Beschränkungen und Verbote des Kraftfahrzeugverkehrs zur Verminderung der Luftbelastung

Stefan Lühle

doi:10.3790/978-3-428-49305-0

Beschränkungen und Verbote des Kraftfahrzeugverkehrs zur Verminderung der Luftbelastung

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Lühle, S. (1998). Beschränkungen und Verbote des Kraftfahrzeugverkehrs zur Verminderung der Luftbelastung. Das deutsche Immissionsschutzrecht in seinem verfassungs-, europa- und völkerrechtlichen Rahmen. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-49305-0

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Beschränkungen und Verbote des Kraftfahrzeugverkehrs zur Verminderung der Luftbelastung

Das deutsche Immissionsschutzrecht in seinem verfassungs-, europa- und völkerrechtlichen Rahmen

Lühle, Stefan

Schriften zum Umweltrecht, Vol. 81

(1998)

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Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-49305-0
978-3-428-09305-2 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-49305-0
Edition: 1
Language: German
Pages: 519
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Environment law

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Institution: € 150.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 99.90 (incl. local VAT if applicable)

Abstract

Thema der Untersuchung ist die Frage, wie der Staat, insbesondere der Gesetzgeber, auf die Luftverunreinigung durch Kraftfahrzeuge bislang einfachgesetzlich reagiert hat und wie er verfassungsrechtlich reagieren muß.

