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Hahn, D. (2017). Der Gesetzgebungsvertrag als Rechtsproblem. Möglichkeiten und Grenzen legistischer Verhaltenszusagen der Bundesregierung gegenüber Privatrechtssubjekten durch Vertrag. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-55307-5
Hahn, Daniel. Der Gesetzgebungsvertrag als Rechtsproblem: Möglichkeiten und Grenzen legistischer Verhaltenszusagen der Bundesregierung gegenüber Privatrechtssubjekten durch Vertrag. Duncker & Humblot, 2017. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-55307-5
Hahn, D (2017): Der Gesetzgebungsvertrag als Rechtsproblem: Möglichkeiten und Grenzen legistischer Verhaltenszusagen der Bundesregierung gegenüber Privatrechtssubjekten durch Vertrag, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-55307-5

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Der Gesetzgebungsvertrag als Rechtsproblem

Möglichkeiten und Grenzen legistischer Verhaltenszusagen der Bundesregierung gegenüber Privatrechtssubjekten durch Vertrag

Hahn, Daniel

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1360

(2017)

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About The Author

Daniel Hahn studierte Rechtswissenschaften an der Universität Bonn. Seine Dissertation fertigte er unter der Aufsicht von Prof. Dr. Klaus Ferdinand Gärditz an. Promotionsbegleitend arbeitete er als wissenschaftlicher Mitarbeiter in internationalen Wirtschaftskanzleien. Seit 2017 arbeitet Daniel Hahn als Rechtsanwalt.

Abstract

Neben den Regelungsklassikern Gesetz, Verordnung und Satzung haben Praxis und Gesetzgebungslehre vielfältige Formen legistischer Steuerungsinstrumente entwickelt. In Zeiten zunehmender legistischer Steuerung erfreut sich jedoch die Einflussnahme des Regelungsadressaten auf den gesetzgeberischen Gestaltungsprozess wachsender Beliebtheit. Ein weites Problemfeld stellen in diesem Zusammenhang sog. Gesetzgebungsverträge zwischen einem am förmlichen Gesetzgebungsverfahren beteiligten Hoheitsträger und einem Privatrechtssubjekt dar. Beispielhaft sei insoweit auf die Vereinbarung der Bundesregierung mit dem Verband forschender Arzneimittelhersteller aus dem Jahr 2001 und den sog. »Atomkonsens« aus dem Jahr 2010 verwiesen. Die vorliegende Arbeit beleuchtet die Wirksamkeitsbedingungen und Grenzen eines Gesetzgebungsvertrages. Darüber hinaus befasst sie sich mit der Frage, ob und in welchem Umfang Gesetzgebungsverträge sekundärrechtliche Ersatzforderungen begründen können.»The Legislative Agreement as a Legal Problem«

