass die nichtöffentliche Entscheidungspraxis des Haushaltsausschusses oder die vertrauliche Arbeit des Gremiums zur Wahl der Bundesverfassungsrichter den Anforderungen des Grundgesetzes nicht genügen. Auch der im Jahr 2013 nach der Bundestagswahl für die Zeit der langatmigen Koalitionsverhandlungen gebildete Hauptausschuss war klar verfassungswidrig.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Kapitel 1: Einführung in die Untersuchung 13
A. Untersuchungsgegenstand 15
I. Ausschüsse 15
II. Delegation 17
III. Entscheidungsbefugnisse 17
B. Gang der Untersuchung 19
Kapitel 2: Verfassungsrechtliche Ausgangslage 22
A. Demokratie und Repräsentation im Grundgesetz 22
B. Wähler, Bundestag, Abgeordnete und Öffentlichkeit 25
I. Wähler 26
II. Bundestag 28
III. Abgeordnete 29
1. Abgeordnete als Repräsentanten 30
a) Repräsentation des Volkes 30
aa) Zur Problematik des Volkswillens 31
bb) Zur Problematik einer idealisierten Repräsentation 34
cc) Ergebnis 36
b) Gesamtrepräsentation 37
2. Abgeordnetenstatus 38
a) Freiheit 39
b) Gleichheit 41
c) Öffentlichkeit 43
3. Abgeordnetenrechte und ihre Grenzen 43
4. Abgeordnete, Fraktion und Partei 45
a) Einbindung der Abgeordneten in Partei und Fraktion 45
b) Freies Mandat und Fraktionszugehörigkeit 47
IV. Öffentlichkeit 49
C. Autonomie und Funktionsfähigkeit des Parlaments 51
I. Parlamentsautonomie und Selbstorganisationsrecht 52
II. Parlamentsautonomie als Ausdruck der Gewaltenteilung und des Demokratieprinzips 53
1. Parlamentsautonomie und Gewaltenteilung 54
2. Parlamentsautonomie, Gewaltenteilung und Demokratie 55
3. Ergebnis 56
III. Funktionsfähigkeit des Parlaments 57
1. Arbeitsteilung und Arbeitsentlastung 60
2. Geheimhaltung 61
3. Eilbedürfnis 63
IV. Gestaltungsspielraum im Bereich der Parlamentsautonomie 64
D. Ergebnis 66
Kapitel 3: Grundgesetz und Ausschüsse 68
A. Ausschüsse 68
I. Ausschüsse des Deutschen Bundestages 69
1. Verfassung 70
2. Geschäftsordnung 71
3. Gesetz 72
II. Zusammensetzung und Arbeitsweise der Ausschüsse 73
III. Qualität und Bedeutung der Ausschussarbeit 74
IV. Interessenvertretung in den Ausschüssen 76
B. Gesetz als zulässige Regelungsform für Ausschüsse 78
I. Rechtsnatur der Geschäftsordnung 78
II. Charakteristika der Geschäftsordnung 79
III. Rang der Geschäftsordnung 80
1. Höherrangigkeit der Gesetze 81
2. Gleichstufigkeit zwischen Gesetz und Geschäftsordnung 83
IV. Ausschüsse durch Gesetz 85
1. Gesetzliche Regelung unzulässig 85
2. Eingeschränkte Wahl zwischen Gesetz und Geschäftsordnung 89
3. Unbeschränkte Wahl zwischen Gesetz und Geschäftsordnung 90
V. Entscheidungsdelegationen nur durch Gesetz? 91
C. Verfassungsrechtliche Delegationsverbote 92
D. Verfassungsrechtliche Bewertung der Fachausschüsse 93
I. Fachausschüsse, § 54 GOBT 94
II. Generelle Erwägungen der Verfassungsmäßigkeit 95
1. Zu prüfende Verfassungsgüter 96
2. Prüfungsmaßstab Verhältnismäßigkeit 97
3. Verfassungsrechtlicher Kontext der Güterabwägung 99
