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Hahn, D. (2017). Der Gesetzgebungsvertrag als Rechtsproblem. Möglichkeiten und Grenzen legistischer Verhaltenszusagen der Bundesregierung gegenüber Privatrechtssubjekten durch Vertrag. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-55307-5
Hahn, Daniel. Der Gesetzgebungsvertrag als Rechtsproblem: Möglichkeiten und Grenzen legistischer Verhaltenszusagen der Bundesregierung gegenüber Privatrechtssubjekten durch Vertrag. Duncker & Humblot, 2017. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-55307-5
Hahn, D (2017): Der Gesetzgebungsvertrag als Rechtsproblem: Möglichkeiten und Grenzen legistischer Verhaltenszusagen der Bundesregierung gegenüber Privatrechtssubjekten durch Vertrag, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-55307-5
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Der Gesetzgebungsvertrag als Rechtsproblem
Möglichkeiten und Grenzen legistischer Verhaltenszusagen der Bundesregierung gegenüber Privatrechtssubjekten durch Vertrag
Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1360
(2017)
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About The Author
Daniel Hahn studierte Rechtswissenschaften an der Universität Bonn. Seine Dissertation fertigte er unter der Aufsicht von Prof. Dr. Klaus Ferdinand Gärditz an. Promotionsbegleitend arbeitete er als wissenschaftlicher Mitarbeiter in internationalen Wirtschaftskanzleien. Seit 2017 arbeitet Daniel Hahn als Rechtsanwalt.Abstract
Neben den Regelungsklassikern Gesetz, Verordnung und Satzung haben Praxis und Gesetzgebungslehre vielfältige Formen legistischer Steuerungsinstrumente entwickelt. In Zeiten zunehmender legistischer Steuerung erfreut sich jedoch die Einflussnahme des Regelungsadressaten auf den gesetzgeberischen Gestaltungsprozess wachsender Beliebtheit. Ein weites Problemfeld stellen in diesem Zusammenhang sog. Gesetzgebungsverträge zwischen einem am förmlichen Gesetzgebungsverfahren beteiligten Hoheitsträger und einem Privatrechtssubjekt dar. Beispielhaft sei insoweit auf die Vereinbarung der Bundesregierung mit dem Verband forschender Arzneimittelhersteller aus dem Jahr 2001 und den sog. »Atomkonsens« aus dem Jahr 2010 verwiesen. Die vorliegende Arbeit beleuchtet die Wirksamkeitsbedingungen und Grenzen eines Gesetzgebungsvertrages. Darüber hinaus befasst sie sich mit der Frage, ob und in welchem Umfang Gesetzgebungsverträge sekundärrechtliche Ersatzforderungen begründen können.»The Legislative Agreement as a Legal Problem«The constitution provides the state with different regulatory instruments. An instrument of the recent governmental practice is the so called »legislative agreement«. This agreement is a contract between a public authority, which participates in the legislative procedure and a private law subject on parts of the legislative procedure. The dissertation deals with the prerequisites and limitations of a legislative agreement as well as possible claims for damages.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 5 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 7 | ||
| A. Einführung und Einordnung | 15 | ||
| I. Einleitung und Gegenstand der Arbeit | 15 | ||
| II. Begriff | 16 | ||
| 1. Erscheinungsformen des echten Gesetzgebungsvertrags | 18 | ||