Im ersten Teil der Untersuchung beschreibt der Autor die kontinuierliche Zunahme der durch den motorisierten Individualverkehr verursachten Luftverschmutzung und deren Auswirkungen. Daraufhin stellt er fest, daß die Grundrechte sowohl die Autofahrer als auch die durch die Abgase Betroffenen schützen. Im weiteren werden die Kompetenzen der drei Gewalten (Legislative, Exekutive und Judikative) auf dem Gebiet der Verkehrsbeschränkungen untersucht. Dabei wird festgestellt, daß Verkehrsbeschränkungen auch in Form einer Abgabenpflicht erfolgen können. Weder das Europa- noch das Völkerrecht stehen solchen Beschränkungen entgegen. Anschließend behandelt Lühle die einfach-rechtliche Ebene. Untersucht wird § 40 Abs. 2 BImSchG, der zu Verkehrsbeschränkungen in kleinräumigen Gebieten ermächtigt. Dabei kommt der Verfasser zum Ergebnis, daß diese Norm eine flexible Reaktion auf eine Belastung durch Kfz-Abgase ermöglicht, gleichwohl aber bislang keine Anwendung gefunden hat. Der den Wintersmog betreffende § 40 Abs. 1 BImSchG ist dagegen praktisch bedeutungslos geworden. Weiterhin untersucht der Verfasser das sog. Ozongesetz (§§ 40a ff. BImSchG) und stellt fest, daß es nicht geeignet ist, wirksam gegen die Ozonbelastung vorzugehen. Ausgehend von einer Rechtsvergleichung, bezogen auf Österreich und die USA, schließt der Autor die Untersuchung mit rechtspolitischen Vorschlägen, wobei er an zuvor gefundene verfassungsrechtliche wie einfach-rechtliche Erkenntnisse anknüpft.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	5
Inhaltsverzeichnis	7
Erster Teil: Einführung	17
1. Kapitel: Ausgangsproblematik und Gang der Untersuchung	17
2. Kapitel: Verkehrsentwicklung und Luftbelastung	20
I. Verkehrsentwicklung	20
II. Luftbelastung durch den Verkehr	23
1. Stickstoffoxide	25
2. Dieselrußpartikel	27
3. Kohlenmonoxid	28
4. Kohlendioxid	29
5. Ozon	31
6. Weitere Schadstoffe	37
7. Zusammenfassung	39
Zweiter Teil: Der verfassungs-, europa- und völkerrechtliche Rahmen	40
1. Kapitel: Erläuterung des Vorgehens	40
2. Kapitel: Verkehrsbeschränkungen und Grundrechte	43
I. Grundrechte als Abwehr- und Teilhaberechte	43
1. Das allgemeine Freiheitsrecht des Art. 2 Abs. 1 GG als Abwehrrecht gegen Verkehrsbeschränkungen	44
a) Schutzbereich des Art. 2 Abs. 1 GG	44
aa) Persönlichkeitskerntheorie	44
bb) Vermittelnde Auffassung	45
cc) Recht auf Umweltverschmutzung	49
dd) Garantie der allgemeinen Handlungsfreiheit	51
b) Eingriff in Art. 2 Abs. 1 GG	53
aa) Die Abwehr von Verkehrsbeschränkungen als Inanspruchnahme einer staatlichen Leistung	53
bb) Die Voraussetzungen für die Annahme eines Eingriffs durch Verkehrsbeschränkungen	54
c) Schranken des Art. 2 Abs. 1 GG	58
d) Kollidierendes Verfassungsrecht	60
aa) Kollidierendes Verfassungsrecht als Schutzbereichsbegrenzung	60
bb) Kollidierendes Verfassungsrecht als Eingriffsrechtfertigung	63
cc) Exklusive Anwendung des Gesetzesvorbehalts	64
2. Die speziellen Freiheitsrechte in den Art. 2 Abs. 2 bis 14 Abs. 1 GG als Abwehrrechte	69
a) Das Recht auf körperliche Unversehrtheit nach Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG	69
b) Das Recht der Freiheit der Person nach Art. 2 Abs. 2 S. 2 GG	70
c) Das Recht auf Zusammenkunft zur Glaubens- und Religionsausübung gemäß Art. 4 Abs. 1 und 2 GG	71
