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Umfassende Freihandelsabkommen und Grundgesetz

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Nettesheim, M. (2017). Umfassende Freihandelsabkommen und Grundgesetz. Verfassungsrechtliche Grundlagen der Zustimmung zu CETA. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-55351-8
Nettesheim, Martin. Umfassende Freihandelsabkommen und Grundgesetz: Verfassungsrechtliche Grundlagen der Zustimmung zu CETA. Duncker & Humblot, 2017. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-55351-8
Nettesheim, M (2017): Umfassende Freihandelsabkommen und Grundgesetz: Verfassungsrechtliche Grundlagen der Zustimmung zu CETA, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-55351-8

Format

Umfassende Freihandelsabkommen und Grundgesetz

Verfassungsrechtliche Grundlagen der Zustimmung zu CETA

Nettesheim, Martin

Tübinger Schriften zum internationalen und europäischen Recht, Vol. 103

(2017)

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About The Author

Martin Nettesheim studierte Rechtswissenschaft und Volkswirtschaft an der Universität Freiburg im Breisgau, der Freien Universität Berlin und der University of Michigan in Ann Arbor. Seit 1999 ist er Inhaber des Lehrstuhls für Staats- und Verwaltungsrecht, Europarecht und Völkerrecht an der Universität Tübingen. Er leitet das Tuebingen University Center for International Economic Law (TURCIEL). Prof. Nettesheim lehrte als Gastprofessor an Universitäten in Berkeley, Miami, Nanjing und Kyoto Europarecht und internationales Wirtschaftsrecht. Seit 2015 ist er Permanent Visiting Fellow am Center for European Studies der University of California at Berkeley. Er ist Herausgeber des Großkommentars zum EU-Recht (Grabitz / Hilf / Nettesheim, »Das Recht der Europäischen Union«, 3. Bd. 2015, ca. 6000 Seiten), Mitherausgeber eines Kommentars zur EMRK (Meyer-Ladewig / Nettesheim / von Raumer, »EMRK«, 4. Aufl. 2016), Mitautor eines Lehrbuchs zum Europarecht (»Europarecht«, 7. Aufl. 2016) und Verfasser zahlreicher Aufsätze und Beiträge zum Europarecht, Völkerrecht und Verfassungsrecht. Zuletzt erschien: »Liberaler Verfassungsstaat und gutes Leben«, 2017.

Abstract

»Umfassende« und »tiefe« Freihandelsabkommen sind dadurch gekennzeichnet, dass sie sich nicht mit einer Beseitigung von Beschränkungen des freien Waren-, Dienstleistungs- und Niederlassungsverkehrs begnügen, die »an der Grenze« gelten. Sie zielen auf die Liberalisierung und Ordnung der Verhältnisse »hinter der Grenze« ab. »Umfassende Freihandelsabkommen« sehen häufig Vertragsgremien mit Rechtsetzungsbefugnis vor. Zu beobachten ist die Entstehung einer neuen Formgestalt internationaler öffentlicher Gewalt. Die Stellung, die »umfassenden Freihandelsabkommen« im deutschen Außenverfassungsrecht zukommt, ist bislang nur in Umrissen und noch nicht hinreichend bestimmt worden. Die Studie untersucht erstens, wie sich die Zuständigkeiten von EU und EU-Mitgliedstaaten beim Abschluss eines derartigen Abkommens darstellen. Sie geht zweitens der Frage nach, in welchem Verfahren das Abkommen nach deutschem Verfassungsrecht geschlossen werden muss. Sie legt drittens dar, welche verfassungsrechtlichen Vorkehrungen getroffen werden müssen, um sicherzugehen, dass die Vertragsgremien hinreichend demokratisch rückgebunden und kontrolliert werden.»Comprehensive Trade Agreements and German Constitutional Law«