| 2. Erscheinungsformen des unechten Gesetzgebungsvertrags | 18 | ||
| III. Problemaufriss anhand praktischer Beispiele | 19 | ||
| 1. Der Atomkonsens von 2000 | 19 | ||
| 2. Der Förderfondsvertrag als atypischer Gesetzgebungsvertrag | 21 | ||
| 3. Das Kernbrennstoffsteuergesetz | 23 | ||
| 4. Das Kraft-Wärme-Kopplungsgesetz | 25 | ||
| 5. Der Solidarbeitrag der forschenden Arzneimittelhersteller (VfA) | 26 | ||
| IV. Abgrenzung und Qualifikatio | 29 | ||
| 1. Abgrenzung zur administrativen Rechtsetzung | 32 | ||
| 2. Abgrenzung zum legislativen Outsourcing | 33 | ||
| 3. Abgrenzung zu kooperativen Instrumenten des Umweltrechts | 36 | ||
| 4. Abgrenzung zu Verträgen zwischen Staatsorgane | 39 | ||
| a) Vertragsschlussfähigkeit von Verfassungsorgane | 39 | ||
| b) Vertragliche Erscheinungsforme | 41 | ||
| c) Exkurs: Verträge im föderativen Verhältnis | 43 | ||
| B. Rechtserzeugung und konsensuale Verständigung | 45 | ||
| I. Die zentrale Rolle des Parlaments im demokratischen Gefüge | 45 | ||
| 1. Das Parlament als Legitimationsorgan (Kreationsfunktion) | 45 | ||
| 2. Das Parlament als Entscheidungsinstanz (Rechtsetzungsfunktion) | 46 | ||
| 3. Das Parlament als Kontrollinstanz (Kontrollfunktion) | 47 | ||
| 4. Legistische Transparenz als Rechtsetzungserfordernis | 50 | ||
| a) Begriff und Abgrenzung | 51 | ||
| b) Normative Grundlage | 52 | ||
| c) Ergebnis | 56 | ||
| II. Bedürfnis nach konsensualer Normgestaltung | 56 | ||
| 1. Das Anliegen von Konsensvereinbarunge | 59 | ||
| 2. Nutzen kooperativer Handlungsformen im Bereich der Normsetzung | 62 | ||
| a) Entstehung | 62 | ||
| b) Wirkung | 63 | ||
| 3. Risiken kooperativer Handlungsformen im Bereich der Normsetzung | 65 | ||
| a) Entstehung | 65 | ||
| b) Wirkung | 67 | ||
| III. Konsensfindung im Recht | 67 | ||
| 1. Der Konsens als Grundlage judikativer Entscheidunge | 68 | ||
| a) Der Vergleich im Verfassungsprozess | 68 | ||
| aa) Das LER-Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht | 68 | ||
| bb) Der Prozessvergleich nach dem BVerfGG | 70 | ||
| b) Der „Deal“ im Strafprozess nach § 257c StPO | 73 | ||
| aa) Allgemeines | 74 | ||
| bb) Teleologischer Hintergrund der Vorschrift | 75 | ||
| cc) Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesgerichtshofs | 76 | ||
| c) Ergebnis | 78 | ||
| 2. Verfassungsrecht als Grundlage eines Gesetzgebungsvertrags | 79 | ||
| a) Konsensuale Strukturen im gesetzgebungsbezogenen Geschäftsordnungsrecht | 79 | ||
| aa) Zwischenergebnis | 83 | ||
| b) Verfassungsrechtlich vorgezeichneter Prozess der Gesetzesproduktion | 83 | ||
| aa) Relevanter Regelungsrahmen für die Untersuchung | 84 | ||
| bb) Vorab: Verfassungsrechtliche Direktiven im Gesetzgebungsverfahre | 85 | ||
| cc) Die Eignung prozessualer Kontrollnormen als Handlungsnormen für den Gesetzgeber im inneren Gesetzgebungsverfahre | 86 | ||
| (1) Exkurs: Keine allgemeine Pflicht zum optimalen Gesetzgebungsverfahre | 86 | ||
| (2) Handlungsanweisungen für das innere Gesetzgebungsverfahre | 88 | ||
| dd) Materielles Gebot zum Abschluss eines Gesetzgebungsvertrags auf Grundlage des Verhältnismäßigkeitsprinzips | 90 | ||
| ee) Zwischenergebnis | 91 | ||
| c) Sonstiges Verfassungsrecht | 92 | ||
| d) Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts | 94 | ||