d) Das Recht auf Meinungsverbreitung und auf rechtzeitigen Zugang von Informationen nach Art. 5 Abs. 1 GG	73
e) Das Recht auf Erreichbarkeit des Versammlungsorts gemäß Art. 8 Abs. 1 GG	75
f) Das Recht auf Fortbewegung nach Art. 11 Abs. 1 GG	77
g) Die Berufsfreiheit gemäß Art. 12 Abs. 1 GG und Verkehrsbeschränkungen mit berufsregelnder Tendenz	78
h) Die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG und das Recht auf Autofahren	80
aa) Wandelbarkeit des Eigentumsbegriffs	80
bb) Die Reichweite des Schutzes der Eigentumsgarantie	81
3. Grundrecht auf Mobilität und Autofahren	84
4. Grundrechte als Teilhaberechte	91
a) Derivative Teilhaberechte	92
b) Originäre Teilhaberechte	92
5. Zusammenfassung	93
II. Grundrechtliche Schutzpflichten	94
1. Die Herleitung grundrechtlicher Schutzpflichten	96
a) Grundrechte als objektive Wertentscheidung	97
b) Schutzpflichten aus der grundrechtlichen Abwehrfunktion und aus dem Prinzip des staatlichen Gewaltmonopols	98
c) Soziale Schutzpflichten	102
2. Die Schutzpflicht aus Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG	103
a) Reichweite der Schutzpflicht	103
b) Umsetzung der Schutzpflicht	104
c) Das Untermaßverbot der Schutzpflicht im Lichte des Art. 20a GG	107
aa) Anwendbarkeit des Art. 20a GG bei der Bestimmung des Untef maß Verbots	108
bb) Rechtliche Bindungswirkung des Art. 20a GG	115
cc) Auswirkung des Art. 20a GG auf das Untermaßverbot	116
(1) Überprüfungs- und Verbesserungsgebot	116
(2) Optimierungsgebot	122
3. Weitere Schutzpflichten	125
a) Der Schutz aus Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG vor Beschädigung des Eigentums durch Verkehrsimmissionen	125
b) Der Schutz des ökologischen Existenzminimums aus Art. 2 Abs. 1, Art. 1 Abs. 1 GG	129
c) Grundrecht auf Umweltschutz	130
4. Zusammenfassung	131
3. Kapitel: Verkehrsbeschränkungen und Staatsorganisation	132
I. Gesetzgebungskompetenzen	132
1. Konkurrierende Gesetzgebungskompetenz nach Art. 74 GG	133
2. Erforderlichkeit einer bundesgesetzlichen Regelung nach Art. 72 Abs. 2 GG	135
a) Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse gemäß Art. 72 Abs. 2 1. Var. GG	139
b) Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit gemäß Art. 72 Abs. 2 2. Var. GG	141
c) Erforderlichkeit der bundesgesetzlichen Regelung	144
3. Sperrwirkung eines Bundesgesetzes nach Art. 72 Abs. 1 GG	146
a) Zeitpunkt des Eintritts der Sperrwirkung	146
b) Das sperrende Bundesgesetz	147
c) Rechtsfolge der Sperrwirkung	150
II. Verwaltungskompetenzen	151
IIΙ. Kompetenzen der Gerichte	152
1. Gerichtliches Geltendmachen eines Abwehrrechts gegen Verkehrsbeschränkungen	153
a) Verkehrsbeschränkungen durch die Exekutive	153
b) Verkehrsbeschränkungen unmittelbar durch Gesetz	154
2. Gerichtliches Geltendmachen eines Anspruchs auf Verkehrsbeschränkungen	156
a) Anspruch gegenüber der Verwaltung	156
aa) Anspruch auf verkehrsbeschränkende Verwaltungsakte	156
bb) Anspruch auf Erlaß untergesetzlicher Normen	157
(1) Verwaltungsrechtsweg	157
(2) Klageart	163
(3) Klagebefugnis	165
b) Anspruch gegenüber dem Gesetzgeber	165
aa) Inzidente Normerlaßklage	166
bb) Prinzipale Normerlaßklage	169
4. Kapitel: Verkehrsbeschränkungen durch Abgaben	175
I. Straßenbenutzungsabgabe als Steuer	178
1. Voraussetzungen einer Straßenbenutzungsabgabe als Steuer	178
2. Gesetzgebungszuständigkeit für eine Straßenbenutzungsabgabe als Steuer	181