III. Verfassungsrechtliche Würdigung 99
1. Gesamtrepräsentation und Abgeordnetenstatus 100
a) Eingriffsintensität 100
aa) Gesamtrepräsentation, Abgeordnetenstatus und Ausschusstätigkeit 100
bb) Zur Problematik des fraktionslosen Abgeordneten 103
b) Verhältnismäßigkeit 104
aa) Legitimer Zweck und Geeignetheit 104
bb) Erforderlichkeit 105
(1) Grundsatz der Spiegelbildlichkeit 106
(2) Anspruch jedes Abgeordneten auf einen Ausschusssitz 108
(3) Zur Problematik des fraktionslosen Abgeordneten 109
cc) Angemessenheit 113
2. Öffentlichkeit 114
a) Geltung des Öffentlichkeitsprinzips für Ausschüsse 114
aa) Sitzungsöffentlichkeit nach Art. 42 Abs. 1 Satz 1 GG 114
bb) Allgemeines Öffentlichkeitsprinzip 116
b) Öffentlichkeit und Ausschussarbeit 117
c) Verhältnismäßigkeit 119
aa) Legitimes Ziel und Geeignetheit 119
bb) Erforderlichkeit 120
(1) Aus empirischen Gründen nicht erforderlich? 121
(2) Nichtöffentlichkeit als Ausnahme 123
(3) Ergebnis 124
cc) Angemessenheit 125
3. Ergebnis 126
Kapitel 4: Delegation von Entscheidungsbefugnissen 128
A. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit von Entscheidungsdelegationen 128
I. Standpunkt des Bundesverfassungsgerichts 128
II. Entscheidungsdelegationen grundsätzlich unzulässig 132
1. Erfordernis einer verfassungsrechtlichen Ermächtigung 133
a) Verfassungsvorbehalt bei Kompetenzübertragungen 133
b) Verfassungsvorbehalt wegen indizierter Plenarzuständigkeit 135
c) Einheit der Verfassung und die Art. 44 ff. GG 138
aa) Vermittlungsausschuss und Richterwahlausschuss 139
bb) Untersuchungsausschüsse, Art. 44 GG 140
cc) Auswärtige Ausschuss, Art. 45a Abs. 1 Alt. 1 GG 142
dd) Verteidigungsausschuss, Art. 45a Abs. 2 GG 143
ee) Petitionsausschuss, Art. 45c Abs. 1 GG 145
ff) Parlamentarisches Kontrollgremium, Art. 45d GG 147
gg) Gremium nach Art. 13 Abs. 6 GG 150
hh) Ständiger Ausschuss, Art. 45 GG a. F. 151
ii) Europaausschuss, Art. 45 GG 152
(1) Befugnis zur Entscheidungsdelegation? 152
(2) Rückschluss auf Verfassungsvorbehalt? 154
jj) Ergebnis 157
d) Ergebnis 158
2. Gewaltenteilung – Zuständigkeit, Verantwortung, Funktion 159
3. Repräsentation 162
a) Keine Repräsentation durch Ausschüsse 162
b) Verfassungswidrige Verkürzung der Abgeordnetenrechte 165
4. Ergebnis 167
III. Entscheidungsdelegationen unter Voraussetzungen zulässig 168
1. Delegation von Entscheidungen ohne Außenwirkung 169
2. Gewohnheitsrechtliche Zulässigkeit 170
3. Wesentlichkeit 172
4. Repräsentation in Ausschüssen 174
5. Funktion und Repräsentation 177
a) Delegation je nach Bedeutung der betroffenen Aufgabe 178
b) Delegation je nach Art der Kompetenz 180
c) Delegation bei sachlicher Notwendigkeit 181
6. Öffentlichkeitsprinzip 182
a) Art. 42 Abs. 1 GG – Sitzungsöffentlichkeit und Ausschüsse 182
b) Allgemeines Öffentlichkeitsprinzip 183
7. Ergebnis 184
IV. Ergebnis 185
B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung von nEntscheidungsdelegationen 186
I. Sachverhalt 186