For some years now, free trade agreements have been concluded in international economic relations with a view to achieving much deeper and closer integration of the markets of the contracting states than was the case with traditional trade agreements. These free trade agreements are not only aimed at eliminating the obstacles to the exchange of goods and services at the border. Rather, agreements of this type have a profound effect on the internal organization of the internal legal order (»behind the border«). They provide for guidelines in the areas of environment, social affairs, work, etc. They also contain extensive institutional and procedural guidelines - for example on how to carry out administrative procedures. They are thus creating a new form of international public authority. CETA is such a new kind of agreement. Free trade agreements of this new type raise problems that are fundamentally different from the problems of traditional liberalisation of foreign trade policy. The study examines - from the point of view of German constitutional law - the distribution of powers between the EU and the Member States, the procedural requirements for the conclusion of such agreements and the institutional mechanisms necessary for the democratic legitimization of treaty bodies.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 9
§ 1 Gegenstand der Untersuchung 17
A. „Umfassende“ bzw. „tiefe“ Freihandelsabkommen 17
B. Das Beispiel: CETA 18
I. Materielle Reichweite von CETA 19
1. Beseitigung von Hindernissen „an der Grenze“ 19
2. Vorgaben für die mitgliedstaatliche Steuerung „hinter der Grenze“ 19
3. EU-Steuerungsbefugnisse über internationale Verträge gehen weiter als interne EU-Rechtsetzungsbefugnis 20
II. Institutionelle „Governance-Strukturen“ 21
1. Struktur und Zusammensetzung der Vertragsgremien von CETA 22
2. Entscheidungsbefugnisse 24
a) Weiterentwicklung der institutionellen Strukturen 24
b) Fortentwicklung der Kompetenzen und Veränderung der substanziellen Reichweite des Abkommens 25
c) Fortentwicklung der materiell-rechtlichen Vorgaben 26
aa) Institutionelle Dimension 26
bb) Materiell-rechtliche Ausgestaltung 26
d) Lösung von Koordinationsfragen 27
e) Erfordernis einer Zustimmung zu bilateraler Zusammenarbeit 27
III. Vertragliche Schiedsgerichtsbarkeit 27
IV. Streit um die politische Bewertung des Abkommens 28
C. Verhandlungsprozess und Abschlussverfahren 29
I. Vorgeschichte 29
II. Abschlussverfahren, Unterzeichnung und Vorläufige Anwendbarkeit 29
III. Der Streit um die Einordnung des Abkommens als „gemischtes Abkommen“ 31
1. Kompetenz zur Bestimmung der Rechtsnatur 31
a) Wer entscheidet? 31
b) Erforderlichkeit der Einstimmigkeit? 33
2. Die politische Einschätzung 34
3. Die Sichtweise des Bundesverfassungsgerichts 35
IV. Kompetenzordnung und Vorbehalte zu CETA 35
D. Die Herausforderung 36
§ 2 Kompetenzordnung und demokratische Legitimation 38
A. Verfassungsrechtliche Notwendigkeit der Zuständigkeitsabgrenzung vor Abschluss des Abkommens 39
I. Komplementäre Zuständigkeiten von EuGH und mitgliedstaatlichen Verfassungsgerichten 39
II. Wahrnehmung der Integrationsverantwortung setzt Wissen um die Zuständigkeiten voraus 40