II. Straßenbenutzungsabgabe als Vorzugslast	183
1. Gebühr	183
a) Voraussetzungen einer Straßenbenutzungsabgabe als Gebühr	183
b) Gesetzgebungszuständigkeit für eine Straßenbenutzungsabgabe als Gebühr	193
2. Beitrag	195
III. Straßenbenutzungsabgabe als Sonderabgabe	197
1. Voraussetzungen einer Straßenbenutzungsabgabe als Sonderabgabe	197
2. Gesetzgebungszuständigkeit für eine Straßenbenutzungsabgabe als Sonderabgabe	202
IV. Straßenbenutzungsabgabe als sonstige Abgabe	203
V. Straßenbenutzungsabgabe als privatrechtliches Entgelt	204
5. Kapitel: Verkehrsbeschränkungen und Europarecht	205
I. Eigene Kompetenzen der Europäischen Union zu Verkehrsbeschränkungen	205
II. Verkehrsbeschränkungen nach deutschem Recht und Europarecht	210
1. Vereinbarkeit mit dem sekundären Europarecht	210
2. Vereinbarkeit mit dem primären Europarecht	212
a) Allgemeine Verkehrsbeschränkungen	212
aa) Verpflichtung zur Vertragserfüllung	212
bb) Garantie des freien Warenverkehrs	212
cc) Verkehrspolitisches Verschlechterungsverbot	215
b) Straßenbenutzungsabgabe	216
aa) Verkehrspolitisches Verschlechterungsverbot	216
bb) Zollunion	217
cc) Steuerdiskriminierungsverbot	218
ΙII. Europarechtliche Pflicht zum Erlaß von Verkehrsbeschränkungen	219
1. Art. 100a Abs. 3 EGV	219
2. Art. 130r EGV	220
3. Grundrecht auf Umweltschutz	223
6. Kapitel: Verkehrsbeschränkungen und Völkerrecht	223
I. Verkehrsbeschränkungen nach deutschem Recht und Völkerrecht	225
1. Übereinkommen über den Straßenverkehr	225
2. Menschenrecht auf Mobilität	226
II. Völkerrechtliche Pflicht zu Verkehrsbeschränkungen	228
1. Völkervertragsrecht	228
a) Menschenrecht auf saubere Umwelt	229
b) Europarat	231
c) Wirtschaftskommission der Vereinten Nationen für Europa	233
d) Konferenz der Vereinten Nationen für Umwelt und Entwicklung	236
e) Zusammenfassung	239
2. Völkergewohnheitsrecht	240
3. Allgemeine Rechtsgrundsätze des Völkerrechts	247
Dritter Teil: Verkehrsbeschränkungen nach einfachem Recht	248
1. Kapitel: Erläuterung des Vorgehens	248
2. Kapitel: Verkehrsbeschränkungen nach § 40 Abs. 2 S. 1 BImSchG	249
I. Der Sinngehalt des § 40 Abs. 2 S. 1 BImSchG	249
II. Konzentrations Werteverordnung	250
1. Entstehungshintergrund der Verordnung	250
2. Inhalt der Verordnung	253
a) Die Konzentrationswerte	253
b) Meß- und Beurteilungsverfahren der Konzentrationswerte	256
3. Zeitliche Geltung der Verordnung	260
IIΙ. Anwendungsbereich des § 40 Abs. 2 S. 1 BImSchG	261
1. Anwendbarkeit vor Erlaß der Konzentrationswerteverordnung	261
a) Generelle Anwendungssperre	261
b) Anwendungssperre nur im Bereich der Vorsorge	267
2. Räumlicher Anwendungsbereich	269
a) Gebietsabgrenzung für Verkehrsbeschränkungen nach § 40 Abs. 2 S. 1 BImSchG	269
b) Räumlicher Bezug zwischen Maßnahmegebiet und Belastungsgebiet	273
c) Anwendbarkeit auf Straßen und Gebiete mit zu erwartendem wesentlichem Beitrag zur Immissionsbelastung	277
3. Anwendbarkeit bei Ozon	278
IV. Eingriffsschwelle des § 40 Abs. 2 S. 1 BImSchG	280
1. Erste Tatbestandsvariante: Gefahrenabwehr	280
a) Gefahr	280
aa) Kanzerogene Luftschadstoffe	282
(1) Restrisiko	282
(2) Restrisikoschwelle	283
bb) Nicht-kanzerogene Luftschadstoffe	285
(1) 22. BImSchV	285
(2) TA Luft	285
(a) Die Außenwirkung der TA Luft	286
(aa) Antizipierte Verwaltungspraxis	286
(bb) Lehre von der unmittelbaren Außenwirkung	287