The constitution provides the state with different regulatory instruments. An instrument of the recent governmental practice is the so called »legislative agreement«. This agreement is a contract between a public authority, which participates in the legislative procedure and a private law subject on parts of the legislative procedure. The dissertation deals with the prerequisites and limitations of a legislative agreement as well as possible claims for damages.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
A. Einführung und Einordnung 15
I. Einleitung und Gegenstand der Arbeit 15
II. Begriff 16
1. Erscheinungsformen des echten Gesetzgebungsvertrags 18
2. Erscheinungsformen des unechten Gesetzgebungsvertrags 18
III. Problemaufriss anhand praktischer Beispiele 19
1. Der Atomkonsens von 2000 19
2. Der Förderfondsvertrag als atypischer Gesetzgebungsvertrag 21
3. Das Kernbrennstoffsteuergesetz 23
4. Das Kraft-Wärme-Kopplungsgesetz 25
5. Der Solidarbeitrag der forschenden Arzneimittelhersteller (VfA) 26
IV. Abgrenzung und Qualifikation 29
1. Abgrenzung zur administrativen Rechtsetzung 32
2. Abgrenzung zum legislativen Outsourcing 33
3. Abgrenzung zu kooperativen Instrumenten des Umweltrechts 36
4. Abgrenzung zu Verträgen zwischen Staatsorganen 39
a) Vertragsschlussfähigkeit von Verfassungsorganen 39
b) Vertragliche Erscheinungsformen 41
c) Exkurs: Verträge im föderativen Verhältnis 43
B. Rechtserzeugung und konsensuale Verständigung 45
I. Die zentrale Rolle des Parlaments im demokratischen Gefüge 45
1. Das Parlament als Legitimationsorgan (Kreationsfunktion) 45
2. Das Parlament als Entscheidungsinstanz (Rechtsetzungsfunktion) 46
3. Das Parlament als Kontrollinstanz (Kontrollfunktion) 47
4. Legistische Transparenz als Rechtsetzungserfordernis 50
a) Begriff und Abgrenzung 51
b) Normative Grundlage 52
c) Ergebnis 56
II. Bedürfnis nach konsensualer Normgestaltung 56
1. Das Anliegen von Konsensvereinbarungen 59
2. Nutzen kooperativer Handlungsformen im Bereich der Normsetzung 62
a) Entstehung 62
b) Wirkung 63
3. Risiken kooperativer Handlungsformen im Bereich der Normsetzung 65
a) Entstehung 65
b) Wirkung 67
III. Konsensfindung im Recht 67
1. Der Konsens als Grundlage judikativer Entscheidungen 68
a) Der Vergleich im Verfassungsprozess 68
aa) Das LER-Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht 68
bb) Der Prozessvergleich nach dem BVerfGG 70
b) Der „Deal“ im Strafprozess nach § 257c StPO 73
aa) Allgemeines 74
bb) Teleologischer Hintergrund der Vorschrift 75
cc) Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesgerichtshofs 76
c) Ergebnis 78
2. Verfassungsrecht als Grundlage eines Gesetzgebungsvertrags 79
a) Konsensuale Strukturen im gesetzgebungsbezogenen Geschäftsordnungsrecht 79
aa) Zwischenergebnis 83
b) Verfassungsrechtlich vorgezeichneter Prozess der Gesetzesproduktion 83
aa) Relevanter Regelungsrahmen für die Untersuchung 84
bb) Vorab: Verfassungsrechtliche Direktiven im Gesetzgebungsverfahren 85
cc) Die Eignung prozessualer Kontrollnormen als Handlungsnormen für den Gesetzgeber im inneren Gesetzgebungsverfahren 86
(1) Exkurs: Keine allgemeine Pflicht zum optimalen Gesetzgebungsverfahren 86
(2) Handlungsanweisungen für das innere Gesetzgebungsverfahren 88
dd) Materielles Gebot zum Abschluss eines Gesetzgebungsvertrags auf Grundlage des Verhältnismäßigkeitsprinzips 90
ee) Zwischenergebnis 91
c) Sonstiges Verfassungsrecht 92
d) Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 94
e) Verfassungsrechtlich vorgegebener Beschleunigungseffekt? 95
3. Ergebnis 98
IV. Zusammenfassung 99
C. Gesetzgebungsverträge der Bundesregierung als Rechtsproblem 100
I. Legislative Gestaltungsfunktion der Bundesregierung im Bereich bundesstaatlicher Normsetzung 100
1. Ministerielle Präparationsphase 101
2. Rückbindung der Abgeordneten 102
II. Geltungsgrund des Gesetzgebungsvertrags 103
1. Vorab: Unterscheidung zwischen Staatsaufgabe und Kompetenz 104
2. Notwendigkeit einer besonderen Vertragsschlusskompetenz 106
