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Staatsverschuldung

Europäische Vorgaben, grundgesetzliche Maßstäbe und einfachrechtliche Ausgestaltung

Disselbeck, Fabian

Tübinger Schriften zum Staats- und Verwaltungsrecht, Vol. 99

(2017)

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About The Author

Fabian Disselbeck studierte Staatswissenschaften an der Universität Erfurt und Public Policy an der Victoria University in Wellington, Neuseeland. Die Dissertation wurde von Prof. Dr. Christian Seiler, Eberhard Karls Universität Tübingen, betreut. Während seiner Studien- und Promotionszeit war er Stipendiat und Seminarleiter bei der Friedrich-Naumann-Stiftung für die Freiheit. Nach ersten Berufserfahrungen in der Beratungsbranche arbeitete Fabian Disselbeck als wirtschaftspolitischer Referent und ist seit November 2017 als Büroleiter im politischen Berlin tätig.

Abstract

Das staatsschuldenrechtliche Regime für die Bundesrepublik Deutschland ist äußerst komplex und beruht auf unterschiedlichen Rechtsquellen, vom europäischen Völker- und Unionsrecht über die Vorgaben des Grundgesetzes bis hin zur Ausgestaltung durch Bundesgesetz und Rechtsverordnung. Vor diesem Hintergrund ermöglicht die Arbeit ein besseres Verständnis des staatsschuldenrechtlichen Regimes. Sie bietet einen umfassenden Überblick über die staatsschuldenrechtlichen Vorgaben, analysiert die Normen und ihre Funktionsweise im Detail und ordnet sie sodann in den rechtlichen Gesamtzusammenhang ein. Auf diese Weise verdeutlicht die Arbeit nicht nur die konkreten Vorgaben der Kreditaufnahme, sondern erörtert und beantwortet zudem zentrale Rechtsfragen des weitreichend novellierten Staatschuldenrechts. Sie ermöglicht damit auch eine Beurteilung, ob die Normen geeignet sind, die Kreditaufnahme des Staates nachhaltig zu begrenzen.»European Set of Rules, Constitutional Framework, Federal Law and Ordinance«