(cc) Annahme eines Beurteilungsspielraums	291
(b) Die Grenzwerte der TA Luft	301
b) Erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen	302
aa) Erhebliche Nachteile	302
bb) Erhebliche Belästigungen	303
2. Zweite Tatbestandsvariante: Vorsorge	303
a) Schaffung einer Sicherheitszone	304
b) Erforderlichkeit eines Zurechnungszusammenhangs	305
c) Schaffung von Freiräumen für zukünftige Belastungen	306
V. Der Abwägungsvorgang bei § 40 Abs. 2 S. 1 BImSchG	307
1. Die Stellungnahme der Immissionsschutzbehörde	307
2. Die Entscheidung der Straßenverkehrsbehörde	309
a) Das Ermessen der Straßenverkehrsbehörde	309
b) Die abzuwägenden Belange	310
aa) Verkehrsbedürfnisse	310
bb) Städtebauliche Belange	312
(1) Gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse	312
(2) Belange der Wirtschaft	312
cc) Weitere Belange	313
c) Der Abwägungsvorgang	314
3. Die Pflicht zum Erlaß von Verkehrsbeschränkungen	315
a) Ermessensreduzierung durch die 22. BImSchV	315
b) Ermessensreduzierung durch die 23. BImSchV	320
c) Ermessensreduzierung durch Art. 2 Abs. 2 S. 1, 20a GG	320
4. Anspruch des einzelnen auf Verkehrsbeschränkungen	322
a) Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung	322
b) Anspruch auf Erlaß einer Verkehrsbeschränkung	322
VI. Die Umsetzung von Verkehrsbeschränkungen	325
1. Art und Umfang von Verkehrsbeschränkungen	325
a) Beschränkung der Maßnahmen auf Personenkraftwagen	326
b) Beschränkung der Maßnahmen auf Personenkraftwagen ohne Katalysator	327
c) Beschränkung auf regionalen Verkehr	328
d) Weitere Differenzierungen	329
2. Zeitliche Dauer der Maßnahme	329
a) Kurzfristiges Absinken der Schadstoffkonzentration	330
b) Verhältnis zum Straßenrecht	330
3. Bekanntgabe von Verkehrsbeschränkungen	332
4. Rechtsschutz	335
VII. Der Bedeutungszuwachs des § 40 Abs. 2 BImSchG	336
3. Kapitel: Verkehrsbeschränkungen nach den Smog-Verordnungen der Länder	337
I. Der Sinngehalt des § 40 Abs. 1 BImSchG	337
II. Verfassungsmäßigkeit des § 40 Abs. 1 S. 1 BImSchG	337
ΙII. Erlassene Rechtsverordnungen	339
IV. Die Festlegung der Sperrbezirke	340
1. Voraussetzungen für die Festlegung der Sperrbezirke	340
a) Hohes Verkehrsaufkommen	341
b) Kausale Verstärkung der Smog-Bildung	341
c) Anhörung der Gemeinde	342
2. Abgrenzung der Sperrbezirke	343
3. Sachlicher Anwendungsbereich	346
V. Bekanntgabe der austauscharmen Wetterlage	346
1. Voraussetzung der Bekanntgabe	346
a) Austauscharme Wetterlage	347
b) Gesundheitsgefährdende Schadstoffkonzentrationen	350
2. Rechtsnatur der Bekanntgabe	352
a) Regelung oder Rechtstatsache	353
b) Rechtsnorm oder Verwaltungsakt	355
VI. Rechtsfolge der Bekanntgabe der austauscharmen Wetterlage	359
1. Pflichten der Straßenverkehrsbehörde	359
2. Ausnahmen von der Verkehrsbeschränkung	363
3. Verkehrsbeschränkung auf privatem Gelände	366
4. Anspruch auf Verkehrsbeschränkungen	368
VII. Der Bedeutungsverlust des § 40 Abs. 1 BImSchG	369
4. Kapitel: Verkehrsbeschränkungen bei erhöhter Ozonbelastung	370
I. Rechtslage vor Erlaß des Ozongesetzes	370
1. Regelungen der Europäischen Union	371
2. Regelungen der Bundesländer	372
II. Rechtslage nach Erlaß des Ozongesetzes	375
1. Gang des Gesetzgebungsverfahrens	375
a) Gesetzesinitiative des Bundesrats	375
b) Gesetzesinitiative der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen	377
c) Gesetzesinitiative der Fraktionen der CDU/CSU und der F.D.P.	377
