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Finanzhilfemechanismen für die Eurozone

Die vertraglichen, gesetzlichen und verfassungsrechtlichen Grundlagen von Griechenland-Hilfe, EFSF und ESM

Röger, Sebastian

Beiträge zum Europäischen Wirtschaftsrecht, Vol. 72

(2018)

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About The Author

Sebastian Röger studierte von 2005 bis 2010 Rechtswissenschaften an der Ruprecht-Karls-Universität Heidelberg und war während der Erstellung der Dissertation wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Europäisches und Internationales Steuerrecht von Prof. Dr. Ekkehard Reimer. Das Referendariat absolvierte er zwischen 2012 und 2014 am Oberlandesgericht Frankfurt am Main mit einer Station in London. Seit 2014 ist er in Frankfurt als Rechtsanwalt in einer internationalen Kanzlei im Bereich Steuerrecht tätig. Sebastian Röger studied Law at the Ruprecht-Karls-University Heidelberg. As a PhD student he was research assistant at the Chair for Public Law, European and International Tax Law of Ekkehard Reimer. From 2012 to 2014 he did his legal internship at the Higher Regional Court Frankfurt am Main with one stay in London. Since 2014 he has been working as a lawyer in the field of tax law in an international law company in Frankfurt.

Abstract

Die europäische Staatsschuldenkrise hat nicht nur die ökonomischen und politischen Debatten der letzten Jahre beherrscht, sondern war auch Gegenstand von zahlreichen rechtswissenschaftlichen und gerichtlichen Auseinandersetzungen. Die vorliegende Arbeit beschreibt detailliert die von den Staaten der Eurozone verabschiedeten Rechtsakte zur Gewährung von finanziellen Hilfsmaßnahmen, stellt die Entwicklung von der ersten Griechenland-Hilfe über die vorläufige Europäische Finanzstabilisierungsfazilität bis hin zum dauerhaften Europäischen Stabilisierungsmechanismus dar und unterzieht die einzelnen Maßnahmen einer eingehenden verfassungsrechtlichen Prüfung. Hierbei werden insbesondere neue Ansätze zur Verzahnung von Grundgesetz und europäischem Primärrecht aufgezeigt und ein weitergehender Gesetzesvorbehalt für internationale Verträge jenseits des klassischen Völkerrechts begründet, um Entscheidungshoheit und politische Verantwortung im Deutschen Bundestag zu vereinen. »Financial Assistance Mechanisms for the Eurozone«

Since 2010 the European debt crisis has been the subject of intense legal controversies. Against this background the author reviews the legal acts adopted by the Eurozone member states in order to provide mutual financial assistance, describes the development from the initial loans to Greece via the temporary European Financial Stability Facility to the permanent European Stability Mechanism and analyses the constitutionality of these measures in detail.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsübersicht 7
Inhaltsverzeichnis 9
Einleitung 19
Vorüberlegungen 22
I. Gegenstand der Arbeit 22
II. Darstellung der rechtlichen Grundlagen für die Finanzhilfen der Euro-Staaten 24
1. Thematische Abgrenzung 25
2. Erklärungen, Schlussfolgerungen und Beschlüsse im Vorfeld der Finanzhilfen 27
3. Die Rechtsakte im Einzelnen 31
III. Verfassungsrechtliche Würdigung 33
IV. Bisheriger Forschungsstand und Neuigkeitswert der Arbeit 34