The thesis offers an extensive overview of legal public debt requirements in Germany. It analyses norms and their mode of operation in detail, classifying them according to their general legal view. In this way, the thesis explains not only the concrete requirements of public borrowing, but also discusses and answers central legal questions pertaining to the significantly amended legal framework surrounding public borrowing. Thus, the thesis also develops an assessment, considering if these norms are sufficient to limit public borrowing with lasting effect.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort\r 5
Inhaltsverzeichnis 7
Einleitung 19
A. Thematische Einführung 19
B. Forschungsinteresse und Vorgehensweise 23
Erster Teil: Finanzierung des Staates durch Verschuldung: Grundlagen und vorgefundener Rechtsrahmen 26
A. Kreditfinanzierung des Staates 26
I. Steuerstaatlichkeit als Prinzip staatlicher Regelfinanzierung: Ausgleich der Einnahmen und Ausgaben und Subsidiarität der Krediteinnahmen 26
II. Staatseinnahmen durch Kredit 31
1. Legitimation staatlicher Kreditaufnahme 31
2. Ratio einer Begrenzung der Kreditaufnahme 34
3. Staatsverschuldung und Demokratieprinzip 37
B. Bisherige grundgesetzliche Ausgestaltung 38
I. Das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht als zentrale Determinante der Finanzverfassung von 1969–2009 38
II. Die Regelbegrenzung der Staatsverschuldung 43
1. Der Wandel vom allgemeinen Deckungsgrundsatz zum Situationsbezug der Kreditaufnahme 43
2. Die Regelkreditgrenze 43
3. Die Obergrenze der Regelverschuldung: Junktim zwischen Investitions- und Kreditsumme 46
III. Ausnahme: Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts 48
IV. Die Ausnahmeoption für Sondervermögen des Bundes 51
V. Ursachen der eingeschränkten Begrenzungswirkung: Kontrolldichte, Gestaltungsspielräume und exekutive Umgehungsstrategien 53
1. Der Investitionsbegriff 53
2. Die (drohende) Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts 55
3. Fehlende Pflicht zur Rückführung von Schulden 55
4. Exekutive Umgehungsstrategien 56
a) Private Vorfinanzierung 56
b) Restkreditermächtigungen 58
VI. Zusammenfassung 59
C. Exkurs: Die Schweizer Schuldenbremse 60
I. Funktionsweise der Schweizer Schuldenbremse 61
II. Beurteilung der Schweizer Schuldenbremse 64
Zweiter Teil: Europäische Vorgaben 66
A. Das Regelungsregime der Europäischen Union zur Begrenzung der Staatsverschuldung 66
I. Rechtsrahmen und Regelungssystematik im Überblick 66
II. Primärrechtliche Maßstäbe des Unionsrechts zur Begrenzung der Staatsverschuldung 71
1. Pflicht zur Vermeidung eines übermäßigen öffentlichen Defizits 71
a) Begriffsklärung 71
b) Die konkreten Referenzkriterien 73
c) Ausnahmen beim Kriterium des jährlichen Finanzierungsdefizits 73
d) Einschub: Die Ausnahmetatbestände des ursprünglichen Stabilitäts- und Wachstumspaktes von 1997 78
e) Ausnahmen beim Kriterium des Schuldenstandes 79
2. Verhältnis von Investitionsausgaben zum Finanzierungsdefizit 81
3. Sonstige einschlägige Faktoren 81
III. Sekundärrechtliche Maßstäbe zur Begrenzung der Verschuldung 85
1. Der Grundsatz des „Close-to-Balance or in Surplus“ 85
2. Die mittelfristigen Haushaltsziele der Mitgliedstaaten 86
3. Die Tragfähigkeit der Finanzlage 89
IV. Überwachungs- und Defizitverfahren 91
1. Das präventive Überwachungsverfahren 92
2. Das korrektive Defizitverfahren 95
a) Eröffnung des Defizitverfahrens durch den Bericht der Kommission 95
b) Feststellung des übermäßigen öffentlichen Defizits durch den Rat 96
c) Empfehlungen des Rates 97
d) Fehlende Maßnahmen und Inverzugsetzung 98
e) Sanktionsmaßnahmen i. e. S. 98
3. Ausschluss des Vertragsverletzungsverfahrens 100
V. Systematik und Direktionskraft des Stabilitäts- und Wachstumspaktes 100
1. Die zeitlichen Dimensionen des Stabilitäts- und Wachstumspaktes 101
2. Funktionsfähigkeit des Stabilitäts- und Wachstumspaktes 105
VI. Rechtspolitische Bewertung 111
B. Begleitendes europäisches Völkerrecht 116
I. Der Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion (Fiskalpakt) 116
1. Der Fiskalpakt im Überblick 117
2. Vorgaben des Fiskalpaktes für die nationalen Schuldenbremsen 121
a) Die mittelfristigen Haushaltsziele als Schuldengrenze 121
b) Korrekturmechanismus 123
3. Bewertung des Fiskalpaktes 125
II. Der Euro-Plus-Pakt 127
Dritter Teil: Die verfassungsrechtliche Grenze staatlicher Verschuldung 130
A. Die Neuregelung des Staatsschuldenrechts im Überblick 130
I. Entstehungsgeschichtlicher Hintergrund 130
1. Kontext der Föderalismusreform 130
2. Die Blaupause der Schuldenbremse durch das Bundesfinanzministerium und der Reformvorschlag des Sachverständigenrates 133
II. Verfassungsänderungen und Begleitgesetzgebung im Überblick 136
1. Einbettung in den europäischen Rahmen und die föderale Struktur der Bundesrepublik: Art. 109 Abs. 2 GG 136
2. Schuldenbremse im engeren Sinne: Art. 109 Abs. 3 GG 137
3. Konkretisierung der Schuldenbremse des Bundes: Art. 115 Abs. 2 GG  138
4. Präventionsregelung: Art. 109a GG 139
