Der Gesetzgebungsvertrag als Rechtsproblem

Daniel Hahn

doi:10.3790/978-3-428-55307-5

Der Gesetzgebungsvertrag als Rechtsproblem

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Hahn, D. (2017). Der Gesetzgebungsvertrag als Rechtsproblem. Möglichkeiten und Grenzen legistischer Verhaltenszusagen der Bundesregierung gegenüber Privatrechtssubjekten durch Vertrag. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-55307-5

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Der Gesetzgebungsvertrag als Rechtsproblem

Möglichkeiten und Grenzen legistischer Verhaltenszusagen der Bundesregierung gegenüber Privatrechtssubjekten durch Vertrag

Hahn, Daniel

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1360

(2017)

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Additional Information

Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-55307-5
978-3-428-15307-7 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-55307-5
Edition: 1
Language: German
Pages: 298
Collections: RECHT 2017
D&H 2017
NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Constitution

Pricing

Institution: € 136.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 89.90 (incl. local VAT if applicable)

About The Author

Daniel Hahn studierte Rechtswissenschaften an der Universität Bonn. Seine Dissertation fertigte er unter der Aufsicht von Prof. Dr. Klaus Ferdinand Gärditz an. Promotionsbegleitend arbeitete er als wissenschaftlicher Mitarbeiter in internationalen Wirtschaftskanzleien. Seit 2017 arbeitet Daniel Hahn als Rechtsanwalt.

Abstract

Neben den Regelungsklassikern Gesetz, Verordnung und Satzung haben Praxis und Gesetzgebungslehre vielfältige Formen legistischer Steuerungsinstrumente entwickelt. In Zeiten zunehmender legistischer Steuerung erfreut sich jedoch die Einflussnahme des Regelungsadressaten auf den gesetzgeberischen Gestaltungsprozess wachsender Beliebtheit. Ein weites Problemfeld stellen in diesem Zusammenhang sog. Gesetzgebungsverträge zwischen einem am förmlichen Gesetzgebungsverfahren beteiligten Hoheitsträger und einem Privatrechtssubjekt dar. Beispielhaft sei insoweit auf die Vereinbarung der Bundesregierung mit dem Verband forschender Arzneimittelhersteller aus dem Jahr 2001 und den sog. »Atomkonsens« aus dem Jahr 2010 verwiesen. Die vorliegende Arbeit beleuchtet die Wirksamkeitsbedingungen und Grenzen eines Gesetzgebungsvertrages. Darüber hinaus befasst sie sich mit der Frage, ob und in welchem Umfang Gesetzgebungsverträge sekundärrechtliche Ersatzforderungen begründen können.»The Legislative Agreement as a Legal Problem«