Erster Teil: Die Finanzhilfen und Finanzhilfemechanismen der Euro-Staaten 39
A. Die erste Griechenland-Hilfe 39
I. Die Vereinbarung über eine Darlehensfazilität und die Gläubigervereinbarung 40
1. Funktionale Einordnung der beiden Vereinbarungen in die Griechenland-Hilfe 40
2. Beteiligte 42
a) Parteien der Darlehensvereinbarung 42
b) Parteien der Gläubigervereinbarung 43
c) Inkongruenz der Parteien von Darlehens- und Gläubigervereinbarung 43
d) Die Rolle der EU-Kommission 44
3. Rechtsnatur von Darlehens- und Gläubigervereinbarung 45
a) Darlehens- und Gläubigervereinbarung als Verträge nach englischem Recht 45
b) Vergleichbarkeit mit Konsortialkredit 47
4. Inkrafttreten und Eintritt der Bindungswirkung 48
a) Abschluss und Inkrafttreten der Darlehensvereinbarung 48
b) Gläubigervereinbarung 49
5. Die Darlehensfazilität 50
a) Zweck und Funktionsweise der Darlehensfazilität 50
b) Umfang des Kreditrahmens 51
6. Die einzelnen Darlehen 53
a) Voraussetzungen für die Inanspruchnahme 53
aa) Auszahlungsantrag 53
bb) Voraussetzungen nach Art. 3 Abs. 4 und 5 der Darlehensvereinbarung 54
b) Ausreichung der einzelnen Darlehen 56
aa) Zusage der Darlehensgeber 56
bb) Überweisung durch die EU-Kommission 56
7. Pflichten Griechenlands und Vertragsverstöße 57
a) Zahlungspflichten 58
aa) Allgemeine Regeln für Zahlungen Griechenlands 58
bb) Rückzahlung des Darlehens 58
(1) Regelmäßige Tilgung 58
(2) Vorzeitige Rückzahlung 59
cc) Zinsen 60
dd) Servicegebühr 62
ee) Sekundäre Zahlungspflichten 62
b) Verhaltenspflichten 63
c) Vertragsverstöße 63
aa) Katalog des Art. 8 Abs. 1 der Darlehensvereinbarung 64
bb) Entscheidung über das Vorliegen eines Vertragsverstoßes 65
cc) Folgen eines Vertragsverstoßes 66
8. Kompensation höherer Finanzierungskosten eines Darlehensgebers 67
a) Ermittlung der Finanzierungskosten 67
b) Zinsausgleich 68
c) Befreiung von der Pflicht zur Beteiligung an einem Darlehen 69
9. Anpassung der Beteiligungsverhältnisse 70
a) Verteilung bis zur Anpassung der Beteiligungsverhältnisse 70
b) Zeitpunkt der Neuberechnung 71
c) Verzicht auf Neuzuweisung der Beteiligungen 71
d) Neuzuweisung der Beteiligungen 72
10. Die Reformerwartungen an Griechenland 73
a) Das wirtschaftliche Anpassungsprogramm für Griechenland 73
aa) Inhalt 73
bb) Verknüpfung mit der Darlehensfazilität 74
b) Der Beschluss des Rates nach Art. 126 Abs. 9, 136 AEUV 76
aa) Einordnung 76
bb) Verhältnis zum wirtschaftlichen Anpassungsprogramm 77
II. Das Währungsunion-Finanzstabilitätsgesetz 78
1. Funktionale Einordnung 78
2. Die Regelungen des Währungsunion-Finanzstabilitätsgesetzes 79
a) Ermächtigung zur Übernahme von Gewährleistungen 79
b) Konkretisierung der vom Bund gewährleisteten Kredite 80
aa) Notmaßnahmen zum Erhalt der Zahlungsfähigkeit Griechenlands 80
bb) Sicherung der Finanzstabilität in der Währungsunion 82
cc) Höhenmäßige Begrenzung im ersten Jahr 84
c) Verknüpfung mit den anderen Maßnahmen der Griechenland-Hilfe 84
d) Einbindung des Haushaltsausschusses 86
e) Anrechnungsregel des § 1 Abs. 2 WFStG 86
B. Die vorläufige Europäische Finanzstabilisierungsfazilität 87
I. Rechtsquellen 87
1. EFSF-Satzung 87
2. EFSF-Rahmenvertrag 88
3. Leitlinien 89
4. Bedingungen für die Maximierung der EFSF-Finanzhilfekapazitäten 90
