Umfassende Freihandelsabkommen und Grundgesetz

Martin Nettesheim

doi:10.3790/978-3-428-55351-8

Umfassende Freihandelsabkommen und Grundgesetz

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Nettesheim, M. (2017). Umfassende Freihandelsabkommen und Grundgesetz. Verfassungsrechtliche Grundlagen der Zustimmung zu CETA. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-55351-8

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Umfassende Freihandelsabkommen und Grundgesetz

Verfassungsrechtliche Grundlagen der Zustimmung zu CETA

Nettesheim, Martin

Tübinger Schriften zum internationalen und europäischen Recht, Vol. 103

(2017)

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Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-55351-8
978-3-428-15351-0 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-55351-8
Edition: 1
Language: German
Pages: 159
Collections: RECHT 2017
D&H 2017
NBE WISO
NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Public international law: economic & trade

Pricing

Institution: € 106.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 69.90 (incl. local VAT if applicable)

About The Author

Martin Nettesheim studierte Rechtswissenschaft und Volkswirtschaft an der Universität Freiburg im Breisgau, der Freien Universität Berlin und der University of Michigan in Ann Arbor. Seit 1999 ist er Inhaber des Lehrstuhls für Staats- und Verwaltungsrecht, Europarecht und Völkerrecht an der Universität Tübingen. Er leitet das Tuebingen University Center for International Economic Law (TURCIEL). Prof. Nettesheim lehrte als Gastprofessor an Universitäten in Berkeley, Miami, Nanjing und Kyoto Europarecht und internationales Wirtschaftsrecht. Seit 2015 ist er Permanent Visiting Fellow am Center for European Studies der University of California at Berkeley. Er ist Herausgeber des Großkommentars zum EU-Recht (Grabitz / Hilf / Nettesheim, »Das Recht der Europäischen Union«, 3. Bd. 2015, ca. 6000 Seiten), Mitherausgeber eines Kommentars zur EMRK (Meyer-Ladewig / Nettesheim / von Raumer, »EMRK«, 4. Aufl. 2016), Mitautor eines Lehrbuchs zum Europarecht (»Europarecht«, 7. Aufl. 2016) und Verfasser zahlreicher Aufsätze und Beiträge zum Europarecht, Völkerrecht und Verfassungsrecht. Zuletzt erschien: »Liberaler Verfassungsstaat und gutes Leben«, 2017.

Abstract

»Umfassende« und »tiefe« Freihandelsabkommen sind dadurch gekennzeichnet, dass sie sich nicht mit einer Beseitigung von Beschränkungen des freien Waren-, Dienstleistungs- und Niederlassungsverkehrs begnügen, die »an der Grenze« gelten. Sie zielen auf die Liberalisierung und Ordnung der Verhältnisse »hinter der Grenze« ab. »Umfassende Freihandelsabkommen« sehen häufig Vertragsgremien mit Rechtsetzungsbefugnis vor. Zu beobachten ist die Entstehung einer neuen Formgestalt internationaler öffentlicher Gewalt. Die Stellung, die »umfassenden Freihandelsabkommen« im deutschen Außenverfassungsrecht zukommt, ist bislang nur in Umrissen und noch nicht hinreichend bestimmt worden. Die Studie untersucht erstens, wie sich die Zuständigkeiten von EU und EU-Mitgliedstaaten beim Abschluss eines derartigen Abkommens darstellen. Sie geht zweitens der Frage nach, in welchem Verfahren das Abkommen nach deutschem Verfassungsrecht geschlossen werden muss. Sie legt drittens dar, welche verfassungsrechtlichen Vorkehrungen getroffen werden müssen, um sicherzugehen, dass die Vertragsgremien hinreichend demokratisch rückgebunden und kontrolliert werden.»Comprehensive Trade Agreements and German Constitutional Law«

