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Beschränkungen und Verbote des Kraftfahrzeugverkehrs zur Verminderung der Luftbelastung

Das deutsche Immissionsschutzrecht in seinem verfassungs-, europa- und völkerrechtlichen Rahmen

Lühle, Stefan

Schriften zum Umweltrecht, Vol. 81

(1998)

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Abstract

Thema der Untersuchung ist die Frage, wie der Staat, insbesondere der Gesetzgeber, auf die Luftverunreinigung durch Kraftfahrzeuge bislang einfachgesetzlich reagiert hat und wie er verfassungsrechtlich reagieren muß.

Im ersten Teil der Untersuchung beschreibt der Autor die kontinuierliche Zunahme der durch den motorisierten Individualverkehr verursachten Luftverschmutzung und deren Auswirkungen. Daraufhin stellt er fest, daß die Grundrechte sowohl die Autofahrer als auch die durch die Abgase Betroffenen schützen. Im weiteren werden die Kompetenzen der drei Gewalten (Legislative, Exekutive und Judikative) auf dem Gebiet der Verkehrsbeschränkungen untersucht. Dabei wird festgestellt, daß Verkehrsbeschränkungen auch in Form einer Abgabenpflicht erfolgen können. Weder das Europa- noch das Völkerrecht stehen solchen Beschränkungen entgegen. Anschließend behandelt Lühle die einfach-rechtliche Ebene. Untersucht wird § 40 Abs. 2 BImSchG, der zu Verkehrsbeschränkungen in kleinräumigen Gebieten ermächtigt. Dabei kommt der Verfasser zum Ergebnis, daß diese Norm eine flexible Reaktion auf eine Belastung durch Kfz-Abgase ermöglicht, gleichwohl aber bislang keine Anwendung gefunden hat. Der den Wintersmog betreffende § 40 Abs. 1 BImSchG ist dagegen praktisch bedeutungslos geworden. Weiterhin untersucht der Verfasser das sog. Ozongesetz (§§ 40a ff. BImSchG) und stellt fest, daß es nicht geeignet ist, wirksam gegen die Ozonbelastung vorzugehen. Ausgehend von einer Rechtsvergleichung, bezogen auf Österreich und die USA, schließt der Autor die Untersuchung mit rechtspolitischen Vorschlägen, wobei er an zuvor gefundene verfassungsrechtliche wie einfach-rechtliche Erkenntnisse anknüpft.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Erster Teil: Einführung 17
1. Kapitel: Ausgangsproblematik und Gang der Untersuchung 17
2. Kapitel: Verkehrsentwicklung und Luftbelastung 20
I. Verkehrsentwicklung 20
II. Luftbelastung durch den Verkehr 23
1. Stickstoffoxide 25
2. Dieselrußpartikel 27
3. Kohlenmonoxid 28
4. Kohlendioxid 29
5. Ozon 31
6. Weitere Schadstoffe 37
7. Zusammenfassung 39
Zweiter Teil: Der verfassungs-, europa- und völkerrechtliche Rahmen 40
1. Kapitel: Erläuterung des Vorgehens 40
2. Kapitel: Verkehrsbeschränkungen und Grundrechte 43
I. Grundrechte als Abwehr- und Teilhaberechte 43
1. Das allgemeine Freiheitsrecht des Art. 2 Abs. 1 GG als Abwehrrecht gegen Verkehrsbeschränkungen 44
a) Schutzbereich des Art. 2 Abs. 1 GG 44
aa) Persönlichkeitskerntheorie 44
bb) Vermittelnde Auffassung 45
cc) Recht auf Umweltverschmutzung 49
dd) Garantie der allgemeinen Handlungsfreiheit 51
b) Eingriff in Art. 2 Abs. 1 GG 53
aa) Die Abwehr von Verkehrsbeschränkungen als Inanspruchnahme einer staatlichen Leistung 53
bb) Die Voraussetzungen für die Annahme eines Eingriffs durch Verkehrsbeschränkungen 54
c) Schranken des Art. 2 Abs. 1 GG 58
d) Kollidierendes Verfassungsrecht 60
aa) Kollidierendes Verfassungsrecht als Schutzbereichsbegrenzung 60
bb) Kollidierendes Verfassungsrecht als Eingriffsrechtfertigung 63