2. Inhalt des Ozongesetzes	379
a) Aufforderung nach § 40a Abs. 2 BImSchG	380
b) Voraussetzungen für ein Fahrverbot	383
aa) Erhöhte Ozonkonzentration	384
(1) Die Lage der einzelnen Meßstationen	384
(2) Der Abstand der Meßstationen zueinander	386
(3) Das Meßverfahren	388
bb) Prognose für den nächsten Tag	389
(1) Zuständigkeit für die Prognose	389
(2) Räumlicher Bezug der Prognose	390
(3) Der Wahrscheinlichkeitsgrad	393
c) Bekanntgabe des Fahrverbots	394
aa) Verhältnis zum Straßenverkehrsrecht	394
bb) Wirkung der Bekanntgabe	396
cc) Rechtscharakter der Bekanntgabe und Rechtsschutz	399
d) Vom Fahrverbot betroffene Gebiete	401
e) Ausnahmen vom Fahrverbot	404
aa) Kraftfahrzeuge mit geringem Schadstoffausstoß	404
bb) Fahrten im öffentlichen Interesse	407
(1) Allgemeine Zulassung von Fahrten zu besondereren Zwecken	407
(a) Fahrten im Allgemein- oder besonderen Einzelinteresse	407
(b) Fahrten von Berufspendlern und Urlaubsfahrten	409
(c) Fahrzeuge mit Sonderrechten	411
(2) Ausnahmeerteilung im Einzelfall	411
(a) Kfz-Benutzung im öffentlichen oder überwiegend privaten Interesse	411
(b) Zwei- oder dreirädrige Kraftfahrzeuge	414
ΙII. Verfassungsmäßigkeit des Ozongesetzes	415
1. Formelle Verfassungsmäßigkeit	416
2. Materielle Verfassungsmäßigkeit	417
a) Grundrechtliche Abwehrrechte	418
b) Grundrechtliche Schutzpflicht	420
Vierter Teil: Rechtsvergleichung und rechtspolitische Vorschläge	424
1. Kapitel: Erläuterung des Vorgehens	424
2. Kapitel: Lösungsansätze im Ausland	425
I. Regelung in Österreich	425
1. Verkehrsbeschränkungen und die Bundesverfassung	426
a) Grundrechte als Abwehr- oder Teilhaberechte	426
b) Grundrechte als Schutzpflichten	428
2. Verkehrsbeschränkungen nach einfachem Recht	429
a) Smogalarmgesetz	430
b) Ozongesetz	431
II. Regelung in den Vereinigten Staaten von Amerika	433
1. Allgemeines zum Umweltrecht in den USA	433
2. Clean Air Act	435
3. Die Bundesrepublik Deutschland und die USA im Vergleich	439
3. Kapitel: Rechtspolitische Vorschläge	441
I. Umweltgesetzbuch	442
1. §§ 360, 369 Abs. 1 UGB im verfassungs-, europa- und völkerrechtlichen Rahmen	445
a) Grundrechte als Abwehrrechte	445
b) Grundrechte als Schutzpflichten	447
c) Europa- und völkerrechtlicher Rahmen	450
2. §§ 360, 369 Abs. 1 UGB im Vergleich zu den §§ 40 ff. BImSchG	450
a) Verkehrsbeschränkungen auf kleinem Gebiet nach § 360 UGB	450
b) Verkehrsbeschränkungen bei austauscharmer Wetterlage nach § 369 Abs. 1 S. 1 1. HS 1. Var. UGB	451
c) Verkehrsbeschränkungen bei Ozon nach § 369 Abs. 1 S. 1 1. HS 2. Var. UGB	451
II. Eigene Vorschläge	452
1. Rechtspolitische Vorschläge zu §§ 360, 369 UGB	452
a) Verkehrsbeschränkungen in kleinräumigen Gebieten	452
aa) Abstimmung mit dem Straßenverkehrsrecht	452
bb) Straßenverkehrsbehörde als ausführende Stelle	453
cc) Gebietsabgrenzung	453
dd) Verordnungsermächtigung	454
b) Verkehrsbeschränkungen bei austauscharmer Wetterlage	454
c) Verkehrsbeschränkungen bei Ozon	454
aa) Abstimmung mit dem Straßenverkehrsrecht	454
bb) Keine Beschränkung auf Verkehrsverbote	455
cc) Periodische Überprüfung der Rechtsverordnung	455
d) Zusammenfassung	455
2. Zielvorgaben zur Minderung der Luftbelastung durch Kfz	456
Fünfter Teil: Fazit	459
Literaturverzeichnis	462
Sachverzeichnis	514

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