For some years now, free trade agreements have been concluded in international economic relations with a view to achieving much deeper and closer integration of the markets of the contracting states than was the case with traditional trade agreements. These free trade agreements are not only aimed at eliminating the obstacles to the exchange of goods and services at the border. Rather, agreements of this type have a profound effect on the internal organization of the internal legal order (»behind the border«). They provide for guidelines in the areas of environment, social affairs, work, etc. They also contain extensive institutional and procedural guidelines - for example on how to carry out administrative procedures. They are thus creating a new form of international public authority. CETA is such a new kind of agreement. Free trade agreements of this new type raise problems that are fundamentally different from the problems of traditional liberalisation of foreign trade policy. The study examines - from the point of view of German constitutional law - the distribution of powers between the EU and the Member States, the procedural requirements for the conclusion of such agreements and the institutional mechanisms necessary for the democratic legitimization of treaty bodies.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	5
Inhaltsverzeichnis	9
§ 1 Gegenstand der Untersuchung	17
A. „Umfassende“ bzw. „tiefe“ Freihandelsabkommen	17
B. Das Beispiel: CETA	18
I. Materielle Reichweite von CETA	19
1. Beseitigung von Hindernissen „an der Grenze“	19
2. Vorgaben für die mitgliedstaatliche Steuerung „hinter der Grenze“	19
3. EU-Steuerungsbefugnisse über internationale Verträge gehen weiter als interne EU-Rechtsetzungsbefugnis	20
II. Institutionelle „Governance-Strukturen“	21
1. Struktur und Zusammensetzung der Vertragsgremien von CETA	22
2. Entscheidungsbefugnisse	24
a) Weiterentwicklung der institutionellen Strukturen	24
b) Fortentwicklung der Kompetenzen und Veränderung der substanziellen Reichweite des Abkommens	25
c) Fortentwicklung der materiell-rechtlichen Vorgaben	26
aa) Institutionelle Dimension	26
bb) Materiell-rechtliche Ausgestaltung	26
d) Lösung von Koordinationsfragen	27
e) Erfordernis einer Zustimmung zu bilateraler Zusammenarbeit	27
III. Vertragliche Schiedsgerichtsbarkeit	27
IV. Streit um die politische Bewertung des Abkommens	28
C. Verhandlungsprozess und Abschlussverfahren	29
I. Vorgeschichte	29
II. Abschlussverfahren, Unterzeichnung und Vorläufige Anwendbarkeit	29
III. Der Streit um die Einordnung des Abkommens als „gemischtes Abkommen“	31
1. Kompetenz zur Bestimmung der Rechtsnatur	31
a) Wer entscheidet?	31
b) Erforderlichkeit der Einstimmigkeit?	33
2. Die politische Einschätzung	34
3. Die Sichtweise des Bundesverfassungsgerichts	35
IV. Kompetenzordnung und Vorbehalte zu CETA	35
D. Die Herausforderung	36
§ 2 Kompetenzordnung und demokratische Legitimation	38
A. Verfassungsrechtliche Notwendigkeit der Zuständigkeitsabgrenzung vor Abschluss des Abkommens	39
I. Komplementäre Zuständigkeiten von EuGH und mitgliedstaatlichen Verfassungsgerichten	39
II. Wahrnehmung der Integrationsverantwortung setzt Wissen um die Zuständigkeiten voraus	40