III. Verfassungskonformität des Zustimmungsgesetzes setzt Klarstellung der Zuständigkeiten voraus 42
IV. Fazit: Kompetenzklarheit als verfassungsrechtliche Mindestanforderungen an das CETA-Zustimmungsgesetz 43
B. Abkommenstypen im Schnittfeld von EU- und mitgliedstaatlichen Kompetenzen 43
C. Zuständigkeiten der EU 47
I. Explizite Außenbefugnisse der EU nach Art. 207 AEUV 49
1. Grundlagen 49
a) Dynamisches Verständnis von Art. 3 Abs. 1 lit. e) AEUV 49
b) Gemeinsame Handelspolitik und Regelungsfelder „hinter der Grenze“: Die Suche nach Maßstäben 51
c) Testfrage: Erfordernis der „speziellen“ Regelung des Handelsverkehrs – Regelungswirkungen eines bilateralen Abkommens müssen einen spezifischen Effekt aufweisen 52
2. Warenverkehr 53
3. Dienstleistungsverkehr 54
a) Potentielle Reichweite der Auswirkungen der Dienstleistungsliberalisierung auf die Verhältnisse „hinter der Grenze“ 54
b) Die umfassende Auslegung des Dienstleistungsbegriffs in Art. 207 Abs. 1 AEUV 55
aa) Das expansive Verständnis des EuGH 56
bb) Umfassende Freihandelsabkommen gehen regelmäßig über den Bereich „spezifischer Handelsbeschränkungen“ hinaus 57
cc) Konkreter Konfliktbereich: Anerkennung beruflicher Qualifikationen 58
c) Ausnahme: Verkehrsbereich 58
4. Investitionen 59
a) Begrenzung auf Direktinvestitionen 59
b) Reichweite der Regelungszuständigkeit hinsichtlich der Verhältnisse hinter der Grenze 60
aa) Investitionsschutz 60
bb) Sonstige Anforderungen an Marktzugang und Betätigungsumfeld 61
cc) CETA erstreckt sich über die Regelung spezifischer Beeinträchtigungen des Investitionsvorgangs hinaus 62
dd) Fazit: Keine abschließende Sicherheit in der Reichweite der EU-Kompetenz 62
c) Ultra-vires-Rechtsprechung zur ausschließlichen Befugnis der EU zur Kündigung völkerrechtlicher Abkommen der Mitgliedstaaten 63
5. Handelsaspekte des geistigen Eigentums 65
6. Akzessorische institutionelle und prozedurale Regelungen 66
7. Bereiche möglicher „Ultra-vires“-Rechtsprechung des EuGH 66
a) Harmonisierungszuständigkeit für das Wettbewerbsrecht unter Art. 207 AEUV 66
b) „Ultra-vires“-Rechtsprechung zu den Regelungen über Sicherung der nachhaltigen Entwicklung „hinter der Grenze“ 67
c) „Ultra-vires“-Rechtsprechung: Gemeinsame Handelspolitik in Form von Maßnahmen zur sozialen Sicherung der Arbeitnehmer 70
II. Implizite Außenbefugnisse der EU 70
1. Erforderlichkeit für die Verwirklichung der Unionsziele (Art. 216 Abs. 1 2. Alt. AEUV) 71
2. Ermächtigung zum Vertragsabschluss (Art. 216 Abs. 1 3. Alt. AEUV) 71
3. Gefahr der Beeinträchtigung des Unionsrechts durch mitgliedstaatliche Abschlüsse (Art. 216 Abs. 1 4. Alt. AEUV) 72
4. Verfassungswidrigkeit der Annahme, die EU könnte Verpflichtungen von „äußerst begrenzter Tragweite“ auch ohne Kompetenz eingehen 74
III. Geteilte Zuständigkeiten 75
1. Handwerkliche Defizite des EuGH-Gutachtens 2/15 75
2. Bereiche geteilter Zuständigkeit 75
IV. Rechtsprechung des EuGH muss kritisch hinterfragt werden 76
D. Umfassende Freihandelsabkommen: Zuständigkeitsverteilung am Beispiel von CETA 76
I. Warenverkehr 77
II. Dienstleistungsverkehr 78
III. Investitionen 79