The constitution provides the state with different regulatory instruments. An instrument of the recent governmental practice is the so called »legislative agreement«. This agreement is a contract between a public authority, which participates in the legislative procedure and a private law subject on parts of the legislative procedure. The dissertation deals with the prerequisites and limitations of a legislative agreement as well as possible claims for damages.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	5
Inhaltsverzeichnis	7
A. Einführung und Einordnung	15
I. Einleitung und Gegenstand der Arbeit	15
II. Begriff	16
1. Erscheinungsformen des echten Gesetzgebungsvertrags	18
2. Erscheinungsformen des unechten Gesetzgebungsvertrags	18
III. Problemaufriss anhand praktischer Beispiele	19
1. Der Atomkonsens von 2000	19
2. Der Förderfondsvertrag als atypischer Gesetzgebungsvertrag	21
3. Das Kernbrennstoffsteuergesetz	23
4. Das Kraft-Wärme-Kopplungsgesetz	25
5. Der Solidarbeitrag der forschenden Arzneimittelhersteller (VfA)	26
IV. Abgrenzung und Qualifikation	29
1. Abgrenzung zur administrativen Rechtsetzung	32
2. Abgrenzung zum legislativen Outsourcing	33
3. Abgrenzung zu kooperativen Instrumenten des Umweltrechts	36
4. Abgrenzung zu Verträgen zwischen Staatsorganen	39
a) Vertragsschlussfähigkeit von Verfassungsorganen	39
b) Vertragliche Erscheinungsformen	41
c) Exkurs: Verträge im föderativen Verhältnis	43
B. Rechtserzeugung und konsensuale Verständigung	45
I. Die zentrale Rolle des Parlaments im demokratischen Gefüge	45
1. Das Parlament als Legitimationsorgan (Kreationsfunktion)	45
2. Das Parlament als Entscheidungsinstanz (Rechtsetzungsfunktion)	46
3. Das Parlament als Kontrollinstanz (Kontrollfunktion)	47
4. Legistische Transparenz als Rechtsetzungserfordernis	50
a) Begriff und Abgrenzung	51
b) Normative Grundlage	52
c) Ergebnis	56
II. Bedürfnis nach konsensualer Normgestaltung	56
1. Das Anliegen von Konsensvereinbarungen	59
2. Nutzen kooperativer Handlungsformen im Bereich der Normsetzung	62
a) Entstehung	62
b) Wirkung	63
3. Risiken kooperativer Handlungsformen im Bereich der Normsetzung	65
a) Entstehung	65
b) Wirkung	67
III. Konsensfindung im Recht	67
1. Der Konsens als Grundlage judikativer Entscheidungen	68
a) Der Vergleich im Verfassungsprozess	68
aa) Das LER-Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht	68
bb) Der Prozessvergleich nach dem BVerfGG	70
b) Der „Deal“ im Strafprozess nach § 257c StPO	73
aa) Allgemeines	74
bb) Teleologischer Hintergrund der Vorschrift	75
cc) Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesgerichtshofs	76
c) Ergebnis	78
2. Verfassungsrecht als Grundlage eines Gesetzgebungsvertrags	79
a) Konsensuale Strukturen im gesetzgebungsbezogenen Geschäftsordnungsrecht	79
aa) Zwischenergebnis	83
b) Verfassungsrechtlich vorgezeichneter Prozess der Gesetzesproduktion	83
aa) Relevanter Regelungsrahmen für die Untersuchung	84
bb) Vorab: Verfassungsrechtliche Direktiven im Gesetzgebungsverfahren	85
cc) Die Eignung prozessualer Kontrollnormen als Handlungsnormen für den Gesetzgeber im inneren Gesetzgebungsverfahren	86
(1) Exkurs: Keine allgemeine Pflicht zum optimalen Gesetzgebungsverfahren	86
(2) Handlungsanweisungen für das innere Gesetzgebungsverfahren	88
dd) Materielles Gebot zum Abschluss eines Gesetzgebungsvertrags auf Grundlage des Verhältnismäßigkeitsprinzips	90
ee) Zwischenergebnis	91
c) Sonstiges Verfassungsrecht	92
d) Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts	94
e) Verfassungsrechtlich vorgegebener Beschleunigungseffekt?	95
3. Ergebnis	98
IV. Zusammenfassung	99
C. Gesetzgebungsverträge der Bundesregierung als Rechtsproblem	100
I. Legislative Gestaltungsfunktion der Bundesregierung im Bereich bundesstaatlicher Normsetzung	100
1. Ministerielle Präparationsphase	101
2. Rückbindung der Abgeordneten	102
II. Geltungsgrund des Gesetzgebungsvertrags	103
1. Vorab: Unterscheidung zwischen Staatsaufgabe und Kompetenz	104
2. Notwendigkeit einer besonderen Vertragsschlusskompetenz	106
3. Verfassungsrechtliche Ermächtigung zum Vertragsabschluss	109