III. Verfassungskonformität des Zustimmungsgesetzes setzt Klarstellung der Zuständigkeiten voraus	42
IV. Fazit: Kompetenzklarheit als verfassungsrechtliche Mindestanforderungen an das CETA-Zustimmungsgesetz	43
B. Abkommenstypen im Schnittfeld von EU- und mitgliedstaatlichen Kompetenzen	43
C. Zuständigkeiten der EU	47
I. Explizite Außenbefugnisse der EU nach Art. 207 AEUV	49
1. Grundlagen	49
a) Dynamisches Verständnis von Art. 3 Abs. 1 lit. e) AEUV	49
b) Gemeinsame Handelspolitik und Regelungsfelder „hinter der Grenze“: Die Suche nach Maßstäben	51
c) Testfrage: Erfordernis der „speziellen“ Regelung des Handelsverkehrs – Regelungswirkungen eines bilateralen Abkommens müssen einen spezifischen Effekt aufweisen	52
2. Warenverkehr	53
3. Dienstleistungsverkehr	54
a) Potentielle Reichweite der Auswirkungen der Dienstleistungsliberalisierung auf die Verhältnisse „hinter der Grenze“	54
b) Die umfassende Auslegung des Dienstleistungsbegriffs in Art. 207 Abs. 1 AEUV	55
aa) Das expansive Verständnis des EuGH	56
bb) Umfassende Freihandelsabkommen gehen regelmäßig über den Bereich „spezifischer Handelsbeschränkungen“ hinaus	57
cc) Konkreter Konfliktbereich: Anerkennung beruflicher Qualifikationen	58
c) Ausnahme: Verkehrsbereich	58
4. Investitionen	59
a) Begrenzung auf Direktinvestitionen	59
b) Reichweite der Regelungszuständigkeit hinsichtlich der Verhältnisse hinter der Grenze	60
aa) Investitionsschutz	60
bb) Sonstige Anforderungen an Marktzugang und Betätigungsumfeld	61
cc) CETA erstreckt sich über die Regelung spezifischer Beeinträchtigungen des Investitionsvorgangs hinaus	62
dd) Fazit: Keine abschließende Sicherheit in der Reichweite der EU-Kompetenz	62
c) Ultra-vires-Rechtsprechung zur ausschließlichen Befugnis der EU zur Kündigung völkerrechtlicher Abkommen der Mitgliedstaaten	63
5. Handelsaspekte des geistigen Eigentums	65
6. Akzessorische institutionelle und prozedurale Regelungen	66
7. Bereiche möglicher „Ultra-vires“-Rechtsprechung des EuGH	66
a) Harmonisierungszuständigkeit für das Wettbewerbsrecht unter Art. 207 AEUV	66
b) „Ultra-vires“-Rechtsprechung zu den Regelungen über Sicherung der nachhaltigen Entwicklung „hinter der Grenze“	67
c) „Ultra-vires“-Rechtsprechung: Gemeinsame Handelspolitik in Form von Maßnahmen zur sozialen Sicherung der Arbeitnehmer	70
II. Implizite Außenbefugnisse der EU	70
1. Erforderlichkeit für die Verwirklichung der Unionsziele (Art. 216 Abs. 1 2. Alt. AEUV)	71
2. Ermächtigung zum Vertragsabschluss (Art. 216 Abs. 1 3. Alt. AEUV)	71
3. Gefahr der Beeinträchtigung des Unionsrechts durch mitgliedstaatliche Abschlüsse (Art. 216 Abs. 1 4. Alt. AEUV)	72
4. Verfassungswidrigkeit der Annahme, die EU könnte Verpflichtungen von „äußerst begrenzter Tragweite“ auch ohne Kompetenz eingehen	74
III. Geteilte Zuständigkeiten	75
1. Handwerkliche Defizite des EuGH-Gutachtens 2/15	75
2. Bereiche geteilter Zuständigkeit	75
IV. Rechtsprechung des EuGH muss kritisch hinterfragt werden	76
D. Umfassende Freihandelsabkommen: Zuständigkeitsverteilung am Beispiel von CETA	76
I. Warenverkehr	77
II. Dienstleistungsverkehr	78
III. Investitionen	79
IV. Weitere Vorgaben für die Regelung der Verhältnisse „hinter der Grenze“	81