IV. Weitere Vorgaben für die Regelung der Verhältnisse „hinter der Grenze“ 81
1. Anerkennung der Berufsqualifikationen 81
2. Innerstaatliche Regulierung 81
3. Schutz geistigen Eigentums 81
4. Handel und nachhaltige Entwicklung/Handel und Arbeit/Handel und Umwelt 82
5. Konsequenz: Geteilte Zuständigkeit auch für die Regelungen organisatorisch-institutioneller und prozeduraler Natur 84
V. Regulierungszusammenarbeit 84
E. Fazit: Der „competence creep“ im Bereich der Außenbeziehungen 84
I. Bemühungen um (immer) weitere Kompetenzausweitung in den Bereich der Regulierung „hinter der Grenze“ 84
II. Demokratietheoretische Problematik: Handelspolitischer Zugriff auf Bereiche, die die EU intern nicht regeln könnte 85
§ 3 Demokratische Errichtung und Kontrolle von umfassenden Freihandelsabkommen 87
A. Die Herausforderung: verfassungsrechtliche Rückbindung „umfassender Freihandelsabkommen“ neuen Typs 87
B. Die Zustimmung zu einem gemischten Freihandelsabkommen neuen Typs 89
I. Perspektivische Grundlagen: Trennungsansatz oder Einheitsbetrachtung? 89
1. Trennungsansatz 90
2. Gesamtbetrachtung 90
3. Fazit: Gemischte Abkommen sollten aus der Perspektive des Grundgesetzes nicht in verschiedene Teile zerlegt werden 91
II. Verfassungsrechtliche Legitimation von gemischten Abkommen ohne Begründung von Hoheitsgewalt 91
1. Meinungsstand in der politischen und rechtswissenschaftlichen Diskussion 91
2. Absicherung des unionalen Teils 92
a) Gemischte Abkommen ohne Trennungsklausel: Kompetenzerweiterung der EU 92
b) Gemischte Abkommen mit Trennungsklausel: Parallelität der vertraglichen Bindungen 95
3. Absicherung des deutschen Teils 95
a) Zustimmung nach Art. 59 Abs. 2 GG? 95
b) Zustimmung nach Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG 96
aa) Der kompetenzorientierte Ansatz: Zustimmung zur „Schließung von Kompetenzlücken“ 96
bb) Der inhaltliche Ansatz: Anwendbarkeit von Art. 23 GG aufgrund der Sachgegebenheiten eines gemischten Abkommens 97
4. Fazit und Anwendung auf CETA: Anwendbarkeit von Art. 23 GG 100
III. Verfassungsrechtliche Legitimation von gemischten Abkommen mit Begründung internationaler Hoheitsgewalt 100
1. Meinungsstand 101
2. Absicherung der unionsrechtlichen Entscheidung über die Begründung internationaler Hoheitsgewalt 101
a) Rechtsprechung zu Fallgruppen eines Bedürfnisses wiederholender Legitimation bei europäischer Kompetenzwahrnehmung 103
b) Weiterübertragung von EU-Kompetenzen auf eine internationale Einrichtung 103
aa) Notwendigkeit einer verfassungsrechtlichen Legitimation von „Kompetenzabwanderungen“ 104
bb) Weiterübertragung von EU-Kompetenzen als verdeckte Vertragsänderung 104
cc) Fallgruppen eines erneuten Mitwirkungsbedarfs 105
(1) Inhalt, Umfang und Art der übertragenen Befugnisse (Wesentlichkeitsvorbehalt) 105
(2) Art der Veränderung des Legitimationsmodus 106
(3) Einsetzung von Entscheidungsgremien mit Befugnis zur Entscheidung im mitgliedstaatlichen Kompetenzbereich 106
3. Absicherung der in den deutschen Kompetenzbereich fallenden Teile 107
a) Anwendbarkeit von Art. 23 Abs. 1 GG jedenfalls bei Begründung internationaler Hoheitsgewalt 107
aa) Stand der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung 108