5. Vereinbarungen zur Durchführung einzelner Finanzhilfen 91
6. Stabilisierungsmechanismusgesetz 91
II. Die korporativen und vertraglichen Grundlagen der EFSF 91
1. Verhältnis von EFSF-Satzung und EFSF-Rahmenvertrag 91
2. Gesellschaftsmerkmale 92
3. Kapitalausstattung 94
4. Verwaltungsrat 95
5. Gesellschafter 97
a) Gesellschafterbeschlüsse 97
b) Gewinnverteilung 98
c) Übertragung von Gesellschaftsanteilen 99
III. Die Funktionsweise der EFSF nach dem EFSF-Rahmenvertrag und den EFSF-Leitlinien 99
1. Finanzhilfeinstrumente und Verfahren zu ihrer Gewährung 100
a) Darlehensfazilität 100
aa) Form der finanziellen Unterstützung 100
bb) Abschluss der Vereinbarung über eine Finanzhilfefazilität 101
cc) Auszahlung der Finanzhilfen 102
b) Die speziellen Finanzhilfefazilitäten 103
aa) Vermeidung von Ansteckungsgefahren als gemeinsame Voraussetzung 103
bb) Vorsorgliche Fazilität 104
(1) Form der finanziellen Unterstützung 104
(2) Zugangsvoraussetzungen 105
(3) Verfahren 107
cc) Fazilität zur Rekapitalisierung von Finanzinstituten durch Darlehen an Nichtprogrammländer 108
(1) Form der finanziellen Unterstützung 108
(2) Zulassungsvoraussetzungen 109
(3) Mit dem Rekapitalisierungsdarlehen verbundene Konditionalität 110
(4) Verfahren 111
dd) Fazilität für Anleihekäufe am Primärmarkt 112
(1) Form der finanziellen Unterstützung 112
(2) Zulassungsvoraussetzungen und Einsatz 113
(3) Rahmenbedingungen für die Anleihekäufe auf dem Primärmarkt 113
(4) Umgang mit den erworbenen Anleihen 114
ee) Fazilität für Eingriffe in den Sekundärmarkt 115
(1) Form der finanziellen Unterstützung 115
(2) Voraussetzungen für Sekundärmarkteingriffe 115
(3) Verfahren und Umgang mit den erworbenen Anleihen 116
2. Finanzierung der Finanzhilfen 117
3. Gewährleistungen 118
a) Art und Umfang der Gewährleistung 119
b) Voraussetzungen für die Übernahme einer Bürgschaft 121
c) Grenzen und Ausnahme von der Verpflichtung zur Bürgschaftsübernahme 122
d) Inanspruchnahme der Bürgschaften und Ausgleich unter den Sicherungsgebern 124
4. Entscheidungen in Angelegenheiten der EFSF 125
IV. Die Maximierung der EFSF-Finanzhilfekapazitäten 126
1. Rechtliche Einordnung 127
2. Teilabsicherung von Staatsanleihen 129
3. Investitions-Zweckgesellschaften 130
V. Das Stabilisierungsmechanismusgesetz 131
1. Vorüberlegungen zur Auslegung des StabMechG 131
a) Berücksichtigung des EFSF-Rahmenvertrags 132
b) Berücksichtigung der Urteile des Bundesverfassungsgerichts 133
2. Gewährleistungsermächtigung 134
a) Umfang und Inhalt der Ermächtigung 134
b) Finanzierungsgeschäfte der EFSF 134
c) Zur Durchführung von Notmaßnahmen 135
aa) Erhalt der Zahlungsfähigkeit 135
bb) Wahrung der Stabilität des Euro-Währungsgebietes 136
cc) Unabdingbarkeit 137
dd) Feststellung nach § 1 Abs. 2 Satz 2 StabMechG 138
ee) Subsidiarität der Notmaßnahmen nach § 1 Abs. 2 StabMechG a.F. 139
ff) Besondere Anforderungen für den Einsatz der speziellen Finanzhilfeinstrumente 139
gg) Bindung der Notmaßnahmen an Auflagen 140
d) Vorlage des Vertrags über die Zweckgesellschaft 141
e) Überschreitung des Gewährleistungsrahmens 141
3. Beteiligung des Deutschen Bundestages 144
a) Beteiligung des Parlaments 144
aa) Parlamentsvorbehalt 144
bb) Haushaltspolitische Gesamtverantwortung des Bundestags 145
b) Beteiligung des Haushaltsausschusses 147