1. Anerkennung der Berufsqualifikationen	81
2. Innerstaatliche Regulierung	81
3. Schutz geistigen Eigentums	81
4. Handel und nachhaltige Entwicklung/Handel und Arbeit/Handel und Umwelt	82
5. Konsequenz: Geteilte Zuständigkeit auch für die Regelungen organisatorisch-institutioneller und prozeduraler Natur	84
V. Regulierungszusammenarbeit	84
E. Fazit: Der „competence creep“ im Bereich der Außenbeziehungen	84
I. Bemühungen um (immer) weitere Kompetenzausweitung in den Bereich der Regulierung „hinter der Grenze“	84
II. Demokratietheoretische Problematik: Handelspolitischer Zugriff auf Bereiche, die die EU intern nicht regeln könnte	85
§ 3 Demokratische Errichtung und Kontrolle von umfassenden Freihandelsabkommen	87
A. Die Herausforderung: verfassungsrechtliche Rückbindung „umfassender Freihandelsabkommen“ neuen Typs	87
B. Die Zustimmung zu einem gemischten Freihandelsabkommen neuen Typs	89
I. Perspektivische Grundlagen: Trennungsansatz oder Einheitsbetrachtung?	89
1. Trennungsansatz	90
2. Gesamtbetrachtung	90
3. Fazit: Gemischte Abkommen sollten aus der Perspektive des Grundgesetzes nicht in verschiedene Teile zerlegt werden	91
II. Verfassungsrechtliche Legitimation von gemischten Abkommen ohne Begründung von Hoheitsgewalt	91
1. Meinungsstand in der politischen und rechtswissenschaftlichen Diskussion	91
2. Absicherung des unionalen Teils	92
a) Gemischte Abkommen ohne Trennungsklausel: Kompetenzerweiterung der EU	92
b) Gemischte Abkommen mit Trennungsklausel: Parallelität der vertraglichen Bindungen	95
3. Absicherung des deutschen Teils	95
a) Zustimmung nach Art. 59 Abs. 2 GG?	95
b) Zustimmung nach Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG	96
aa) Der kompetenzorientierte Ansatz: Zustimmung zur „Schließung von Kompetenzlücken“	96
bb) Der inhaltliche Ansatz: Anwendbarkeit von Art. 23 GG aufgrund der Sachgegebenheiten eines gemischten Abkommens	97
4. Fazit und Anwendung auf CETA: Anwendbarkeit von Art. 23 GG	100
III. Verfassungsrechtliche Legitimation von gemischten Abkommen mit Begründung internationaler Hoheitsgewalt	100
1. Meinungsstand	101
2. Absicherung der unionsrechtlichen Entscheidung über die Begründung internationaler Hoheitsgewalt	101
a) Rechtsprechung zu Fallgruppen eines Bedürfnisses wiederholender Legitimation bei europäischer Kompetenzwahrnehmung	103
b) Weiterübertragung von EU-Kompetenzen auf eine internationale Einrichtung	103
aa) Notwendigkeit einer verfassungsrechtlichen Legitimation von „Kompetenzabwanderungen“	104
bb) Weiterübertragung von EU-Kompetenzen als verdeckte Vertragsänderung	104
cc) Fallgruppen eines erneuten Mitwirkungsbedarfs	105
(1) Inhalt, Umfang und Art der übertragenen Befugnisse (Wesentlichkeitsvorbehalt)	105
(2) Art der Veränderung des Legitimationsmodus	106
(3) Einsetzung von Entscheidungsgremien mit Befugnis zur Entscheidung im mitgliedstaatlichen Kompetenzbereich	106
3. Absicherung der in den deutschen Kompetenzbereich fallenden Teile	107
a) Anwendbarkeit von Art. 23 Abs. 1 GG jedenfalls bei Begründung internationaler Hoheitsgewalt	107
aa) Stand der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung	108