cc) Exklusive Anwendung des Gesetzesvorbehalts 64
2. Die speziellen Freiheitsrechte in den Art. 2 Abs. 2 bis 14 Abs. 1 GG als Abwehrrechte 69
a) Das Recht auf körperliche Unversehrtheit nach Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG 69
b) Das Recht der Freiheit der Person nach Art. 2 Abs. 2 S. 2 GG 70
c) Das Recht auf Zusammenkunft zur Glaubens- und Religionsausübung gemäß Art. 4 Abs. 1 und 2 GG 71
d) Das Recht auf Meinungsverbreitung und auf rechtzeitigen Zugang von Informationen nach Art. 5 Abs. 1 GG 73
e) Das Recht auf Erreichbarkeit des Versammlungsorts gemäß Art. 8 Abs. 1 GG 75
f) Das Recht auf Fortbewegung nach Art. 11 Abs. 1 GG 77
g) Die Berufsfreiheit gemäß Art. 12 Abs. 1 GG und Verkehrsbeschränkungen mit berufsregelnder Tendenz 78
h) Die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG und das Recht auf Autofahren 80
aa) Wandelbarkeit des Eigentumsbegriffs 80
bb) Die Reichweite des Schutzes der Eigentumsgarantie 81
3. Grundrecht auf Mobilität und Autofahren 84
4. Grundrechte als Teilhaberechte 91
a) Derivative Teilhaberechte 92
b) Originäre Teilhaberechte 92
5. Zusammenfassung 93
II. Grundrechtliche Schutzpflichten 94
1. Die Herleitung grundrechtlicher Schutzpflichten 96
a) Grundrechte als objektive Wertentscheidung 97
b) Schutzpflichten aus der grundrechtlichen Abwehrfunktion und aus dem Prinzip des staatlichen Gewaltmonopols 98
c) Soziale Schutzpflichten 102
2. Die Schutzpflicht aus Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG 103
a) Reichweite der Schutzpflicht 103
b) Umsetzung der Schutzpflicht 104
c) Das Untermaßverbot der Schutzpflicht im Lichte des Art. 20a GG 107
aa) Anwendbarkeit des Art. 20a GG bei der Bestimmung des Untef maß Verbots 108
bb) Rechtliche Bindungswirkung des Art. 20a GG 115
cc) Auswirkung des Art. 20a GG auf das Untermaßverbot 116
(1) Überprüfungs- und Verbesserungsgebot 116
(2) Optimierungsgebot 122
3. Weitere Schutzpflichten 125
a) Der Schutz aus Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG vor Beschädigung des Eigentums durch Verkehrsimmissionen 125
b) Der Schutz des ökologischen Existenzminimums aus Art. 2 Abs. 1, Art. 1 Abs. 1 GG 129
c) Grundrecht auf Umweltschutz 130
4. Zusammenfassung 131
3. Kapitel: Verkehrsbeschränkungen und Staatsorganisation 132
I. Gesetzgebungskompetenzen 132
1. Konkurrierende Gesetzgebungskompetenz nach Art. 74 GG 133
2. Erforderlichkeit einer bundesgesetzlichen Regelung nach Art. 72 Abs. 2 GG 135
a) Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse gemäß Art. 72 Abs. 2 1. Var. GG 139
b) Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit gemäß Art. 72 Abs. 2 2. Var. GG 141
c) Erforderlichkeit der bundesgesetzlichen Regelung 144
3. Sperrwirkung eines Bundesgesetzes nach Art. 72 Abs. 1 GG 146
a) Zeitpunkt des Eintritts der Sperrwirkung 146
b) Das sperrende Bundesgesetz 147
c) Rechtsfolge der Sperrwirkung 150
II. Verwaltungskompetenzen 151
IIΙ. Kompetenzen der Gerichte 152
1. Gerichtliches Geltendmachen eines Abwehrrechts gegen Verkehrsbeschränkungen 153
a) Verkehrsbeschränkungen durch die Exekutive 153
b) Verkehrsbeschränkungen unmittelbar durch Gesetz 154
2. Gerichtliches Geltendmachen eines Anspruchs auf Verkehrsbeschränkungen 156
a) Anspruch gegenüber der Verwaltung 156
aa) Anspruch auf verkehrsbeschränkende Verwaltungsakte 156
bb) Anspruch auf Erlaß untergesetzlicher Normen 157
(1) Verwaltungsrechtsweg 157
(2) Klageart 163
(3) Klagebefugnis 165