c) Beteiligung eines Gremiums aus Mitgliedern des Haushaltsausschusses 148
d) Unterrichtung durch die Bundesregierung 149
C. Der dauerhafte Europäische Stabilitätsmechanismus 151
I. Art. 136 Abs. 3 AEUV 151
1. Verhältnis zu Art. 123 und 125 AEUV 152
2. Unbestimmtheit und Entwicklungsoffenheit 153
3. Euro-Staaten als Adressaten 153
4. Voraussetzungen für die Aktivierung des Stabilitätsmechanismus 153
5. Gewährung der Finanzhilfen unter strengen Auflagen 155
6. Empfänger der Finanzhilfen 156
II. ESM-Vertrag 157
1. Rechtsförmliche Einordnung 157
2. Der ESM 158
3. Organe des ESM 159
a) Die Kollegialorgane: Gouverneursrat und Direktorium 160
aa) Abstimmungsregeln für Gouverneursrat und Direktorium 160
(1) Mehrheitserfordernisse und Stimmrechtsverteilung 160
(2) Aussetzung der Stimmrechte 161
bb) Besetzung von Gouverneursrat und Direktorium 162
cc) Entscheidungskompetenzen von Gouverneursrat und Direktorium 163
b) Der Geschäftsführende Direktor 165
4. Kapital und Finanzmanagement des ESM 165
a) Stammkapital 165
b) Kapitalabrufe 167
c) Veränderungen des genehmigten Stammkapitals 169
d) Bestimmung der Beteiligungsverhältnisse am genehmigten Stammkapital 170
e) Reserve- und Notfallreservefonds 171
5. Finanzhilfen des ESM 172
a) Grundsätze 172
aa) Voraussetzungen für Stabilitätshilfen und Gestalt der Auflagen 172
bb) Beteiligung des Privatsektors 174
cc) Umschuldungsklauseln 175
b) Verfahren für die Gewährung von Stabilitätshilfen 177
c) Finanzhilfeinstrumente 178
d) Kapitalaufnahme 180
e) Verknüpfung von Finanzhilfen mit dem „Fiskalpakt“ 180
6. Schweigepflichten und Immunitäten im Zusammenhang mit dem ESM 181
7. Auslegung und Justiziabilität des ESM-Vertrags 183
III. ESM-Gesetz 184
IV. ESM-FinG 186
1. Ermächtigung zur und Begrenzung der finanziellen Beteiligung am ESM 186
2. Bezugnahme auf den ESM-Vertrag 188
3. Beteiligung des Deutschen Bundestages 189
a) Beteiligung des Parlaments 190
b) Beteiligung des Haushaltsausschusses 191
c) Beteiligung des Sondergremiums 192
4. Unterrichtung durch die Bundesregierung 193
Zweiter Teil: Verfassungsrechtliche Würdigung 195
A. Bindung an das Grundgesetz in auswärtigen Angelegenheiten 195
B. Primäres Unionsrecht als grundgesetzlicher Maßstab 198
I. Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG: Ultra vires-Kontrolle des Bundesverfassungsgerichts 198
1. Grundlage der ultra vires-Kontrolle 199
2. Maßstab der ultra vires-Kontrolle 201
3. Prüfungsgegenstand der ultra vires-Kontrolle 202
a) Begrenzung auf Akte der europäischen Einrichtungen und Organe 202
b) Maßstabsspezifische Erweiterung des Prüfungsgegenstands 203
4. Subsumtion 204
II. Art. 23 Abs. 1 GG, Präambel: Europarechtsfreundlichkeit des Grundgesetzes 204
1. Beschränkung der Ausübung mitgliedstaatlicher Rechtsprechungsgewalt 205
2. Einhaltung des Unionsrechts 205
a) Konturen 205
b) Leitlinien für die Konkretisierung 207
aa) Vereinbarkeit mit dem Europarecht und den bisherigen Ausprägungen der Europarechtsfreundlichkeit 207
bb) Konflikt mit Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG 209
c) Zwischenergebnis 210
III. Art. 23 Abs. 1 Satz 3: Änderung der vertraglichen Grundlagen 210
1. Funktion und herkömmlicher Anwendungsbereich von Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG 211