bb) Anwendbarkeit von Art. 23 Abs. 1 GG bei Zusammenwirken von EU und Mitgliedstaaten 110
cc) Kein Erfordernis der Begründung supranationaler Hoheitsgewalt 111
b) Notwendigkeit einer staatsorganisatorischen „Solange“-Konstruktion 113
4. Fazit und Anwendung auf CETA 114
5. Alternativbetrachtung: Rechtslage bei Anwendung von Art. 24 GG i.V.m. 59 GG 114
a) Vorfrage: Zum Verhältnis von Art. 24 Abs. 1 GG und Art. 59 Abs. 2 GG 114
b) Bislang keine Hoheitsrechtsübertragung nach Art. 24 GG erkennbar 116
c) Zustimmungsbedürftigkeit nach Art. 59 Abs. 2 GG 117
aa) Politische Natur des Abkommens 117
bb) Erstreckung auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung 118
d) Gesetzgebungsverfahren 119
aa) Zustimmungsbedürftigkeit durch den Bundesrat 119
(1) Festlegung von Vorgaben für Verwaltungsverfahren ohne Abweichungsmöglichkeit (Art. 84 Abs. 1 S. 6 GG) 119
(a) Weitreichende Vorgaben für die Durchführung mitgliedstaatlicher Verwaltungsverfahren 119
(b) Rechtsrelevanz auch für die Länder 122
(2) Haftungstatbestände nach Art. 8.9. ff. CETA: Berührung von Art. 74 Abs. 1 Nr. 25 GG 123
bb) Zustimmungsbedarf nach dem „Lindauer Abkommen“ 126
e) Fazit und Subsumtion von CETA 128
aa) Keine Übertragung von Hoheitsgewalt im Sinne von Art. 24 GG 128
bb) Zustimmungsbedürftigkeit nach Art. 59 Abs. 2 GG 128
cc) Gesetzgebungsverfahren 128
(1) Zustimmungspflichtigkeit des Gesetzes 128
(2) Anwendbarkeit des Lindauer Abkommens 129
C. Institutionell-organisatorische und prozedurale Strukturerwartungen des Grundgesetzes 129
I. Defizite im Bereich der personalen Legitimation 130
II. Notwendigkeit der Absicherung durch Begleitgesetzgebung und Vorbehalt 131
D. Demokratische Steuerungs- und Kontrollverantwortung der deutschen Staatsorgane 132
I. Integrationsverantwortung von Bundestag und Bundesregierung 132
1. Notwendigkeit der Wahrnehmung der Integrationsverantwortung 132
a) Steuerungsverantwortung 132
b) Kompetenzkontrollverantwortung 134
c) Schutzpflichten zur Sicherung des demokratischen Prozesses 134
2. Dauerhafte Verantwortung für die Einhaltung des Integrationsprogramms 135
II. Fallgruppen notwendiger parlamentarischer Begleitung der Tätigkeit von Vertragsorganen 136
1. Grundlegende institutionelle Entscheidungen 137
a) Konkreter Legitimationsbedarf bei Berührung mitgliedstaatlicher Zuständigkeiten 137
b) Sonstige institutionelle Änderungen mit Bezug zu mitgliedstaatlichen Kompetenzen 138
c) Konkreter Legitimationsbedarf bei Zuständigkeitsübertragung aus CETA heraus 139
2. Grundlegende Veränderung des rechtlichen Verpflichtungsgehalts von CETA 140
a) Absicherung der schon in CETA vorgesehenen Zustimmungserfordernisse 140
b) Absicherung sonstiger legitimationsbedürftiger Entscheidungen 141
c) Kein mitgliedstaatlicher Legitimationsbedarf für Entscheidungen im Kompetenzbereich der EU 142
3. Verwaltende Tätigkeit der Vertragsgremien ohne besonderen Legitimationsbedarf 142
III. Notwendigkeit eines Begleitgesetzes nach Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG und eines Vorbehalts 143
1. Begleitgesetz 143
2. Völkerrechtlicher Vorbehalt 144
§ 4 Fazit 145
Zusammenfassung der Ergebnisse in Thesen 147
Literaturverzeichnis 153