b) Anspruch gegenüber dem Gesetzgeber 165
aa) Inzidente Normerlaßklage 166
bb) Prinzipale Normerlaßklage 169
4. Kapitel: Verkehrsbeschränkungen durch Abgaben 175
I. Straßenbenutzungsabgabe als Steuer 178
1. Voraussetzungen einer Straßenbenutzungsabgabe als Steuer 178
2. Gesetzgebungszuständigkeit für eine Straßenbenutzungsabgabe als Steuer 181
II. Straßenbenutzungsabgabe als Vorzugslast 183
1. Gebühr 183
a) Voraussetzungen einer Straßenbenutzungsabgabe als Gebühr 183
b) Gesetzgebungszuständigkeit für eine Straßenbenutzungsabgabe als Gebühr 193
2. Beitrag 195
III. Straßenbenutzungsabgabe als Sonderabgabe 197
1. Voraussetzungen einer Straßenbenutzungsabgabe als Sonderabgabe 197
2. Gesetzgebungszuständigkeit für eine Straßenbenutzungsabgabe als Sonderabgabe 202
IV. Straßenbenutzungsabgabe als sonstige Abgabe 203
V. Straßenbenutzungsabgabe als privatrechtliches Entgelt 204
5. Kapitel: Verkehrsbeschränkungen und Europarecht 205
I. Eigene Kompetenzen der Europäischen Union zu Verkehrsbeschränkungen 205
II. Verkehrsbeschränkungen nach deutschem Recht und Europarecht 210
1. Vereinbarkeit mit dem sekundären Europarecht 210
2. Vereinbarkeit mit dem primären Europarecht 212
a) Allgemeine Verkehrsbeschränkungen 212
aa) Verpflichtung zur Vertragserfüllung 212
bb) Garantie des freien Warenverkehrs 212
cc) Verkehrspolitisches Verschlechterungsverbot 215
b) Straßenbenutzungsabgabe 216
aa) Verkehrspolitisches Verschlechterungsverbot 216
bb) Zollunion 217
cc) Steuerdiskriminierungsverbot 218
ΙII. Europarechtliche Pflicht zum Erlaß von Verkehrsbeschränkungen 219
1. Art. 100a Abs. 3 EGV 219
2. Art. 130r EGV 220
3. Grundrecht auf Umweltschutz 223
6. Kapitel: Verkehrsbeschränkungen und Völkerrecht 223
I. Verkehrsbeschränkungen nach deutschem Recht und Völkerrecht 225
1. Übereinkommen über den Straßenverkehr 225
2. Menschenrecht auf Mobilität 226
II. Völkerrechtliche Pflicht zu Verkehrsbeschränkungen 228
1. Völkervertragsrecht 228
a) Menschenrecht auf saubere Umwelt 229
b) Europarat 231
c) Wirtschaftskommission der Vereinten Nationen für Europa 233
d) Konferenz der Vereinten Nationen für Umwelt und Entwicklung 236
e) Zusammenfassung 239
2. Völkergewohnheitsrecht 240
3. Allgemeine Rechtsgrundsätze des Völkerrechts 247
Dritter Teil: Verkehrsbeschränkungen nach einfachem Recht 248
1. Kapitel: Erläuterung des Vorgehens 248
2. Kapitel: Verkehrsbeschränkungen nach § 40 Abs. 2 S. 1 BImSchG 249
I. Der Sinngehalt des § 40 Abs. 2 S. 1 BImSchG 249
II. Konzentrations Werteverordnung 250
1. Entstehungshintergrund der Verordnung 250
2. Inhalt der Verordnung 253
a) Die Konzentrationswerte 253
b) Meß- und Beurteilungsverfahren der Konzentrationswerte 256
3. Zeitliche Geltung der Verordnung 260
IIΙ. Anwendungsbereich des § 40 Abs. 2 S. 1 BImSchG 261
1. Anwendbarkeit vor Erlaß der Konzentrationswerteverordnung 261
a) Generelle Anwendungssperre 261
b) Anwendungssperre nur im Bereich der Vorsorge 267
2. Räumlicher Anwendungsbereich 269
a) Gebietsabgrenzung für Verkehrsbeschränkungen nach § 40 Abs. 2 S. 1 BImSchG 269
b) Räumlicher Bezug zwischen Maßnahmegebiet und Belastungsgebiet 273
c) Anwendbarkeit auf Straßen und Gebiete mit zu erwartendem wesentlichem Beitrag zur Immissionsbelastung 277
3. Anwendbarkeit bei Ozon 278
IV. Eingriffsschwelle des § 40 Abs. 2 S. 1 BImSchG 280
1. Erste Tatbestandsvariante: Gefahrenabwehr 280
a) Gefahr 280
aa) Kanzerogene Luftschadstoffe 282