a) Kompetenzbegründung über Art. 76 Abs. 1 GG	110
b) Kompetenzbegründung über Art. 59 Abs. 2 GG analog	111
c) Kompetenzbegründung über § 15 Abs. 1 GOBReg	111
d) Geschäftsordnungsautonomie der Bundesregierung (Art. 65 S. 4 GG)	112
e) Pacta sunt servanda	113
f) Stillschweigende verfassungsrechtliche Ermächtigung zum Vertragsschluss	114
g) Vertragsschluss der Bundesregierung als Teil der Regierungsfunktion	115
4. Ergebnis	117
III. Rechtliche Grenzen eines Gesetzgebungsvertrags	117
1. Europarechtliche Grenzen	118
a) Die vertikale Kompetenzverteilung innerhalb der Europäischen Union (Verbandskompetenz)	118
b) Europäisches Sekundärrecht	121
c) Grundfreiheiten	125
2. National verfassungsrechtliche Grenzen	127
a) Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 2)	127
aa) Allgemeines	127
bb) Gesetzgebungsverträge im Spannungsfeld demokratischer Legitimation	128
(1) Notwendigkeit einer Legitimationsvermittlung	128
(2) Die klassischen Formen demokratischer Legitimationsvermittlung	129
(3) Alternative Ansätze demokratischer Legitimationsvermittlung	131
(4) Einzelne Formen des Gesetzgebungsvertrags	134
(a) Echter Gesetzgebungsvertrag (Beschluss) und unechter Gesetzgebungsvertrag (Nichtbeschluss)	134
(b) Echter Gesetzgebungsvertrag (Einbringung) und unechter Gesetzgebungsvertrag (Nichteinbringung und Rücknahme)	134
(c) Gesetzgebungsvertrag mit Anreizfunktion	139
b) Gesetzgebungskompetenzen	139
aa) Grenzen der (Organ-)Kompetenzbindung	139
(1) Ausgangslage	139
(2) Echter Gesetzgebungsvertrag (Beschluss) und unechter Gesetzgebungsvertrag (Nichtbeschluss) als Verstoß gegen Art. 77 Abs. 1 GG?	140
(3) Echter Gesetzgebungsvertrag (Einbringung) und unechter Gesetzgebungsvertrag (Nichteinbringung) als Verstoß gegen Art. 76 Abs. 1 GG?	140
(4) Unechter Gesetzgebungsvertrag (Rücknahme) als Verstoß gegen Art. 76 Abs. 1 GG?	147
bb) Grenzen der (Verbands-)Kompetenzbindung	149
(1) Ausgangspunkt	149
(2) Vereinbarungen betreffend den Verwaltungsvollzug durch die Länder	149
(3) Auswirkungen unechter Gesetzgebungsverträge der Bundesregierung im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung auf die Regelungsbefugnis der Länder	153
c) Gesetzgebungspflichten	154
d) Grundrechte	158
aa) Unechter Gesetzgebungsvertrag	158
(1) Pflicht des Hoheitsträgers: Nichterlass/Nichteinbringung eines Gesetz (-entwurfs)	158
(2) Pflicht des Privatrechtssubjekts	159
(a) Grundrechtsbeeinträchtigung Dritter	159
(b) Grundrechtsbeeinträchtigung des beteiligten Privaten	163
(aa) Exkurs: Rechtsmittelverzicht des beteiligten Privaten	166
bb) Echter Gesetzgebungsvertrag	169
(1) Pflicht des Hoheitsträgers: Erlass/Einbringung eines Gesetz (-entwurfs)	169
(2) Pflicht des Privatrechtssubjekts	170
e) Freies Mandat und Wahlrecht	170
aa) Echter Gesetzgebungsvertrag (Beschluss) und unechter Gesetzgebungsvertrag (Nichtbeschluss)	170
bb) Echter Gesetzgebungsvertrag (Einbringung), unechter Gesetzgebungsvertrag (Nichteinbringung und Rücknahme) und Vertrag mit Anreizfunktion	171
f) Grundsatz der Gewaltenteilung	172
g) Prinzip der Verfassungsorgantreue: Kompensation faktischer Einflussnahme	173
IV. Der Gesetzgebungsvertrag als wirksames Rechtsverhältnis	176
1. Die Bindung des Gesetzesbeschlussrechts aus Art. 77 Abs. 1 S. 1 GG	178
a) Möglichkeiten der verfassungsrechtlichen Legalisierung?	178
aa) § 82 Abs. 2 GO BT analog als Grundlage	178
bb) Gremienentscheid als Mittel zur Wirksamkeit	180
cc) „Unwesentlichkeitstheorie“ und „Notstandsgesetzgebung“	183
dd) Ergebnis	184
b) Anforderungen an die Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes	184
aa) Ausgangslage und Problemstellung	184
bb) Konkrete Anforderungen und Ergebnis	185
2. Die Bindung des Gesetzesinitiativrechts aus Art. 76 Abs. 1 GG	185
a) Ausgangslage und Problemstellung	185
b) Anforderungen an echte und unechte Gesetzgebungsverträge (sog. „Regierungskooperationsrecht“)	186
aa) Bekannte Ansätze	186
bb) Konkretisierung der vorbenannten Ansätze	189
(1) Umfangreichere Unterrichtungspflicht der Bundesregierung analog Art. 23 Abs. 2 S. 2 GG?	191