| e) Verfassungsrechtlich vorgegebener Beschleunigungseffekt? | 95 | ||
| 3. Ergebnis | 98 | ||
| IV. Zusammenfassung | 99 | ||
| C. Gesetzgebungsverträge der Bundesregierung als Rechtsproblem | 100 | ||
| I. Legislative Gestaltungsfunktion der Bundesregierung im Bereich bundesstaatlicher Normsetzung | 100 | ||
| 1. Ministerielle Präparationsphase | 101 | ||
| 2. Rückbindung der Abgeordnete | 102 | ||
| II. Geltungsgrund des Gesetzgebungsvertrags | 103 | ||
| 1. Vorab: Unterscheidung zwischen Staatsaufgabe und Kompetenz | 104 | ||
| 2. Notwendigkeit einer besonderen Vertragsschlusskompetenz | 106 | ||
| 3. Verfassungsrechtliche Ermächtigung zum Vertragsabschluss | 109 | ||
| a) Kompetenzbegründung über Art. 76 Abs. 1 GG | 110 | ||
| b) Kompetenzbegründung über Art. 59 Abs. 2 GG analog | 111 | ||
| c) Kompetenzbegründung über § 15 Abs. 1 GOBReg | 111 | ||
| d) Geschäftsordnungsautonomie der Bundesregierung (Art. 65 S. 4 GG) | 112 | ||
| e) Pacta sunt servanda | 113 | ||
| f) Stillschweigende verfassungsrechtliche Ermächtigung zum Vertragsschluss | 114 | ||
| g) Vertragsschluss der Bundesregierung als Teil der Regierungsfunktio | 115 | ||
| 4. Ergebnis | 117 | ||
| III. Rechtliche Grenzen eines Gesetzgebungsvertrags | 117 | ||
| 1. Europarechtliche Grenzen | 118 | ||
| a) Die vertikale Kompetenzverteilung innerhalb der Europäischen Union (Verbandskompetenz) | 118 | ||
| b) Europäisches Sekundärrecht | 121 | ||
| c) Grundfreiheiten | 125 | ||
| 2. National verfassungsrechtliche Grenze | 127 | ||
| a) Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 2) | 127 | ||
| aa) Allgemeines | 127 | ||
| bb) Gesetzgebungsverträge im Spannungsfeld demokratischer Legitimatio | 128 | ||
| (1) Notwendigkeit einer Legitimationsvermittlung | 128 | ||
| (2) Die klassischen Formen demokratischer Legitimationsvermittlung | 129 | ||
| (3) Alternative Ansätze demokratischer Legitimationsvermittlung | 131 | ||
| (4) Einzelne Formen des Gesetzgebungsvertrags | 134 | ||
| (a) Echter Gesetzgebungsvertrag (Beschluss) und unechter Gesetzgebungsvertrag (Nichtbeschluss) | 134 | ||
| (b) Echter Gesetzgebungsvertrag (Einbringung) und unechter Gesetzgebungsvertrag (Nichteinbringung und Rücknahme) | 134 | ||
| (c) Gesetzgebungsvertrag mit Anreizfunktio | 139 | ||
| b) Gesetzgebungskompetenze | 139 | ||
| aa) Grenzen der (Organ-)Kompetenzbindung | 139 | ||
| (1) Ausgangslage | 139 | ||
| (2) Echter Gesetzgebungsvertrag (Beschluss) und unechter Gesetzgebungsvertrag (Nichtbeschluss) als Verstoß gegen Art. 77 Abs. 1 GG? | 140 | ||
| (3) Echter Gesetzgebungsvertrag (Einbringung) und unechter Gesetzgebungsvertrag (Nichteinbringung) als Verstoß gegen Art. 76 Abs. 1 GG? | 140 | ||
| (4) Unechter Gesetzgebungsvertrag (Rücknahme) als Verstoß gegen Art. 76 Abs. 1 GG? | 147 | ||
| bb) Grenzen der (Verbands-)Kompetenzbindung | 149 | ||
| (1) Ausgangspunkt | 149 | ||
| (2) Vereinbarungen betreffend den Verwaltungsvollzug durch die Lände | 149 | ||
| (3) Auswirkungen unechter Gesetzgebungsverträge der Bundesregierung im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung auf die Regelungsbefugnis der Lände | 153 | ||
| c) Gesetzgebungspflichte | 154 | ||
| d) Grundrechte | 158 | ||
| aa) Unechter Gesetzgebungsvertrag | 158 | ||
| (1) Pflicht des Hoheitsträgers: Nichterlass/Nichteinbringung eines Gesetz (-entwurfs) | 158 | ||