2. Außervertragliche Änderungen des Primärrechts und Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG 211
3. Konturen des Verbots einer „außervertraglichen Vertragsänderung“ 213
a) Verstoß gegen Unionsprimärrecht 213
b) Vertragsändernde Qualität des Verstoßes 214
c) Subsumtion 214
C. Gesetzesvorbehalte für die internationalen Vereinbarungen über die Griechenland-Hilfe, die EFSF und den ESM 216
I. Art. 115 Abs. 1 GG: Vorbehalt gesetzlicher Ermächtigung zur Gewährleistungsübernahme 216
1. Vorwirkung des Gesetzesvorbehalts 216
2. Subsumtion 217
II. Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG: Gesetzesvorbehalt für die Übertragung von Hoheitsrechten 218
1. Übertragung von Hoheitsrechten 218
a) Ausübung öffentlicher Gewalt mit Durchgriffswirkung 218
b) „Besondere Qualität“ statt Durchgriffsbefugnis 219
c) Integrationsspezifische Erweiterungen 221
2. Subsumtion 223
a) Darlehens- und Gläubigervereinbarung 223
b) EFSF-Rahmenvertrag 223
c) ESM-Vertrag 223
d) Einfügung des Art. 136 Abs. 3 AEUV 224
III. Art. 23 Abs. 1 Satz 3 GG: Gesetzesvorbehalt bei materiellen Grundgesetzänderungen 225
1. Änderungen der vertraglichen Grundlagen 225
2. Vergleichbare Regelungen 226
a) Bezugspunkt der Vergleichbarkeit 226
b) Kriterien für die Vergleichbarkeit 226
aa) Entstehungsgeschichte 226
bb) Verfassungssystematische Funktion 227
cc) Integrationsverantwortung des Gesetzgebers 228
c) Zwischenergebnis 229
3. Unmittelbare oder mittelbare Grundgesetzänderung oder -ergänzung 230
a) Umschreibung der Hoheitsrechtsübertragung 230
b) Beschränkung auf qualifizierte Hoheitsrechtsübertragungen 231
c) Erweiterung des Anwendungsbereichs parallel zu Art. 23 Abs. 1 Satz 2 GG 232
d) Konkretisierung 232
4. Subsumtion 234
a) Darlehens- und Gläubigervereinbarung; EFSF-Rahmenvertrag 234
b) ESM-Vertrag 235
c) Einfügung des Art. 136 Abs. 3 AEUV 235
aa) Unmittelbare Grundgesetzänderung oder -ergänzung 235
(1) Aushöhlung der Neuverschuldungsgrenzen 235
(2) Wahrung der „Stabilitätsgemeinschaft“ 238
(3) Haushaltshoheit und -verantwortung des Bundestags 239
(4) Übertragung von Hoheitsrechten 239
bb) Ermöglichung einer Grundgesetzänderung oder -ergänzung 239
cc) Zwischenergebnis 240
IV. Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG: Gesetzesvorbehalt bei besonderen internationalen Verträgen 240
1. Verträge, Vertragsparteien, Vertragsänderungen 240
2. Regelung der politischen Beziehungen 243
3. Gegenstände der Bundesgesetzgebung 244
4. Subsumtion 245
a) Darlehens- und Gläubigervereinbarung 245
b) EFSF-Rahmenvertrag 247
c) ESM-Vertrag 248
D. Verfassungsrechtliche Sicherungen der parlamentarischen Haushaltshoheit 249
I. Art. 109 Abs. 3, 115 Abs. 2 GG: Vorwirkung der Schuldenbremse 249
1. Grenzen des Verfassungstextes 250
2. Entstehungsgeschichte 251
3. Systematische Auslegung 252
4. Teleologische Auslegung und Grenzen der Vorwirkung 253
5. Reichweite der Schuldenbremse, Art. 115 Abs. 2 Satz 5 GG 254
a) Gleichwertigkeit von Ausgaben und erworbener Beteiligung 255
b) Höhenmäßige Begrenzung der Bereinigung 256
c) Zwischenergebnis 257
6. Vorwirkung auf exekutive Gewährleistungsübernahmevereinbarungen 258
7. Subsumtion 260
a) Griechenland-Hilfe und EFSF 260
aa) Darlehens- und Gläubigervereinbarung; EFSF-Rahmenvertrag 260
bb) WFStG und StabMechG 261
b) ESM 262