(1) Restrisiko 282
(2) Restrisikoschwelle 283
bb) Nicht-kanzerogene Luftschadstoffe 285
(1) 22. BImSchV 285
(2) TA Luft 285
(a) Die Außenwirkung der TA Luft 286
(aa) Antizipierte Verwaltungspraxis 286
(bb) Lehre von der unmittelbaren Außenwirkung 287
(cc) Annahme eines Beurteilungsspielraums 291
(b) Die Grenzwerte der TA Luft 301
b) Erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen 302
aa) Erhebliche Nachteile 302
bb) Erhebliche Belästigungen 303
2. Zweite Tatbestandsvariante: Vorsorge 303
a) Schaffung einer Sicherheitszone 304
b) Erforderlichkeit eines Zurechnungszusammenhangs 305
c) Schaffung von Freiräumen für zukünftige Belastungen 306
V. Der Abwägungsvorgang bei § 40 Abs. 2 S. 1 BImSchG 307
1. Die Stellungnahme der Immissionsschutzbehörde 307
2. Die Entscheidung der Straßenverkehrsbehörde 309
a) Das Ermessen der Straßenverkehrsbehörde 309
b) Die abzuwägenden Belange 310
aa) Verkehrsbedürfnisse 310
bb) Städtebauliche Belange 312
(1) Gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse 312
(2) Belange der Wirtschaft 312
cc) Weitere Belange 313
c) Der Abwägungsvorgang 314
3. Die Pflicht zum Erlaß von Verkehrsbeschränkungen 315
a) Ermessensreduzierung durch die 22. BImSchV 315
b) Ermessensreduzierung durch die 23. BImSchV 320
c) Ermessensreduzierung durch Art. 2 Abs. 2 S. 1, 20a GG 320
4. Anspruch des einzelnen auf Verkehrsbeschränkungen 322
a) Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung 322
b) Anspruch auf Erlaß einer Verkehrsbeschränkung 322
VI. Die Umsetzung von Verkehrsbeschränkungen 325
1. Art und Umfang von Verkehrsbeschränkungen 325
a) Beschränkung der Maßnahmen auf Personenkraftwagen 326
b) Beschränkung der Maßnahmen auf Personenkraftwagen ohne Katalysator 327
c) Beschränkung auf regionalen Verkehr 328
d) Weitere Differenzierungen 329
2. Zeitliche Dauer der Maßnahme 329
a) Kurzfristiges Absinken der Schadstoffkonzentration 330
b) Verhältnis zum Straßenrecht 330
3. Bekanntgabe von Verkehrsbeschränkungen 332
4. Rechtsschutz 335
VII. Der Bedeutungszuwachs des § 40 Abs. 2 BImSchG 336
3. Kapitel: Verkehrsbeschränkungen nach den Smog-Verordnungen der Länder 337
I. Der Sinngehalt des § 40 Abs. 1 BImSchG 337
II. Verfassungsmäßigkeit des § 40 Abs. 1 S. 1 BImSchG 337
ΙII. Erlassene Rechtsverordnungen 339
IV. Die Festlegung der Sperrbezirke 340
1. Voraussetzungen für die Festlegung der Sperrbezirke 340
a) Hohes Verkehrsaufkommen 341
b) Kausale Verstärkung der Smog-Bildung 341
c) Anhörung der Gemeinde 342
2. Abgrenzung der Sperrbezirke 343
3. Sachlicher Anwendungsbereich 346
V. Bekanntgabe der austauscharmen Wetterlage 346
1. Voraussetzung der Bekanntgabe 346
a) Austauscharme Wetterlage 347
b) Gesundheitsgefährdende Schadstoffkonzentrationen 350
2. Rechtsnatur der Bekanntgabe 352
a) Regelung oder Rechtstatsache 353
b) Rechtsnorm oder Verwaltungsakt 355
VI. Rechtsfolge der Bekanntgabe der austauscharmen Wetterlage 359
1. Pflichten der Straßenverkehrsbehörde 359
2. Ausnahmen von der Verkehrsbeschränkung 363
3. Verkehrsbeschränkung auf privatem Gelände 366
4. Anspruch auf Verkehrsbeschränkungen 368
VII. Der Bedeutungsverlust des § 40 Abs. 1 BImSchG 369
4. Kapitel: Verkehrsbeschränkungen bei erhöhter Ozonbelastung 370
I. Rechtslage vor Erlaß des Ozongesetzes 370
1. Regelungen der Europäischen Union 371
2. Regelungen der Bundesländer 372
II. Rechtslage nach Erlaß des Ozongesetzes 375
1. Gang des Gesetzgebungsverfahrens 375