(2) Folgen einer Verletzung der Transparenz- und Publizitätspflichten	194
(3) Zeitliche Grenzen	194
c) Ergebnis	196
V. Zusammenfassung	196
D. Rechtsfolgen auf Primär- und Sekundärebene	198
I. Echter Gesetzgebungsvertrag (Beschluss) und unechter Gesetzgebungsvertrag (Nichtbeschluss)	198
1. Primärebene: Erfüllungspflichten	198
2. Sekundärebene: Schadensersatzpflichten	200
a) Schadensersatz statt der Leistung	200
b) Die Haftung nach dem Vertrauensschutzgedanken	201
aa) Die Vorgaben des Grundsatzes des Vertrauensschutzes	201
(1) Allgemeines	201
(2) Rechtsgrundlage und Voraussetzungen des Vertrauensschutzes	202
(3) Vorab: der Grundsatz des Vertrauensschutzes als subjektiviertes Institut	204
(4) Der Gesetzgebungsvertrag als Anknüpfungspunkt des Vertrauensschutzes	205
(a) Die Vertrauensgrundlage	206
(b) Vertrauen und Vertrauensbetätigung	210
(c) Schutzwürdigkeit des Vertrauens	213
(aa) Der Grad der Vertrauensdichte	213
(bb) Die konkrete Abwägung	215
(α) Besonderheiten im Rahmen eines Gesetzgebungsvertrags	216
(d) Rechtsfolge	217
(e) Exkurs: Verstoß gegen die Grundsätze der unechten Rückwirkung	218
(aa) Der Betroffene braucht mit einer Gesetzesänderung nicht zu rechnen	219
(bb) Das Vertrauen des Betroffenen ist schutzwürdiger als das mit dem Gesetz verfolgte Anliegen	221
bb) Die konkrete Haftung des Hoheitsträgers aus culpa in contrahendo (c. i. c.)	221
(1) Anwendbarkeit	221
(a) Anerkennung einer öffentlich-rechtlichen c. i. c. (insbesondere im Verfassungsrecht)	221
(b) Kein Ausschluss der Anwendbarkeit aufgrund der verfassungsrechtlichen Kompetenzvorschriften	223
(c) Kein Ausschluss der Anwendbarkeit wegen der lediglich faktischen Wirkungsweise des Gesetzgebungsvertrags	224
(d) Kein Ausschluss der Anwendbarkeit wegen der Nichtigkeit des Rechtsgeschäfts	225
(2) Schuldverhältnis	225
(3) Die haftungsbegründende Pflichtverletzung	227
(a) Begriff und Fallgruppen	227
(b) Grundloser Abbruch der Vertragsverhandlungen als relevante Pflichtverletzung der Bundesregierung	228
(c) Verletzung von Informations-, Aufklärungs- und Sorgfaltspflichten	230
(aa) Begriff und Inhalt der Aufklärungspflicht	230
(bb) Das Grundproblem der Risikoverteilung	232
(cc) Risikoverteilung bei normativen Informationen, die den Vertragszweck gefährden	234
(dd) Einschränkung	237
(α) Kein Aufklärungsanspruch bei bewusstem Risikogeschäft	237
(β) Kein Aufklärungsanspruch bei eigener Erkenntnismöglichkeit des Aufklärungsbedürftigen	238
(γ) „Faktischer Druck“ als einschränkendes Kriterium?	238
(4) Verschulden	239
(5) Rechtsfolgen und Schaden	240
(a) Positives und/oder negatives Interesse des Geschädigten ersatzfähig?	240
(6) Beweislast und Kausalität	242
(7) Verjährung	243
(8) Rechtsweg	243
c) Amtshaftungsanspruch aus Art. 34 GG i. V. m. § 839 Abs. 1 S. 1 BGB	245
aa) Jemand in Ausübung eines ihm anvertrauten öffentlichen Amtes	246
bb) Amtspflichtverletzung	247
(1) Amtspflicht zur Einhaltung von Zusagen	248
(2) Amtspflicht zur Erteilung richtiger Auskünfte, Belehrungen, Hinweise und Warnungen	249
(3) Amtspflicht zu konsequentem Verhalten	250
cc) Drittgerichtetheit der Amtspflicht	251
dd) Verschulden, Kausalität, Anspruchskürzung und Verjährung	251
d) Öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch	252
aa) Allgemeines	252
bb) Anspruchsvoraussetzungen	254
cc) Rechtsfolge	259
e) Enteignungsgleicher bzw. enteignender Eingriff	261
f) Öffentlich-rechtlicher Folgenbeseitigungsanspruch	263
g) Die Haftung der Bundesregierung wegen vertraglicher Risikoübernahme	263
II. Echter Gesetzgebungsvertrag (Einbringung), unechter Gesetzgebungsvertrag (Nichteinbringung und Rücknahme) und Gesetzgebungsvertrag mit Anreizfunktion	265
1. Primärebene: Erfüllungspflichten	265
2. Sekundärebene: Schadensersatzpflichten	266
a) Schadensersatz statt der Leistung	266
b) Amtshaftungsanspruch aus Art. 34 GG i. V. m. § 839 Abs. 1 S. 1 BGB	267
c) Enteignungsgleicher Eingriff	267
III. Zusammenfassung	267
E. Ergebnisse und Ausblick	269
Literaturverzeichnis	273
Sachwortverzeichnis	295

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