II. Art. 109 Abs. 2, 110 Abs. 2 GG: Verbot der Herbeiführung einer „Unbeweglichkeit der Haushaltspolitik“ 262
III. Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG in Verbindung mit Art. 20 Abs. 1 und 2, 79 Abs. 3 GG: Haushaltsverantwortung von Bundestag und Bundesregierung 263
1. Haushaltsverantwortung nach dem Bundesverfassungsgericht 264
2. Einwände und Rechtfertigung 267
a) Verknüpfung von Haushaltsverantwortung und Demokratieprinzip 267
b) Verbindung zu Art. 79 Abs. 3 GG 269
c) Organ- und funktionsadäquate Aufgabenzuordnung 271
d) Art. 23 Abs. 3 Sätze 1 und 2 GG als Verbot von Mandatsgesetzen 272
3. Die verschiedenen Ebenen der Haushaltsverantwortung 274
a) Haushaltsverantwortung des Bundestages bei der Zustimmung zu Finanzhilfevereinbarungen 274
aa) Bedeutung der Finanzhilfevereinbarung für die Haushaltsautonomie des Bundestages 276
bb) Besondere Anforderungen im Zusammenhang mit internationalen Vereinbarungen 278
(1) Auslegung internationaler Vereinbarungen 278
(2) Vertragliche Vereinbarung von Parlamentsvorbehalten 279
b) Haushaltsverantwortung des Bundestages bei der innerstaatlichen Begleitgesetzgebung 280
c) Haushaltsverantwortung der Bundesregierung 281
4. Subsumtion 283
a) Erste Griechenland-Hilfe 283
b) EFSF 284
aa) Haushaltsrelevanz der EFSF für die Bundesrepublik Deutschland 284
bb) EFSF-Rahmenvertrag und StabMechG 284
c) ESM 286
aa) Haushaltsrelevanz des ESM 286
bb) ESM-Vertrag 286
(1) Sperrminorität 286
(2) Haushaltsrelevante Entscheidungen 288
(3) Zwischenergebnis 289
cc) ESM-Gesetz und ESM-FinG 290
IV. Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG: Grenzen der innerparlamentarischen Delegation der Haushaltsverantwortung 290
1. Gewährleistungsgehalt 290
a) Recht auf gleiche Teilhabe 290
b) Statusgleichheit und innerparlamentarische Delegation von Entscheidungen 292
c) Mitwirkung an Entscheidungen von Euro-Finanzhilfeinstitutionen als Bundestagsangelegenheiten 293
2. Einschränkbarkeit der Rechte des Abgeordneten 295
3. Anforderungen an die Einschränkung der Gleichheit des Mandats 296
a) Besonderer Grund und Verhältnismäßigkeit 296
aa) Funktionsfähigkeit des Parlaments 296
bb) Grundsatz der Spiegelbildlichkeit 297
b) Wahrung der Geschäftsordnungsautonomie 298
4. Subsumtion 298
a) StabMechG 298
aa) § 3 Abs. 3 StabMechG a.F.: Delegation auf ein Sondergremium 298
bb) § 4 StabMechG a.F.: Delegation auf den Haushaltsausschuss 300
cc) StabMechG n.F. 301
b) ESM-FinG 301
E. Informationsrechte des Bundestages gegenüber der Bundesregierung in Angelegenheiten der Europäischen Union 303
I. Art. 23 Abs. 2 Satz 1: Mitwirkung des Bundestages 303
II. Art. 23 Abs. 2 Satz 2 GG: Unterrichtung des Bundestages durch die Bundesregierung 304
1. Angelegenheiten der Europäischen Union 304
a) Keine Beschränkung auf die EU als Institution 304
b) Besonderer Bezug zur EU 306
2. Anforderungen an die Unterrichtung 307
a) Umfassende Unterrichtung 307
b) Grenzen der Unterrichtungspflicht 308
aa) Vertraulichkeit der Informationen 308
bb) Völkervertragliche Schweigepflichten 308
cc) Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung und außenpolitische Handlungsfähigkeit 309
3. Unterrichtungspflicht und völkervertragliche Schweigepflichten 310
4. Subsumtion 311
Fazit 313
Literaturverzeichnis 315
Stichwortverzeichnis 326