| (2) Pflicht des Privatrechtssubjekts | 159 | ||
| (a) Grundrechtsbeeinträchtigung Dritte | 159 | ||
| (b) Grundrechtsbeeinträchtigung des beteiligten Private | 163 | ||
| (aa) Exkurs: Rechtsmittelverzicht des beteiligten Private | 166 | ||
| bb) Echter Gesetzgebungsvertrag | 169 | ||
| (1) Pflicht des Hoheitsträgers: Erlass/Einbringung eines Gesetz (-entwurfs) | 169 | ||
| (2) Pflicht des Privatrechtssubjekts | 170 | ||
| e) Freies Mandat und Wahlrecht | 170 | ||
| aa) Echter Gesetzgebungsvertrag (Beschluss) und unechter Gesetzgebungsvertrag (Nichtbeschluss) | 170 | ||
| bb) Echter Gesetzgebungsvertrag (Einbringung), unechter Gesetzgebungsvertrag (Nichteinbringung und Rücknahme) und Vertrag mit Anreizfunktio | 171 | ||
| f) Grundsatz der Gewaltenteilung | 172 | ||
| g) Prinzip der Verfassungsorgantreue: Kompensation faktischer Einflussnahme | 173 | ||
| IV. Der Gesetzgebungsvertrag als wirksames Rechtsverhältnis | 176 | ||
| 1. Die Bindung des Gesetzesbeschlussrechts aus Art. 77 Abs. 1 S. 1 GG | 178 | ||
| a) Möglichkeiten der verfassungsrechtlichen Legalisierung? | 178 | ||
| aa) § 82 Abs. 2 GO BT analog als Grundlage | 178 | ||
| bb) Gremienentscheid als Mittel zur Wirksamkeit | 180 | ||
| cc) „Unwesentlichkeitstheorie“ und „Notstandsgesetzgebung“ | 183 | ||
| dd) Ergebnis | 184 | ||
| b) Anforderungen an die Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes | 184 | ||
| aa) Ausgangslage und Problemstellung | 184 | ||
| bb) Konkrete Anforderungen und Ergebnis | 185 | ||
| 2. Die Bindung des Gesetzesinitiativrechts aus Art. 76 Abs. 1 GG | 185 | ||
| a) Ausgangslage und Problemstellung | 185 | ||
| b) Anforderungen an echte und unechte Gesetzgebungsverträge (sog. „Regierungskooperationsrecht“) | 186 | ||
| aa) Bekannte Ansätze | 186 | ||
| bb) Konkretisierung der vorbenannten Ansätze | 189 | ||
| (1) Umfangreichere Unterrichtungspflicht der Bundesregierung analog Art. 23 Abs. 2 S. 2 GG? | 191 | ||
| (2) Folgen einer Verletzung der Transparenz- und Publizitätspflichten | 194 | ||
| (3) Zeitliche Grenze | 194 | ||
| c) Ergebnis | 196 | ||
| V. Zusammenfassung | 196 | ||
| D. Rechtsfolgen auf Primär- und Sekundärebene | 198 | ||
| I. Echter Gesetzgebungsvertrag (Beschluss) und unechter Gesetzgebungsvertrag (Nichtbeschluss) | 198 | ||
| 1. Primärebene: Erfüllungspflichte | 198 | ||
| 2. Sekundärebene: Schadensersatzpflichte | 200 | ||
| a) Schadensersatz statt der Leistung | 200 | ||
| b) Die Haftung nach dem Vertrauensschutzgedanke | 201 | ||
| aa) Die Vorgaben des Grundsatzes des Vertrauensschutzes | 201 | ||
| (1) Allgemeines | 201 | ||
| (2) Rechtsgrundlage und Voraussetzungen des Vertrauensschutzes | 202 | ||
| (3) Vorab: der Grundsatz des Vertrauensschutzes als subjektiviertes Institut | 204 | ||
| (4) Der Gesetzgebungsvertrag als Anknüpfungspunkt des Vertrauensschutzes | 205 | ||
| (a) Die Vertrauensgrundlage | 206 | ||
| (b) Vertrauen und Vertrauensbetätigung | 210 | ||
| (c) Schutzwürdigkeit des Vertrauens | 213 | ||
| (aa) Der Grad der Vertrauensdichte | 213 | ||
| (bb) Die konkrete Abwägung | 215 | ||
| (α) Besonderheiten im Rahmen eines Gesetzgebungsvertrags | 216 | ||
| (d) Rechtsfolge | 217 | ||
| (e) Exkurs: Verstoß gegen die Grundsätze der unechten Rückwirkung | 218 | ||