a) Gesetzesinitiative des Bundesrats 375
b) Gesetzesinitiative der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen 377
c) Gesetzesinitiative der Fraktionen der CDU/CSU und der F.D.P. 377
2. Inhalt des Ozongesetzes 379
a) Aufforderung nach § 40a Abs. 2 BImSchG 380
b) Voraussetzungen für ein Fahrverbot 383
aa) Erhöhte Ozonkonzentration 384
(1) Die Lage der einzelnen Meßstationen 384
(2) Der Abstand der Meßstationen zueinander 386
(3) Das Meßverfahren 388
bb) Prognose für den nächsten Tag 389
(1) Zuständigkeit für die Prognose 389
(2) Räumlicher Bezug der Prognose 390
(3) Der Wahrscheinlichkeitsgrad 393
c) Bekanntgabe des Fahrverbots 394
aa) Verhältnis zum Straßenverkehrsrecht 394
bb) Wirkung der Bekanntgabe 396
cc) Rechtscharakter der Bekanntgabe und Rechtsschutz 399
d) Vom Fahrverbot betroffene Gebiete 401
e) Ausnahmen vom Fahrverbot 404
aa) Kraftfahrzeuge mit geringem Schadstoffausstoß 404
bb) Fahrten im öffentlichen Interesse 407
(1) Allgemeine Zulassung von Fahrten zu besondereren Zwecken 407
(a) Fahrten im Allgemein- oder besonderen Einzelinteresse 407
(b) Fahrten von Berufspendlern und Urlaubsfahrten 409
(c) Fahrzeuge mit Sonderrechten 411
(2) Ausnahmeerteilung im Einzelfall 411
(a) Kfz-Benutzung im öffentlichen oder überwiegend privaten Interesse 411
(b) Zwei- oder dreirädrige Kraftfahrzeuge 414
ΙII. Verfassungsmäßigkeit des Ozongesetzes 415
1. Formelle Verfassungsmäßigkeit 416
2. Materielle Verfassungsmäßigkeit 417
a) Grundrechtliche Abwehrrechte 418
b) Grundrechtliche Schutzpflicht 420
Vierter Teil: Rechtsvergleichung und rechtspolitische Vorschläge 424
1. Kapitel: Erläuterung des Vorgehens 424
2. Kapitel: Lösungsansätze im Ausland 425
I. Regelung in Österreich 425
1. Verkehrsbeschränkungen und die Bundesverfassung 426
a) Grundrechte als Abwehr- oder Teilhaberechte 426
b) Grundrechte als Schutzpflichten 428
2. Verkehrsbeschränkungen nach einfachem Recht 429
a) Smogalarmgesetz 430
b) Ozongesetz 431
II. Regelung in den Vereinigten Staaten von Amerika 433
1. Allgemeines zum Umweltrecht in den USA 433
2. Clean Air Act 435
3. Die Bundesrepublik Deutschland und die USA im Vergleich 439
3. Kapitel: Rechtspolitische Vorschläge 441
I. Umweltgesetzbuch 442
1. §§ 360, 369 Abs. 1 UGB im verfassungs-, europa- und völkerrechtlichen Rahmen 445
a) Grundrechte als Abwehrrechte 445
b) Grundrechte als Schutzpflichten 447
c) Europa- und völkerrechtlicher Rahmen 450
2. §§ 360, 369 Abs. 1 UGB im Vergleich zu den §§ 40 ff. BImSchG 450
a) Verkehrsbeschränkungen auf kleinem Gebiet nach § 360 UGB 450
b) Verkehrsbeschränkungen bei austauscharmer Wetterlage nach § 369 Abs. 1 S. 1 1. HS 1. Var. UGB 451
c) Verkehrsbeschränkungen bei Ozon nach § 369 Abs. 1 S. 1 1. HS 2. Var. UGB 451
II. Eigene Vorschläge 452
1. Rechtspolitische Vorschläge zu §§ 360, 369 UGB 452
a) Verkehrsbeschränkungen in kleinräumigen Gebieten 452
aa) Abstimmung mit dem Straßenverkehrsrecht 452
bb) Straßenverkehrsbehörde als ausführende Stelle 453
cc) Gebietsabgrenzung 453
dd) Verordnungsermächtigung 454
b) Verkehrsbeschränkungen bei austauscharmer Wetterlage 454
c) Verkehrsbeschränkungen bei Ozon 454
aa) Abstimmung mit dem Straßenverkehrsrecht 454
bb) Keine Beschränkung auf Verkehrsverbote 455
cc) Periodische Überprüfung der Rechtsverordnung 455
d) Zusammenfassung 455
2. Zielvorgaben zur Minderung der Luftbelastung durch Kfz 456
Fünfter Teil: Fazit 459
Literaturverzeichnis 462
Sachverzeichnis 514