3. Verfassungsrechtliche Ermächtigung zum Vertragsabschluss 109
a) Kompetenzbegründung über Art. 76 Abs. 1 GG 110
b) Kompetenzbegründung über Art. 59 Abs. 2 GG analog 111
c) Kompetenzbegründung über § 15 Abs. 1 GOBReg 111
d) Geschäftsordnungsautonomie der Bundesregierung (Art. 65 S. 4 GG) 112
e) Pacta sunt servanda 113
f) Stillschweigende verfassungsrechtliche Ermächtigung zum Vertragsschluss 114
g) Vertragsschluss der Bundesregierung als Teil der Regierungsfunktion 115
4. Ergebnis 117
III. Rechtliche Grenzen eines Gesetzgebungsvertrags 117
1. Europarechtliche Grenzen 118
a) Die vertikale Kompetenzverteilung innerhalb der Europäischen Union (Verbandskompetenz) 118
b) Europäisches Sekundärrecht 121
c) Grundfreiheiten 125
2. National verfassungsrechtliche Grenzen 127
a) Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 2) 127
aa) Allgemeines 127
bb) Gesetzgebungsverträge im Spannungsfeld demokratischer Legitimation 128
(1) Notwendigkeit einer Legitimationsvermittlung 128
(2) Die klassischen Formen demokratischer Legitimationsvermittlung 129
(3) Alternative Ansätze demokratischer Legitimationsvermittlung 131
(4) Einzelne Formen des Gesetzgebungsvertrags 134
(a) Echter Gesetzgebungsvertrag (Beschluss) und unechter Gesetzgebungsvertrag (Nichtbeschluss) 134
(b) Echter Gesetzgebungsvertrag (Einbringung) und unechter Gesetzgebungsvertrag (Nichteinbringung und Rücknahme) 134
(c) Gesetzgebungsvertrag mit Anreizfunktion 139
b) Gesetzgebungskompetenzen 139
aa) Grenzen der (Organ-)Kompetenzbindung 139
(1) Ausgangslage 139
(2) Echter Gesetzgebungsvertrag (Beschluss) und unechter Gesetzgebungsvertrag (Nichtbeschluss) als Verstoß gegen Art. 77 Abs. 1 GG? 140
(3) Echter Gesetzgebungsvertrag (Einbringung) und unechter Gesetzgebungsvertrag (Nichteinbringung) als Verstoß gegen Art. 76 Abs. 1 GG? 140
(4) Unechter Gesetzgebungsvertrag (Rücknahme) als Verstoß gegen Art. 76 Abs. 1 GG? 147
bb) Grenzen der (Verbands-)Kompetenzbindung 149
(1) Ausgangspunkt 149
(2) Vereinbarungen betreffend den Verwaltungsvollzug durch die Länder 149
(3) Auswirkungen unechter Gesetzgebungsverträge der Bundesregierung im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung auf die Regelungsbefugnis der Länder 153
c) Gesetzgebungspflichten 154
d) Grundrechte 158
aa) Unechter Gesetzgebungsvertrag 158
(1) Pflicht des Hoheitsträgers: Nichterlass/Nichteinbringung eines Gesetz (-entwurfs) 158
(2) Pflicht des Privatrechtssubjekts 159
(a) Grundrechtsbeeinträchtigung Dritter 159
(b) Grundrechtsbeeinträchtigung des beteiligten Privaten 163
(aa) Exkurs: Rechtsmittelverzicht des beteiligten Privaten 166
bb) Echter Gesetzgebungsvertrag 169
(1) Pflicht des Hoheitsträgers: Erlass/Einbringung eines Gesetz (-entwurfs) 169
(2) Pflicht des Privatrechtssubjekts 170
e) Freies Mandat und Wahlrecht 170
aa) Echter Gesetzgebungsvertrag (Beschluss) und unechter Gesetzgebungsvertrag (Nichtbeschluss) 170
bb) Echter Gesetzgebungsvertrag (Einbringung), unechter Gesetzgebungsvertrag (Nichteinbringung und Rücknahme) und Vertrag mit Anreizfunktion 171
f) Grundsatz der Gewaltenteilung 172
g) Prinzip der Verfassungsorgantreue: Kompensation faktischer Einflussnahme 173
IV. Der Gesetzgebungsvertrag als wirksames Rechtsverhältnis 176
1. Die Bindung des Gesetzesbeschlussrechts aus Art. 77 Abs. 1 S. 1 GG 178
a) Möglichkeiten der verfassungsrechtlichen Legalisierung? 178
aa) § 82 Abs. 2 GO BT analog als Grundlage 178
bb) Gremienentscheid als Mittel zur Wirksamkeit 180
cc) „Unwesentlichkeitstheorie“ und „Notstandsgesetzgebung“ 183
dd) Ergebnis 184
b) Anforderungen an die Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes 184
aa) Ausgangslage und Problemstellung 184
bb) Konkrete Anforderungen und Ergebnis 185
2. Die Bindung des Gesetzesinitiativrechts aus Art. 76 Abs. 1 GG 185
a) Ausgangslage und Problemstellung 185
b) Anforderungen an echte und unechte Gesetzgebungsverträge (sog. „Regierungskooperationsrecht“) 186
aa) Bekannte Ansätze 186
bb) Konkretisierung der vorbenannten Ansätze 189
(1) Umfangreichere Unterrichtungspflicht der Bundesregierung analog Art. 23 Abs. 2 S. 2 GG? 191