| (aa) Der Betroffene braucht mit einer Gesetzesänderung nicht zu rechne | 219 | ||
| (bb) Das Vertrauen des Betroffenen ist schutzwürdiger als das mit dem Gesetz verfolgte Anliege | 221 | ||
| bb) Die konkrete Haftung des Hoheitsträgers aus culpa in contrahendo (c. i. c.) | 221 | ||
| (1) Anwendbarkeit | 221 | ||
| (a) Anerkennung einer öffentlich-rechtlichen c. i. c. (insbesondere im Verfassungsrecht) | 221 | ||
| (b) Kein Ausschluss der Anwendbarkeit aufgrund der verfassungsrechtlichen Kompetenzvorschriften | 223 | ||
| (c) Kein Ausschluss der Anwendbarkeit wegen der lediglich faktischen Wirkungsweise des Gesetzgebungsvertrags | 224 | ||
| (d) Kein Ausschluss der Anwendbarkeit wegen der Nichtigkeit des Rechtsgeschäfts | 225 | ||
| (2) Schuldverhältnis | 225 | ||
| (3) Die haftungsbegründende Pflichtverletzung | 227 | ||
| (a) Begriff und Fallgruppe | 227 | ||
| (b) Grundloser Abbruch der Vertragsverhandlungen als relevante Pflichtverletzung der Bundesregierung | 228 | ||
| (c) Verletzung von Informations-, Aufklärungs- und Sorgfaltspflichte | 230 | ||
| (aa) Begriff und Inhalt der Aufklärungspflicht | 230 | ||
| (bb) Das Grundproblem der Risikoverteilung | 232 | ||
| (cc) Risikoverteilung bei normativen Informationen, die den Vertragszweck gefährde | 234 | ||
| (dd) Einschränkung | 237 | ||
| (α) Kein Aufklärungsanspruch bei bewusstem Risikogeschäft | 237 | ||
| (β) Kein Aufklärungsanspruch bei eigener Erkenntnismöglichkeit des Aufklärungsbedürftige | 238 | ||
| (γ) „Faktischer Druck“ als einschränkendes Kriterium? | 238 | ||
| (4) Verschulde | 239 | ||
| (5) Rechtsfolgen und Schade | 240 | ||
| (a) Positives und/oder negatives Interesse des Geschädigten ersatzfähig? | 240 | ||
| (6) Beweislast und Kausalität | 242 | ||
| (7) Verjährung | 243 | ||
| (8) Rechtsweg | 243 | ||
| c) Amtshaftungsanspruch aus Art. 34 GG i. V. m. § 839 Abs. 1 S. 1 BGB | 245 | ||
| aa) Jemand in Ausübung eines ihm anvertrauten öffentlichen Amtes | 246 | ||
| bb) Amtspflichtverletzung | 247 | ||
| (1) Amtspflicht zur Einhaltung von Zusage | 248 | ||
| (2) Amtspflicht zur Erteilung richtiger Auskünfte, Belehrungen, Hinweise und Warnunge | 249 | ||
| (3) Amtspflicht zu konsequentem Verhalte | 250 | ||
| cc) Drittgerichtetheit der Amtspflicht | 251 | ||
| dd) Verschulden, Kausalität, Anspruchskürzung und Verjährung | 251 | ||
| d) Öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch | 252 | ||
| aa) Allgemeines | 252 | ||
| bb) Anspruchsvoraussetzunge | 254 | ||
| cc) Rechtsfolge | 259 | ||
| e) Enteignungsgleicher bzw. enteignender Eingriff | 261 | ||
| f) Öffentlich-rechtlicher Folgenbeseitigungsanspruch | 263 | ||
| g) Die Haftung der Bundesregierung wegen vertraglicher Risikoübernahme | 263 | ||
| II. Echter Gesetzgebungsvertrag (Einbringung), unechter Gesetzgebungsvertrag (Nichteinbringung und Rücknahme) und Gesetzgebungsvertrag mit Anreizfunktio | 265 | ||
| 1. Primärebene: Erfüllungspflichte | 265 | ||
| 2. Sekundärebene: Schadensersatzpflichte | 266 | ||
| a) Schadensersatz statt der Leistung | 266 | ||
| b) Amtshaftungsanspruch aus Art. 34 GG i. V. m. § 839 Abs. 1 S. 1 BGB | 267 | ||
| c) Enteignungsgleicher Eingriff | 267 | ||
| III. Zusammenfassung | 267 | ||
| E. Ergebnisse und Ausblick | 269 | ||
| Literaturverzeichnis | 273 | ||
| Sachwortverzeichnis | 295 |