bb) Anwendbarkeit von Art. 23 Abs. 1 GG bei Zusammenwirken von EU und Mitgliedstaaten	110
cc) Kein Erfordernis der Begründung supranationaler Hoheitsgewalt	111
b) Notwendigkeit einer staatsorganisatorischen „Solange“-Konstruktion	113
4. Fazit und Anwendung auf CETA	114
5. Alternativbetrachtung: Rechtslage bei Anwendung von Art. 24 GG i.V.m. 59 GG	114
a) Vorfrage: Zum Verhältnis von Art. 24 Abs. 1 GG und Art. 59 Abs. 2 GG	114
b) Bislang keine Hoheitsrechtsübertragung nach Art. 24 GG erkennbar	116
c) Zustimmungsbedürftigkeit nach Art. 59 Abs. 2 GG	117
aa) Politische Natur des Abkommens	117
bb) Erstreckung auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung	118
d) Gesetzgebungsverfahren	119
aa) Zustimmungsbedürftigkeit durch den Bundesrat	119
(1) Festlegung von Vorgaben für Verwaltungsverfahren ohne Abweichungsmöglichkeit (Art. 84 Abs. 1 S. 6 GG)	119
(a) Weitreichende Vorgaben für die Durchführung mitgliedstaatlicher Verwaltungsverfahren	119
(b) Rechtsrelevanz auch für die Länder	122
(2) Haftungstatbestände nach Art. 8.9. ff. CETA: Berührung von Art. 74 Abs. 1 Nr. 25 GG	123
bb) Zustimmungsbedarf nach dem „Lindauer Abkommen“	126
e) Fazit und Subsumtion von CETA	128
aa) Keine Übertragung von Hoheitsgewalt im Sinne von Art. 24 GG	128
bb) Zustimmungsbedürftigkeit nach Art. 59 Abs. 2 GG	128
cc) Gesetzgebungsverfahren	128
(1) Zustimmungspflichtigkeit des Gesetzes	128
(2) Anwendbarkeit des Lindauer Abkommens	129
C. Institutionell-organisatorische und prozedurale Strukturerwartungen des Grundgesetzes	129
I. Defizite im Bereich der personalen Legitimation	130
II. Notwendigkeit der Absicherung durch Begleitgesetzgebung und Vorbehalt	131
D. Demokratische Steuerungs- und Kontrollverantwortung der deutschen Staatsorgane	132
I. Integrationsverantwortung von Bundestag und Bundesregierung	132
1. Notwendigkeit der Wahrnehmung der Integrationsverantwortung	132
a) Steuerungsverantwortung	132
b) Kompetenzkontrollverantwortung	134
c) Schutzpflichten zur Sicherung des demokratischen Prozesses	134
2. Dauerhafte Verantwortung für die Einhaltung des Integrationsprogramms	135
II. Fallgruppen notwendiger parlamentarischer Begleitung der Tätigkeit von Vertragsorganen	136
1. Grundlegende institutionelle Entscheidungen	137
a) Konkreter Legitimationsbedarf bei Berührung mitgliedstaatlicher Zuständigkeiten	137
b) Sonstige institutionelle Änderungen mit Bezug zu mitgliedstaatlichen Kompetenzen	138
c) Konkreter Legitimationsbedarf bei Zuständigkeitsübertragung aus CETA heraus	139
2. Grundlegende Veränderung des rechtlichen Verpflichtungsgehalts von CETA	140
a) Absicherung der schon in CETA vorgesehenen Zustimmungserfordernisse	140
b) Absicherung sonstiger legitimationsbedürftiger Entscheidungen	141
c) Kein mitgliedstaatlicher Legitimationsbedarf für Entscheidungen im Kompetenzbereich der EU	142
3. Verwaltende Tätigkeit der Vertragsgremien ohne besonderen Legitimationsbedarf	142
III. Notwendigkeit eines Begleitgesetzes nach Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG und eines Vorbehalts	143
1. Begleitgesetz	143
2. Völkerrechtlicher Vorbehalt	144
§ 4 Fazit	145
Zusammenfassung der Ergebnisse in Thesen	147
Literaturverzeichnis	153

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