5. Übergangsregelungen und Konsolidierungshilfen: Art. 143d GG 139
6. Einfachgesetzliche Begleitgesetzgebung 140
7. Rechtsverordnung zur Regelung der Einzelheiten der Konjunkturkomponente 141
III. Kontinuitäten und Brüche 141
1. Abkehr von den alten Deckungsregeln 141
2. Das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht 143
3. Haushaltsausgleich ohne Krediteinnahmen 146
4. Mehrjährige Betrachtung 147
B. Die neue Schuldenregel 147
I. Materieller Haushaltsausgleich als zentraler Grundsatz des neuen Staatsschuldenrechts 147
II. Strukturell zulässige Staatsverschuldung 149
1. Die strukturelle Verschuldungskomponente des Bundes 149
a) Verfassungsrechtliche Vorgabe: Wirtschaftsleistung als statischer Maßstab der Verschuldungsgrenze 149
b) Strukturelle Verschuldungskomponente und materieller Haushaltsausgleich 152
c) Intention der strukturellen Verschuldungskomponente 153
2. Die strukturelle Verschuldungskomponente der Länder 155
a) Regelungspflicht der Länder 156
b) Vereinbarkeit mit dem durch Art. 79 Abs. 3 GG geschützen Kern des Bundesstaatsprinzips 159
III. Konjunkturell zulässige Staatsverschuldung 162
1. Verfassungsrechtliche Vorgabe: Wirtschaftliche Entwicklung als dynamischer Maßstab der Verschuldungsgrenze 162
a) Grund und Maß 162
b) Symmetrieerfordernis 164
2. Konjunkturell zulässige Verschuldung der Länder 168
IV. Kontrollkonto der Schuldenbremse – Vorgaben des Verfassungsrechts 174
V. Ausnahmeregelung 174
1. Verfassungsrechtliche Vorgaben 174
2. Ausnahmesituationen 175
3. Der Tilgungsplan 179
4. Zielkonflikt der Regelung (Bewertung) 180
VI. Der Stabilitätsrat als gesamtstaatlicher ­Präventionsmechanismus – Vorgaben des Verfassungsrechts 182
C. Die Schuldenregel des Grundgesetzes im europäischen Rechtsrahmen 184
I. Unionsrechtlicher Rahmen (Art. 109 Abs. 2 GG) 184
II. Die Schuldenbremse des Grundgesetzes und der europäische Fiskalpakt 188
Vierter Teil: Die Ausgestaltung der Schuldenbremse durch Bundesgesetz und Rechtsverordnung 191
A. Ausgestaltung durch Bundesgesetz 191
I. Strukturelle Komponente 192
1. Ausgestaltung der Strukturkomponente 192
2. Bereinigung um finanzielle Transaktionen und Abgrenzungen der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung (VGR) 193
II. Konjunkturkomponente 196
1. Abweichung von der Normallage als Grund – Das Produktionspotential 197
2. Konjunkturelle Auswirkungen auf den Haushalt als Maß 201
a) Konjunkturreagibilität des Haushaltes – Budgetsensitivität 201
b) Erwartete konjunkturelle Lage – Produktionslücke 205
aa) Statistische Konjunkturbereinigungsverfahren 207
bb) Produktionstheoretische Konjunkturbereinigungsverfahren 209
cc) Bestimmung der konjunkturellen Situation für die Schuldenbremse 211
c) Übereinstimmung mit dem europäischen Konjunkturbereinigungsverfahren 213
d) Prüfung und Fortentwicklung unter Berücksichtigung des Standes der Wissenschaft 216
3. Vereinbarkeit der Verordnungsermächtigung mit Art. 80 Abs. 1 GG 217
III. Kontrollkonto 224
1. Funktionsweise und einfachgesetzliche Ausgestaltung 224
a) Buchungen auf dem Kontrollkonto 224
b) Korrekturmechanismus 226
2. Nachtragshaushalt 228
IV. Ausnahmeregelung 229
V. Stabilitätsrat 230
1. Ausgestaltung durch das Stabilitätsratsgesetz 230
a) Aufgaben, Zusammensetzung und Verfahren 230
b) Schwächen 233
c) Prüfen der Konsolidierungsverpflichtungen 234
2. Der Stabilitätsrat als Nachfolger des Finanzplanungsrates 235
3. Die erweiterten Funktionen des Stabilitätsrates seit dem Fiskalpakt 236
a) Überwachung 236
b) Korrekturmechanismus 238
VI. Die Verschuldungsgrenze des Fiskalpaktes im deutschen Recht (§ 51 Abs. 2 HGrG) 240
B. Ausgestaltung der Konjunkturkomponente \rdurch Rechtsverordnung 243
I. Die Ermittlung der Konjunkturkomponente 243
1. Berechnung von Produktionslücke und Budgetsensitivität 243
a) Produktionslücke 243
b) Budgetsensitivität 246
2. Buchung auf dem Kontrollkonto nach Haushaltsabschluss 248
II. Rechtspolitische Analyse der Ausgestaltung: Gefahren für eine wirksame Begrenzung der Staatsverschuldung 250
1. Unsicherheiten der Konjunkturbereinigung 250
2. Auswirkungen von Fehlschätzungen am Beispiel des Sprungschanzeneffekts 254
3. Vorausschätzungen der Bundesregierung 256
4. Bereinigung um finanzielle Transaktionen 256
Ergebnis 259
A. Zusammenfassung in Thesen 259
I. Erster Teil 259
1. Kreditfinanzierung des Staates 259
2. Bisherige grundgesetzliche Ausgestaltung 260
3. Exkurs: Die Schweizer Schuldenbremse 260
II. Zweiter Teil 261
1. Das Regelungsregime der EU zur Begrenzung der Staatsverschuldung 261
2. Begleitendes Europäisches Völkerrecht 263
III. Dritter Teil 264
1. Die Neuregelung des Staatsschuldenrechts im Überblick 264
2. Insbesondere: Die neue Schuldenregel 265
3. Die Schuldenregel des Grundgesetzes im europäischen Rechtsrahmen 267
IV. Vierter Teil 267
1. Ausgestaltung durch Bundesgesetz 267
2. Ausgestaltung der konjunkturellen Komponente durch Rechtsverordnung 269
B. Resümee 271
Literaturverzeichnis 273
Urteile und Gerichtsentscheidungen 293
Legislative Dokumente (insbesondere Drucksachen) 295
Sachverzeichnis 297