(2) Folgen einer Verletzung der Transparenz- und Publizitätspflichten 194
(3) Zeitliche Grenzen 194
c) Ergebnis 196
V. Zusammenfassung 196
D. Rechtsfolgen auf Primär- und Sekundärebene 198
I. Echter Gesetzgebungsvertrag (Beschluss) und unechter Gesetzgebungsvertrag (Nichtbeschluss) 198
1. Primärebene: Erfüllungspflichten 198
2. Sekundärebene: Schadensersatzpflichten 200
a) Schadensersatz statt der Leistung 200
b) Die Haftung nach dem Vertrauensschutzgedanken 201
aa) Die Vorgaben des Grundsatzes des Vertrauensschutzes 201
(1) Allgemeines 201
(2) Rechtsgrundlage und Voraussetzungen des Vertrauensschutzes 202
(3) Vorab: der Grundsatz des Vertrauensschutzes als subjektiviertes Institut 204
(4) Der Gesetzgebungsvertrag als Anknüpfungspunkt des Vertrauensschutzes 205
(a) Die Vertrauensgrundlage 206
(b) Vertrauen und Vertrauensbetätigung 210
(c) Schutzwürdigkeit des Vertrauens 213
(aa) Der Grad der Vertrauensdichte 213
(bb) Die konkrete Abwägung 215
(α) Besonderheiten im Rahmen eines Gesetzgebungsvertrags 216
(d) Rechtsfolge 217
(e) Exkurs: Verstoß gegen die Grundsätze der unechten Rückwirkung 218
(aa) Der Betroffene braucht mit einer Gesetzesänderung nicht zu rechnen 219
(bb) Das Vertrauen des Betroffenen ist schutzwürdiger als das mit dem Gesetz verfolgte Anliegen 221
bb) Die konkrete Haftung des Hoheitsträgers aus culpa in contrahendo (c. i. c.) 221
(1) Anwendbarkeit 221
(a) Anerkennung einer öffentlich-rechtlichen c. i. c. (insbesondere im Verfassungsrecht) 221
(b) Kein Ausschluss der Anwendbarkeit aufgrund der verfassungsrechtlichen Kompetenzvorschriften 223
(c) Kein Ausschluss der Anwendbarkeit wegen der lediglich faktischen Wirkungsweise des Gesetzgebungsvertrags 224
(d) Kein Ausschluss der Anwendbarkeit wegen der Nichtigkeit des Rechtsgeschäfts 225
(2) Schuldverhältnis 225
(3) Die haftungsbegründende Pflichtverletzung 227
(a) Begriff und Fallgruppen 227
(b) Grundloser Abbruch der Vertragsverhandlungen als relevante Pflichtverletzung der Bundesregierung 228
(c) Verletzung von Informations-, Aufklärungs- und Sorgfaltspflichten 230
(aa) Begriff und Inhalt der Aufklärungspflicht 230
(bb) Das Grundproblem der Risikoverteilung 232
(cc) Risikoverteilung bei normativen Informationen, die den Vertragszweck gefährden 234
(dd) Einschränkung 237
(α) Kein Aufklärungsanspruch bei bewusstem Risikogeschäft 237
(β) Kein Aufklärungsanspruch bei eigener Erkenntnismöglichkeit des Aufklärungsbedürftigen 238
(γ) „Faktischer Druck“ als einschränkendes Kriterium? 238
(4) Verschulden 239
(5) Rechtsfolgen und Schaden 240
(a) Positives und/oder negatives Interesse des Geschädigten ersatzfähig? 240
(6) Beweislast und Kausalität 242
(7) Verjährung 243
(8) Rechtsweg 243
c) Amtshaftungsanspruch aus Art. 34 GG i. V. m. § 839 Abs. 1 S. 1 BGB 245
aa) Jemand in Ausübung eines ihm anvertrauten öffentlichen Amtes 246
bb) Amtspflichtverletzung 247
(1) Amtspflicht zur Einhaltung von Zusagen 248
(2) Amtspflicht zur Erteilung richtiger Auskünfte, Belehrungen, Hinweise und Warnungen 249
(3) Amtspflicht zu konsequentem Verhalten 250
cc) Drittgerichtetheit der Amtspflicht 251
dd) Verschulden, Kausalität, Anspruchskürzung und Verjährung 251
d) Öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch 252
aa) Allgemeines 252
bb) Anspruchsvoraussetzungen 254
cc) Rechtsfolge 259
e) Enteignungsgleicher bzw. enteignender Eingriff 261
f) Öffentlich-rechtlicher Folgenbeseitigungsanspruch 263
g) Die Haftung der Bundesregierung wegen vertraglicher Risikoübernahme 263
II. Echter Gesetzgebungsvertrag (Einbringung), unechter Gesetzgebungsvertrag (Nichteinbringung und Rücknahme) und Gesetzgebungsvertrag mit Anreizfunktion 265
1. Primärebene: Erfüllungspflichten 265
2. Sekundärebene: Schadensersatzpflichten 266
a) Schadensersatz statt der Leistung 266
b) Amtshaftungsanspruch aus Art. 34 GG i. V. m. § 839 Abs. 1 S. 1 BGB 267
c) Enteignungsgleicher Eingriff 267
III. Zusammenfassung 267
E. Ergebnisse und Ausblick 269
Literaturverzeichnis 273
Sachwortverzeichnis 295