1. Eurorettungsmaßnahmen im Überblick 187
2. Sondergremium nach § 3 Abs. 3 StabMechG 189
II. Verfassungsmäßigkeit der Entscheidungsdelegation 190
1. Gesamtrepräsentation und Abgeordnetenstatus 190
a) Eingriffsintensität 190
aa) Abgeordnetenstatus und Gesamtrepräsentation 190
bb) Besondere Bedeutung des Budgetrechts 192
b) Verhältnismäßigkeit des Eingriffs 194
aa) Legitimer Zweck und Geeignetheit 194
(1) Geheimschutz als legitimer Zwecke 194
(2) Eilbedürftigkeit als legitimer Zweck 196
(3) Geeignetheit 197
bb) Erforderlichkeit 197
(1) Vertraulichkeit 197
(a) Delegation für den Geheimschutz erforderlich 198
(b) Vertraulichkeit aller delegierten Aufgaben? 199
(2) Eilbedürftigkeit 201
(a) Delegation wegen Eilbedürftigkeit erforderlich 201
(b) Eilbedürftigkeit aller delegierten Aufgaben? 202
(3) Ausschussgröße und Spiegelbildlichkeit 203
(4) Ausschussbesetzung und Spiegelbildlichkeit 206
(5) Bestimmtheit der übertragenen Aufgabenbefugnis 207
(6) Informationspflichten 209
(7) Rückholbefugnis 210
(8) Ernennungsverfahren 212
(9) Ergebnis 213
cc) Angemessenheit 214
2. Öffentlichkeitsprinzip 216
a) Legitimer Zweck, Geeignetheit 216
b) Erforderlichkeit 217
c) Angemessenheit 218
3. Ergebnis 219
Kapitel 5: Verfassungsrechtliche Bewertung einzelner Ausschüsse 221
A. Haushaltsausschuss 221
I. Sperrvermerke und Zustimmungsvorbehalte 222
1. Verfassungsmäßigkeit 223
2. Verhältnismäßigkeit 225
a) Abgeordnetenstatus und Gesamtrepräsentation 226
aa) Legitimes Ziel und Geeignetheit 226
bb) Erforderlichkeit 226
(1) Arbeitsentlastung 226
(2) Erforderlichkeit im Übrigen 228
cc) Angemessenheit 229
b) Öffentlichkeitsprinzip 230
3. Ergebnis 231
II. Befugnisse nach § 4 Abs. 2 StabMechG n. F. und § 5 Abs. 2 ESMFinG 231
1. Abgeordnetenstatus und Gesamtrepräsentation 232
a) Legitimes Ziel und Geeignetheit 232
b) Erforderlichkeit 233
c) Angemessenheit 234
2. Öffentlichkeit 237
3. Ergebnis 238
B. Richterwahlausschuss 238
I. Verfassungsmäßigkeit 239
1. Richterwahlausschuss grundsätzlich unzulässig? 240
a) Wortlaut des Grundgesetzes 240
b) Legitimation durch Plenum erforderlich 241
2. Richterwahlausschuss grundsätzlich zulässig? 243
II. Verhältnismäßigkeit 245
1. Gesamtrepräsentation und Abgeordnetenstatus 245
a) Eingriffsintensität 245
b) Verhältnismäßigkeit 246
aa) Legitimer Zweck 246
bb) Geeignetheit 249
cc) Erforderlichkeit 251
2. Öffentlichkeitsprinzip 252
a) Legitimer Zweck und Geeignetheit 253
b) Erforderlichkeit 254
III. Exkurs: § 6 BVerfGG n. F. 255
C. Hauptausschuss 257
I. Verfassungsmäßigkeit 258
II. Verhältnismäßigkeit 260
1. Legitimes Ziel und Geeignetheit 261
2. Erforderlichkeit 261
Kapitel 6: Zusammenfassung 263
Anlagen 275
Anlage 1: StabMechG – in der ursprünglichen Fassung vom 22.05.2010 – BGBl I S. 627 – 275
Anlage 2: StabMechG – der Fassung vom 09.10.2011 – BGBl. I S. 1992 – 276
Anlage 3: StabMechG – in der Fassung vom 23.05.2012 BGBl. I – S. 1166 – 279
Literaturverzeichnis 282
Sachwortverzeichnis: 301